中國糧食儲備體制改革思考與建議

摘要： 糧食儲備是調(diào)節(jié)糧食供求的“蓄水池”，也是保障國民口糧安全不可或缺的，關(guān)系到國計(jì)民生和治國安邦。如果儲備規(guī)模過小則會引發(fā)危機(jī)，過大則會增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，影響農(nóng)民增收，扭曲市場規(guī)律。當(dāng)前，我國糧食儲備規(guī)模達(dá)6.2億噸，糧食庫存消費(fèi)比達(dá)100%左右，庫存嚴(yán)重超標(biāo)，庫存輪出困難，轉(zhuǎn)圈糧時(shí)有發(fā)生，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，高出口、低進(jìn)口，民眾福利受損。解決這些問題，首先要處理好長期與短期、政府與市場、目標(biāo)與方法的關(guān)系，然后短期側(cè)重救濟(jì)，加快去庫存、降低糧食總產(chǎn)量、重視市場規(guī)律；長期側(cè)重治本，調(diào)整政府與市場的關(guān)系，解決政府越位、科學(xué)確定儲存規(guī)模、深化糧企改革、公開庫存和補(bǔ)貼數(shù)據(jù)。

關(guān)鍵詞：糧食儲備；高庫存；高成本；高進(jìn)口；體制機(jī)制；改革

1 問題的提出

管仲曾言：“五谷食米，民之司命也。粟者，王之本事也，人主之大務(wù)。有人之途，治國之道也。”糧食是人類生存和發(fā)展的最基本生活資料，是穩(wěn)定市場、保證國計(jì)民生的最重要物資，同時(shí)也關(guān)系到治國安邦。糧食生產(chǎn)具有季節(jié)性、周期性和地域性，而消費(fèi)則是連續(xù)的、超地域的（張瑞娟等，2012） ，為了保障糧食安全，糧食儲備應(yīng)運(yùn)而生。遠(yuǎn)在夏朝時(shí)，倉儲制度就已經(jīng)成為我國重要的財(cái)政制度，之后眾多君王亦高度重視糧食儲備。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，糧食儲備的主要作用是“平抑糧價(jià)，調(diào)控市場；賑災(zāi)備荒，安民固本；供養(yǎng)軍隊(duì)，備戰(zhàn)迎戰(zhàn)”。

糧食安全是經(jīng)濟(jì)問題，也是政治問題，保障人民的口糧安全是政治問題，超出口糧安全量的應(yīng)該屬于經(jīng)濟(jì)問題。當(dāng)代，我國的糧食儲備體制始于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，屬于政府主導(dǎo)型儲備體制。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，我國糧食產(chǎn)量增加、倉儲容量提高、糧食損耗減少、糧食儲備增加。2005年起，為了保障農(nóng)民利益、彌補(bǔ)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)城市給農(nóng)村的剝削，國家陸續(xù)施行“托市”政策，實(shí)施以來，農(nóng)民的收益有了保障和一定的增長。但是也帶來了問題，最低收購價(jià)政策綁架了糧食生產(chǎn)，導(dǎo)致糧食收購價(jià)格不斷偏離市場價(jià)格，并呈現(xiàn)持續(xù)推高態(tài)勢，已經(jīng)到了“天花板”。糧食生產(chǎn)的連年增產(chǎn)，入庫不如市，導(dǎo)致儲備不斷增加，據(jù)估計(jì)，2016年我國糧食儲備規(guī)模達(dá)6.2億噸，高于全年總產(chǎn)量，庫存消費(fèi)比高達(dá)103.9，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織17-18%的標(biāo)準(zhǔn)水平，相較于美國等發(fā)達(dá)國家，更是高得驚人。最低收購價(jià)政策本是短期政策，卻被長期執(zhí)行，后期“賣糧難”不斷出現(xiàn)，農(nóng)民收入有所下降，國家財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重。

