非正式行政指導與村民自治

摘要：在現(xiàn)行體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是壓力型國家體制的末梢，而村民自治又具有合法的獨立性。兩者的關(guān)系難以處理。由于農(nóng)村是一個公共生活、日常生活和私人生活不分化的社會，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接指導村民自治矛盾較多的情況下，應(yīng)考慮加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于村民日常生活和私人領(lǐng)域的非正式行政指導。其途徑應(yīng)當是增進村民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的互信、強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其工作人員的指導能力、強化鄉(xiāng)村黨組織配合指導的能力。

關(guān)鍵詞：非正式行政指導；村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；鄉(xiāng)村雙層結(jié)構(gòu)

中圖分類號：D621文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２００８）16－０227－03

自從我國實行村民自治以來，正式國家政權(quán)與自治體之間的關(guān)系一直是一個令人困擾的問題。在稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往傾向于積極干預(yù)村民自治，力圖把村民自治變成自己的下一級機構(gòu)；而在稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)基層自治的動力大大削弱，但農(nóng)村公共物品供給不足的問題進一步凸顯。理順二者的關(guān)系是一個多維度的問題，本文僅從非正式行政指導與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系這個特定的角度來討論問題。這樣的角度并不是排他的。

一、國家政權(quán)與自治體的關(guān)系困境

地方自治在現(xiàn)代民族國家是一種普遍的現(xiàn)象。因為人們認識到，中央政府不可能掌握地方治理的所有相關(guān)知識和信息，這樣的“地方性知識”實際上只有地方居民的自治才可以做到，因此，在國家憲政的總體框架下承認地方自治的合理性，是現(xiàn)代國家治理的總趨勢。

綜觀世界上的地方自治模式，不外乎英美式自治和德日式自治兩個模式。英美式自治內(nèi)部還略有差異，但總的來說，是自治體萌芽從就的國家體系中分離出來，然后與舊的國家體系時而對抗，時而合作，最后通過一個根本性大法的形式把兩者的關(guān)系穩(wěn)定下來。諾斯等指出：“一般來說，歷史上的一些代表性的政府解決方案的協(xié)議都是以某種精英條約的形式出現(xiàn)的（如1215年大憲章和美國憲法）?！盵1]在這樣的模式下，盡管國家權(quán)力可能極大擴張，但是自治地方仍然可以保留自己的權(quán)力，并保留通過違憲審查等方式獲得司法救濟的權(quán)利。

德日模式則缺乏一個自治體的自我生長的過程，主要是依靠法律體系的規(guī)定使地方獲得了自治權(quán)。以日本為例，地方自治的原則在明治憲法中就獲得了確認，但是并無憲法的實質(zhì)保障。1888年制定的市制、町村制和1890年制定的府縣制是地方自治的基本制度，但府縣仍然有地方行政機關(guān)的強烈色彩，1943年更進一步強化國家對市町村領(lǐng)導人選任的干預(yù)。1999年修改地方自治法，弱化了國家對市町村的監(jiān)督和干預(yù)制度。但是，國家與地方公共團體的關(guān)系的問題并沒有因為法律的修改的獲得徹底的解決[2]?？梢哉f，日本之所以成為世界上行政指導最發(fā)達的國家，原因之一也就是單一制國家下國家與自治地方關(guān)系的困擾。

在我國，也存在著類似日本的困擾。主要表現(xiàn)在，一方面法律規(guī)定村民自治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權(quán)干涉村民自治內(nèi)部的事務(wù)，但是規(guī)定非常簡約含糊，不便操作；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國家的強大壓力下，必然希望村民自治能夠為自己的工作提供最大限度的幫助。二者經(jīng)常發(fā)生沖突，但是缺乏有效的制度安排來解決糾紛，因此事實上二者的關(guān)系是一個具體博弈的結(jié)果，其效率非常低下。為了解決這個問題，引發(fā)了人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、模式乃至于存廢的廣泛爭議。在學術(shù)界，就有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治論（沈延生等），鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣派論（徐勇等）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)強化論（主要是實務(wù)界人士）、鄉(xiāng)政自治論（吳理財?shù)龋?。廢除鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主張由于其依據(jù)的不可靠最為人們所懷疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的主張由于過于激進也不為多數(shù)人所接受。鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣派論的主張其實不過是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自由裁量空間變小，把矛盾上收到縣而已，很難說是治本之策。吳理財“鎮(zhèn)政、鄉(xiāng)派”的主張注意到了農(nóng)村的異質(zhì)性，但是他也承認這不過是制度建構(gòu)的一種形式而已，“現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建構(gòu)關(guān)鍵在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的重構(gòu)”[3]。作者比較傾向于吳理財?shù)挠^點，本文的論旨之一，便是為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的重構(gòu)”提供一個特定的思路。

