論海南政府采購(gòu)行為規(guī)范性對(duì)策建議

【摘要】針對(duì)海南目前政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放度不高，政府采購(gòu)行為還有待規(guī)范，本文堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，提出了立足市場(chǎng)調(diào)研編制預(yù)算；對(duì)接采購(gòu)目錄與標(biāo)準(zhǔn)變化；優(yōu)化采購(gòu)交易規(guī)則；規(guī)范評(píng)審制度和評(píng)標(biāo)評(píng)分規(guī)則；強(qiáng)化采購(gòu)當(dāng)事人法律責(zé)任；加強(qiáng)采購(gòu)信息化管理；促進(jìn)采購(gòu)人員素質(zhì)不斷提高；逐步構(gòu)建GPA框架下海南自貿(mào)區(qū)政府采購(gòu)國(guó)際化模式等對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】 政府采購(gòu) 負(fù)面清單 行為規(guī)范 海南

在2018年博鰲亞洲論壇年會(huì)開(kāi)幕式上，中國(guó)國(guó)家主席習(xí)近平提出了中國(guó)要“加快世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)定》（簡(jiǎn)稱為GPA）進(jìn)程”[1]。這對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)放度不高，政府采購(gòu)行為還有待規(guī)范的海南，提出了新的課題。為此，海南的政府采購(gòu)必須以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，高度重視政府采購(gòu)規(guī)范化、國(guó)際化的重要意義，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和負(fù)面清單消除制度，從采購(gòu)預(yù)算、限額、形式、招投標(biāo)、主體責(zé)任、平臺(tái)管理、人員培訓(xùn)與GPA對(duì)接等方面，全面深化政府采購(gòu)“放管服”改革工作，不斷規(guī)范政府采購(gòu)行為。

1政府采購(gòu)預(yù)算：依據(jù)市場(chǎng)調(diào)研

政府采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃要做到科學(xué)、完整、規(guī)范，必須依據(jù)市場(chǎng)調(diào)研開(kāi)展預(yù)算編制和價(jià)格測(cè)算，必須加強(qiáng)中央與地方各級(jí)政府采購(gòu)預(yù)算的協(xié)同編制。當(dāng)然，各單位有了采購(gòu)預(yù)算，不等于要把采購(gòu)預(yù)算額度內(nèi)的資金全部用盡。由于編制預(yù)算時(shí)的“標(biāo)的”價(jià)格與采購(gòu)實(shí)施時(shí)的價(jià)格可能存在差異，因此在采購(gòu)實(shí)施之前，有必要對(duì)擬采購(gòu)“標(biāo)的”的市場(chǎng)技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行充分調(diào)查，合理確定需求是否“應(yīng)當(dāng)”，測(cè)算的采購(gòu)價(jià)格是否虛高或是否偏低，本次采購(gòu)是否應(yīng)當(dāng)設(shè)定最高限價(jià)，是否提高了政府采購(gòu)資金使用效率，發(fā)揮政府采購(gòu)資金最大效能，又節(jié)約了采購(gòu)資金。

2政府采購(gòu)限額與公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額：適時(shí)變化調(diào)整

政府采購(gòu)目錄及其限額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與采購(gòu)實(shí)踐適時(shí)調(diào)整，通常，每隔兩年修訂一次。以海南省2014-2015年、2016-2017年、2018-2019年政府集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)為例，其“貨物”采購(gòu)限額起點(diǎn)分別是10萬(wàn)元、20萬(wàn)元、50萬(wàn)元，“服務(wù)”采購(gòu)限額分別是20萬(wàn)元、40萬(wàn)元、50萬(wàn)元?！柏浳铩?/p>

公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額起點(diǎn)分別是100萬(wàn)元、150萬(wàn)元、200萬(wàn)元，“服務(wù)”公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額起點(diǎn)分別是50萬(wàn)元、100萬(wàn)元、200萬(wàn)元。不難發(fā)現(xiàn)，海南政府采購(gòu)貨物與服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)限額與公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額的調(diào)整還是比較大的。

3政府采購(gòu)形式：依法對(duì)應(yīng)實(shí)施

準(zhǔn)確實(shí)施政府采購(gòu)的法定形式，就是政府采購(gòu)活動(dòng)既要講究采購(gòu)效率，又要依法依規(guī)進(jìn)行，不能圖快在采購(gòu)方式上任意選擇。目前，政府采購(gòu)方式分為公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)和非公開(kāi)招標(biāo)。其中，非公開(kāi)招標(biāo)有競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)、國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式等具體方式。由于采購(gòu)的商品分為集中采購(gòu)目錄內(nèi)與目錄外兩種情形，故不同的采購(gòu)方式對(duì)采購(gòu)金額、評(píng)標(biāo)方法和采購(gòu)機(jī)構(gòu)等也會(huì)有所不同。50萬(wàn)元（含）以上項(xiàng)目必須實(shí)行政府采購(gòu)。公開(kāi)招標(biāo)是政府采購(gòu)的主要形式，200萬(wàn)元及以上的項(xiàng)目必須采用公開(kāi)招標(biāo)，進(jìn)入公共資源交易中心集中交易。非公開(kāi)招標(biāo)形式的“競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)”，除了適應(yīng)“集中采購(gòu)目錄內(nèi)”10-200萬(wàn)元的項(xiàng)目外，還適應(yīng)“集中采購(gòu)目錄外”50-200萬(wàn)元的項(xiàng)目。使用財(cái)政性資金且采購(gòu)預(yù)算金額在50萬(wàn)元以上（含50萬(wàn)元）的，均應(yīng)實(shí)行政府采購(gòu)。集中采購(gòu)新目錄還明確了部分貨物項(xiàng)目?jī)?yōu)先執(zhí)行網(wǎng)上商城，如果網(wǎng)上商城無(wú)法滿足，則可協(xié)議供貨。?？诘貐^(qū)外的省本級(jí)單位在當(dāng)?shù)夭少?gòu)10萬(wàn)元以下（含10萬(wàn)元）的協(xié)議供貨貨物，采購(gòu)人在符合資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的前提下可自行購(gòu)買。關(guān)于政府采購(gòu)形式適應(yīng)情形，必須依據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》、《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部[2014]74號(hào)）、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（簡(jiǎn)稱87 號(hào)令）等法律法規(guī)相應(yīng)條款和《海南省關(guān)于實(shí)施政府采購(gòu)網(wǎng)上商城應(yīng)用工作的通知》（瓊審改辦[2017]25號(hào)）等規(guī)定實(shí)施。

4政府采購(gòu)招投標(biāo)：嚴(yán)格遵守規(guī)則

對(duì)采購(gòu)主體而言，“法無(wú)禁止即可為”，對(duì)采購(gòu)組織者而言，“法無(wú)授權(quán)不可為”[2]。為確保政府采購(gòu)的公平與效率，要做到“六個(gè)明確”。①明確采購(gòu)需求項(xiàng)目及其內(nèi)容。在采購(gòu)文件中可以公開(kāi)設(shè)置預(yù)算最高限價(jià)，以治理“質(zhì)次價(jià)高”等問(wèn)題。②明確投標(biāo)主體是平等的。界定同品牌投標(biāo)人的競(jìng)爭(zhēng)資格；鼓勵(lì)不同品牌的投標(biāo)人參與政府采購(gòu)活動(dòng)；不得將投標(biāo)人的生產(chǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模條件作為資格要求，不得將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為投標(biāo)的排他性要求。③明確開(kāi)標(biāo)過(guò)程全程錄像和招投標(biāo)全過(guò)程監(jiān)督。④明確終止招標(biāo)的后續(xù)處理辦法。⑤根據(jù)87號(hào)令的評(píng)標(biāo)規(guī)則，明確規(guī)范了重新評(píng)審的三種情形：一是因評(píng)委缺席等無(wú)法開(kāi)展評(píng)審的；二是評(píng)標(biāo)結(jié)果存在錯(cuò)誤的；三是因評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成、評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員行為等違反法律、法規(guī)規(guī)章等規(guī)定，導(dǎo)致評(píng)標(biāo)結(jié)果無(wú)效的[3]。⑥明確評(píng)分因素、評(píng)分量化與區(qū)間設(shè)置。