如果從制度成功的角度上看，英美式自治無疑是最為成功的，不過其特殊的文化和不可復(fù)制的歷史進程使得它對于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的借鑒意義其實并不大。就國情與制度環(huán)境相似性的角度上將，中國同日本的情況可能更為接近。為了解決國家與地方的關(guān)系問題，一方面當然應(yīng)當嘗試英美式的契約方法，但是日本式的行政指導方法也應(yīng)當成為我們研究的路徑之一。由于國家與自治體之間不存在正式的強制制度聯(lián)系，國家對于自治體的指導可能更加的非正式。因此我們研究的重點，應(yīng)當是通過對于自治體及其基礎(chǔ)的非正式指導，來減弱二者正式法律關(guān)系的困難。法律制度與非正式行政指導之間構(gòu)成互為支持的關(guān)系。

二、“草根社會”的自治基礎(chǔ)功能

中國的農(nóng)村實際上是千差萬別的，籠統(tǒng)地討論“中國農(nóng)村”不是一個明智的方法。我們大致上可以把中國農(nóng)村分為這樣幾種類型：第一種是基本工業(yè)化和城市化的村，即學術(shù)界研究頗多的城中村、城邊村、大中型企業(yè)所在的村等。第二種是兼業(yè)型的農(nóng)村，在這種村莊中勞動力大量流出，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)活動，村莊表現(xiàn)出高度的“空心化”狀態(tài)。第三種是純農(nóng)業(yè)村，居民以種養(yǎng)殖業(yè)為主業(yè)，人口基本上不流動。本文討論的是第三種村莊。

按張康之教授的看法，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會是一個生活領(lǐng)域不分化的社區(qū)。一方面，人與自然還不能比較徹底地分開，社會也就不可能分化，因而，農(nóng)業(yè)社會是以一體性的形式出現(xiàn)的，人們生活在熟人圈子里，受到習俗、習慣的規(guī)范，個人與群體渾然為一，是一個混沌的“一體性”、同質(zhì)性存在[4]。在這樣的生活狀態(tài)下，公共生活領(lǐng)域、私人生活領(lǐng)域、日常生活領(lǐng)域?qū)嶋H上是一體化存在的，很難把它們截然地分開。這就導致了兩個后果：第一，農(nóng)民對于公共生活的決策通常是以日常生活經(jīng)驗作為自己的決策依據(jù)的，因此農(nóng)民既是理性的（在日常生活領(lǐng)域的意義上），又是不理性的（在公共生活領(lǐng)域的意義上）；第二，在農(nóng)村實際上不存在嚴格意義上的“公共空間”和“公共理性”。如果從這樣一個思路來觀察問題，那么時下流行的“公共性與社會治理”[5]的命題在純粹農(nóng)村社區(qū)是否能夠獲得支持便大可懷疑。

在這樣的哲學理念的支持下，陶傳進指出，農(nóng)村社區(qū)實際上是一個雙層結(jié)構(gòu)，其一是由村民組成的“草根社會”，其二是由這個“草根社會”中產(chǎn)生出來的（毋寧說是外部安排的——引者注）、位居更高一個層次的村民自我治理組織[6]。雖然在政治學看來，村民自治已經(jīng)是一個最低層次的政治結(jié)構(gòu)，但是從社會學的角度上看，這個政治結(jié)構(gòu)乃是由更基本的社會結(jié)構(gòu)所支持的?！安莞鐣敝邪艘幌盗械纳鐣W變量，如社區(qū)發(fā)育程度、社會資本儲量、志愿者組織的多寡等等。當這些變量取低值的時候，“草根社會”是非常貧瘠的，有效的村民自治便不可能展開。陶傳進以此為進路，討論了強化“草根志愿者”對于鄉(xiāng)村治理的意義。但是，在強化“草根社會”的發(fā)育程度的進程中，基層政府不應(yīng)當無所作為。

我們對于正式國家與鄉(xiāng)村自治的關(guān)系的思考，一直是包含了一個壓力型和直線型的思考模式的。也就是說，我們看到了國家權(quán)力從中央到地方、一直到村民自治的這樣一個直線的壓力型體制。村干部成了這個壓力體制的末梢。他們總是在國家與村民的雙重壓力之下尋求空間，一旦二者的矛盾尖銳化，村干部就會站到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一邊，而農(nóng)民就找不到自己的組織化的代言人。我們可不可以把這個思路稍微改變一下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是直接地把壓力加到村干部的身上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可不可以首先同“草根社會”取得一致，深刻地影響“草根社會”的日常生活領(lǐng)域，從而達到政府與“草根社會”在公共生活領(lǐng)域的一致？

三、非正式行政指導及其作用

傳統(tǒng)的行政行為的定義是：“行政行為是行政機關(guān)對相對人在具體事件中作出的決定其權(quán)利的優(yōu)越性的宣示。”[7]這樣的行政行為定義，在中國這樣的官本位和權(quán)力本位的文化系統(tǒng)中無疑是深受歡迎的。但人們也看到，對于行政行為單方性和優(yōu)越性的定義也導致了權(quán)力濫用這一消極的后果。其中的深層次原因，是因為西方發(fā)達國家與我國行政和法律環(huán)境的不同。西方國家的行政行為單向性，一是受到人權(quán)保障原則的制約，而是權(quán)力制約制度的完善。而在我國，上述兩個方面都還在建設(shè)之中，因此，不宜簡單地強調(diào)行政行為的單向性[8]，而應(yīng)當更多地強調(diào)行政行為中的柔性和協(xié)商。

既然行政指導本身已經(jīng)是非強制性行政行為，那么非正式行政指導又是什么意思呢？非正式的行政指導具有如下的特征：第一，在身份上，非正式行政指導者有意淡化自己的行政機關(guān)工作人員身份，而是以朋友、專家、內(nèi)行的身份為相對人提供友好的幫助；第二，在途徑上，非正式行政指導者主要是通過參與農(nóng)村的私人領(lǐng)域生活甚至日常生活領(lǐng)域來實現(xiàn)的；他提供指導也許是在婚禮或者葬禮之上，也許是在日常的娛樂之中；第三，在法律后果上，除非存在惡意，非行政指導者原則上不承擔法律責任；即使存在惡意，也是由指導者去承擔個人責任，行政機關(guān)原則上不承擔責任。簡單地說，非正式行政指導是國家理性對于農(nóng)村私人生活和日常生活領(lǐng)域的滲透，以期提高農(nóng)民在公共生活中的理性程度，從而最大限度地降低國家理性同村民自治之間的對抗程度。

在中國發(fā)揮行政指導的作用有固有的思想和制度資源。就思想資源來講，我們從來都強調(diào)人民群眾是是歷史的創(chuàng)造者，實事求是和群眾路線是我們黨的根本之道思想。“群眾是我們力量的源泉，群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶?！盵9]對于共產(chǎn)黨的政權(quán)來講，不憑借國家政權(quán)的力量，而運用它的工作人員實現(xiàn)對于社會的非正式指導，不應(yīng)當是一件困難的事情。就組織資源來講，中國共產(chǎn)黨是一個嚴密的整體，對于這個戰(zhàn)斗團隊來講是不存在自治的問題的。中國共產(chǎn)黨的組織和黨員遍布于社會生活的方方面面，它可以為非正式的行政指導提供有效的組織支撐。