5政府采購(gòu)法治：明確分類擔(dān)責(zé)

在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、財(cái)政管理部門均應(yīng)進(jìn)一步明確什么是“應(yīng)當(dāng)”行為，什么是 “禁止”行為，以及對(duì)違反者的相應(yīng)處罰。采購(gòu)人是政府采購(gòu)活動(dòng)的第一責(zé)任人，有義務(wù)對(duì)采購(gòu)“標(biāo)的”的市場(chǎng)行情、供求現(xiàn)狀、價(jià)格波動(dòng)，以及資產(chǎn)配置是否科學(xué)進(jìn)行調(diào)查分析；有義務(wù)及時(shí)組織采購(gòu)活動(dòng)、履約驗(yàn)收采購(gòu)項(xiàng)目，依法追究其違約責(zé)任；有義務(wù)建立健全本單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)采購(gòu)活動(dòng)各環(huán)節(jié)的控制管理；有義務(wù)學(xué)習(xí)政府采購(gòu)法律法規(guī)，明白自身應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其工作人員的違紀(jì)違法行為，應(yīng)依據(jù)相應(yīng)條款給予相應(yīng)的處理。如87號(hào)令第七十八條 “有下列情形之一”的規(guī)定。對(duì)財(cái)政部門及其工作人員在履行監(jiān)督管理職責(zé)中存在懶政怠政、濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為，也有相應(yīng)的處罰規(guī)定，如87號(hào)令第八十二條 [4]；等等。

6政府采購(gòu)管理：依托信息平臺(tái)

政府采購(gòu)既要做到采購(gòu)信息公開(kāi)、公正、透明，又要提高現(xiàn)效率與效益，其理想路徑就是政府采購(gòu)信息化。政府采購(gòu)信息化，是以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為基礎(chǔ)，以先進(jìn)的軟件為依據(jù)，通過(guò)電子數(shù)據(jù)交換技術(shù)及信息安全系統(tǒng)為保障的一種新的政府釆購(gòu)管理模式 [5]。它不僅有利于實(shí)現(xiàn)政府，將細(xì)化的政策法規(guī)和先進(jìn)的管理方法落實(shí)到實(shí)踐，而且能降低政府采購(gòu)成本，促進(jìn)線上線下交易轉(zhuǎn)變，提高政府采購(gòu)效率。而政府釆購(gòu)信息化建設(shè)整體功能實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)三個(gè)層面的建設(shè)：①開(kāi)發(fā)軟件系統(tǒng)，以優(yōu)質(zhì)的政府采購(gòu)信息化軟件、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算服務(wù)實(shí)現(xiàn)信息化釆購(gòu)管理、預(yù)算管理、招投標(biāo)管理、電子支付等功能，優(yōu)化政府采購(gòu)業(yè)務(wù)流程。②建設(shè)政府采購(gòu)門戶網(wǎng)站，以統(tǒng)一網(wǎng)站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化網(wǎng)站結(jié)構(gòu)，整合現(xiàn)有資源，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域集成性集約型發(fā)展。③構(gòu)建信息化管理法律保障機(jī)制，使政府釆購(gòu)的全部流程，包括項(xiàng)目信息發(fā)布、招標(biāo)文件的生成與讀取、投標(biāo)單位信息采集、網(wǎng)上開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)定標(biāo)、電子合同的自動(dòng)生成與簽訂、在線電子支付結(jié)算等，都處在公開(kāi)透明、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的政府采購(gòu)法治環(huán)境下，確保有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

7政府采購(gòu)人員：采取“培訓(xùn)+考核”來(lái)提升素養(yǎng)