但是，目前很多地方對于展開非正式的行政指導缺乏信心，其中重要的原因，一是干部作風漂浮甚至惡劣，不能同人民群眾打成一片。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制度，就存在著比較大的問題。這些包村干部吃住都在村干部的家里，一到周末就回鎮(zhèn)上，基本上不同普通群眾接觸；一到村里面就吃喝打牌，基本上不關(guān)心普通群眾的生產(chǎn)和生活，從而形成了一種“到村不下村”的現(xiàn)象。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身能力有限，即不知道村民有什么需要，也無法對村民提供有效的信息和知識。他們從某種意義上講比村民還要懂得少。村民至少還知道一般的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識，但包村干部既不懂農(nóng)業(yè)又不懂工商業(yè)，對政策法律也是一片朦朧。有人戲稱，在稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是“暴力威懾型”，誰塊頭大誰能力強；稅費改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己都不知道干什么，變成了無所事事型，誰跟本地干部搞得好關(guān)系誰能力就強。三是鄉(xiāng)村黨組織本身處于半癱瘓的狀態(tài)，沒有明確的目標，沒有相應(yīng)的資源，很難為非正式的行政指導提供幫助。

鑒于此，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民自治的非正式行政指導應(yīng)當做到：

第一，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的作風建設(shè)，增進村民與干部之間的信任，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能夠非常自然地滲透到村民的日常生活之中去。由于農(nóng)村基本上不存在一個完整的“公共生活領(lǐng)域”，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部如果要影響村民在鄉(xiāng)村公共生活之中的決策，唯一的辦法就是滲透到人們的日常生活之中去。那種正襟危坐、大量使用正式官方語言的干部，會使得村民敬而遠之；那種作風惡劣、生活腐化的干部，會遭到村民的更大的排斥。建立干部與村民之間的信任，靠尊重，靠業(yè)績，更靠人品。有一些“能人”干部，自以為成績卓著而不屑于與村民打交道，實際上影響力是十分有限的。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身應(yīng)當具有較強的指導能力。給人一碗水，自己要有一桶水。從實際情況來看，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身要非常注意各種生產(chǎn)知識、政策法規(guī)知識的收集，然后有意識地通過干部傳遞給村民。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己要非常注意學習，盡可能從酒桌牌桌之上擺脫出來。當然這需要一定的獎懲升遷制度的引導，要有合理的干部業(yè)績評價機制。第三是對干部的使用要適當。政策法律水平高、協(xié)調(diào)能力強的可以派往矛盾比較多的村；對工商業(yè)比較熟悉的干部可以派往工商業(yè)經(jīng)濟比較發(fā)達的村；對農(nóng)業(yè)比較熟悉的干部可以派往傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村。如果干部用非所長，他就很難發(fā)揮自己的作用。目前推行的大學生村官制度當然是一個比較好的制度，可以緩解農(nóng)村的人才匱乏，但是也存在著很大的問題：大學生剛剛從學校畢業(yè)，難以融入農(nóng)村社會生活，難以為村民提供切中肯綮的指導。在一個縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)大規(guī)模地使用剛畢業(yè)的大學生作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的聯(lián)系人，利弊孰大，有待研究。

第三，村黨組織必須成為非正式行政指導的重要組織渠道，除了人員精干、組織嚴密之外，必須針對本村的情況擬定清晰的工作目標與計劃。然后與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府互通信息，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出適當?shù)娜诉x參與到鄉(xiāng)村社會生活之中去，提供非正式的行政指導。托克維爾說：“一個內(nèi)容錯誤但是被表達得清晰明確的觀念，經(jīng)常比一個內(nèi)容正確但被表達得含糊復(fù)雜的觀念更能掌握群眾?！盵10]這是我們進行非正式的行政指導的時候也應(yīng)當遵循的一個基本原則，當然我們要努力保證目標正確而明確。

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The Informal Administration Guide and Villager Autonomy

JIANG Zheng

（Politics and Law Department， Leshan Normal University， Leshan 614004， China）

Abstract： Under the current system， the village is the end of a national system of pressure， but the village people autonomy has legal independent sex again.Both of hard processing of relation. Because the village is the society that a public life， daily life and private lifes do not divide， under the condition that village directly guides the village people autonomy antinomy is more， should consider to strengthen the village to guide to the informal administration of the village people daily life and private realm.Its path should be promote the village people and villages staff of mutual trust， enhance village and the leading ability of its staff members and enhance the ability of the country partyorganization match leading.

Key words： informal administration guide； villager autonomy； villages and towns reform； village double deck structure