政府采購(gòu)的專業(yè)復(fù)合型決定了采購(gòu)人員必須具有較高的法律、財(cái)政、商務(wù)等專業(yè)知識(shí)，必須不斷學(xué)習(xí)及時(shí)掌握最新的招投標(biāo)政策與合同管理，必須不斷加強(qiáng)職業(yè)道德修養(yǎng)。為此，政府采購(gòu)相關(guān)部門必須加強(qiáng)采購(gòu)人員和評(píng)標(biāo)專家的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政治思想法律教育，使其有能力勝任政府采購(gòu)管理和操作工作。一是通過(guò)聘請(qǐng)高?；蚣嗅娰?gòu)部門集中組織專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，幫助采購(gòu)人員提升對(duì)釆購(gòu)法律法規(guī)、招標(biāo)投標(biāo)法、采購(gòu)方式方法、規(guī)則原理等顯性知識(shí)的認(rèn)知。二是通過(guò)實(shí)地走訪，與有豐富政府采購(gòu)經(jīng)驗(yàn)的人員現(xiàn)場(chǎng)對(duì)話，感受感知，提升在釆購(gòu)過(guò)程中的洞察力、判斷力、決策力等知識(shí)能力。三是充分利用各種媒介，加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和政策理論水平提高。四是政采機(jī)構(gòu)定期對(duì)政府采購(gòu)人員的任職資格進(jìn)行考核、評(píng)估。

8政府采購(gòu)未來(lái)：對(duì)接GPA框架

在世界經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)的背景下，政府采購(gòu)的未來(lái)，必將是采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化。為了早日加入GPA，中國(guó)從2007年底至今，先后提交了六份出價(jià)清單。雖然海南已被列入19個(gè)次中央政府采購(gòu)主體省份，但中國(guó)的出價(jià)，目前還沒(méi)有獲得GPA成員方的認(rèn)可。其主要難點(diǎn)：一是GPA 主要成員方對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)是否納入政府采購(gòu)范圍存在理解差異；二是中國(guó)現(xiàn)行的《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》在規(guī)定和具體操作上存在協(xié)調(diào)困難，且訴訟等事項(xiàng)與GPA的要求差距較大。三是中國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)發(fā)展極不平衡，地區(qū)和行業(yè)利益分割沖突；四是中國(guó)企業(yè)，尤其是中小企業(yè)適應(yīng)國(guó)際貿(mào)易的競(jìng)爭(zhēng)能力還不強(qiáng)[6]。為此，中國(guó)未來(lái)的政府采購(gòu)必須對(duì)接GPA框架，完善政府采購(gòu)法律制度和產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易政策，提升中國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和參與國(guó)內(nèi)外政府采購(gòu)的能力；加快國(guó)有企業(yè)改革，調(diào)整、擴(kuò)大和完善GPA出價(jià)清單；靈活運(yùn)用 GPA 例外條款，堅(jiān)持漸進(jìn)、適度開(kāi)放原則，對(duì)幼稚企業(yè)和特殊領(lǐng)域建立隱性的保護(hù)性門檻；建立健全統(tǒng)一的政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

面對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)國(guó)際化趨勢(shì)，作為國(guó)際自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的海南，理應(yīng)發(fā)揮先行先試的作用。如海南在建設(shè)自貿(mào)區(qū)（港）的基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃設(shè)計(jì)海口江東新區(qū)、海南產(chǎn)業(yè)園區(qū)功能布局等方面，可以面向全球供應(yīng)商開(kāi)展引智服務(wù)；也可以利用自貿(mào)區(qū)的優(yōu)惠便利政策，嘗試通過(guò)自下而上的方式探索GPA框架下海南自貿(mào)區(qū)政府采購(gòu)新模式。

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作者簡(jiǎn)介：何耀明（1965—），男，湖南益陽(yáng)人，碩士，教授，海南經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院實(shí)訓(xùn)中心主任。研究方向：人力資本管理、采購(gòu)管理等。