糧食安全非常重要，雖然糧食持續(xù)增產(chǎn)、口糧消費(fèi)需求下降，但是糧食儲備的重要性亦不可忽視，因?yàn)楣I(yè)化、城市化導(dǎo)致轉(zhuǎn)化用糧需求增加、極端天氣頻繁出現(xiàn)，自然災(zāi)害頻發(fā)致使糧食儲備應(yīng)急性需求提高、國際市場動蕩，儲備環(huán)境嚴(yán)峻。威脅糧食安全因素的存在，不說明就需要持續(xù)無度的增加糧食儲備，賈帥帥等（2016） 認(rèn)為糧食生產(chǎn)連年增收，儲備不斷增加，居民的口糧安全已有保障，且這一保障在可預(yù)見的未來不會出現(xiàn)本質(zhì)性的改變。這意味著我國糧食儲備具備了市場化、法制化、高效率改革的基礎(chǔ)。何況持續(xù)增加的糧食儲備，不但沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，反而帶來了一系列問題，且愈發(fā)凸出：輪出糧“質(zhì)次價(jià)高”，拍賣困難，“轉(zhuǎn)圈糧”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；糧食價(jià)格偏離市場價(jià)格，扭曲市場規(guī)律；農(nóng)民增收遇阻；財(cái)政負(fù)擔(dān)高企。人口眾多，政府不敢輕易觸動糧食儲備，這是我國陷入糧食儲備尷尬境地的最真實(shí)原因。為了走出困局，政府做了有益嘗試，2016年，國家取消玉米的臨時(shí)收儲政策，改為市場定價(jià)加補(bǔ)貼，多地棉花臨時(shí)收儲政策也做出調(diào)整。國家糧食局研究制定的《2017年糧食流通工作要點(diǎn)》指出，以糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，完善糧食宏觀調(diào)控，提升糧食流通現(xiàn)代化水平，扎實(shí)推進(jìn)糧食收儲制度改革，加快推進(jìn)糧食“去庫存”。這意味著國家已經(jīng)認(rèn)識到當(dāng)前糧食儲備存在的問題以及其引起的連鎖反應(yīng)，所以開始頂層設(shè)計(jì)，著手改革儲備體制，逐步發(fā)揮市場的決定性作用。文章細(xì)述了我國當(dāng)前糧食儲備存在的問題，分析了產(chǎn)生問題的原因，最后提出了糧食儲備改革的標(biāo)本兼治之策，對推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化步伐，具有重要意義。

2糧食儲備存在的問題

糧食安全的前提是生產(chǎn)安全，我國連年增加的糧食產(chǎn)量，為國家糧食安全提供了保障。2005年以來陸續(xù)施行的最低收購價(jià)政策和臨時(shí)收儲政策更是激發(fā)了農(nóng)民的種糧積極性，有效的短期政策激勵，解決了農(nóng)民種糧的后顧之憂。不斷提高的糧食總產(chǎn)量，不斷充實(shí)糧食儲備，其作用也在在頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害及2008年發(fā)生的糧食危機(jī)中發(fā)揮了重要作用。但是，短期政策長期化，外加糧食儲備體制機(jī)制積存的問題導(dǎo)致糧食儲備居高不下，連年增加，早就超過了必要的儲備水平，引發(fā)了一系列問題。

2.1高儲備，庫存顯著高于安全需要

儲備過高與生產(chǎn)、消費(fèi)和進(jìn)口息息相關(guān)。2003年我國糧食產(chǎn)量為4.3億噸，到2015年增至6.2億噸，累積增加1.9億噸，實(shí)現(xiàn)12連增，打破了過去“兩豐一歉”的特征。2015年我國糧食需求量為6.4億噸，略高于國內(nèi)產(chǎn)量如果加上糧食儲備和進(jìn)口，供給遠(yuǎn)大于需求。當(dāng)前，國內(nèi)產(chǎn)量基本穩(wěn)定，需求雖然增長，但是比較緩慢，據(jù)世行預(yù)測，2020年中國糧食需求約6.7億噸，與國內(nèi)產(chǎn)量相差無幾，但是不斷增長的進(jìn)口，致使部分國內(nèi)產(chǎn)量入庫不如市，推高糧食庫存。庫存增加，可以保障糧食安全，但比格曼的隨機(jī)模型和洛特林格的動態(tài)隨機(jī)模型都已證明，隨儲存量增多，安全增加幅度明顯遞減（劉穎等，2010） 。當(dāng)前糧食總供給約為總需求的2倍，過剩明顯，卻又存在優(yōu)質(zhì)糧食不足的問題，屬于結(jié)構(gòu)性過剩，數(shù)量安全得以保證，質(zhì)量安全有所欠缺。結(jié)構(gòu)性過?？梢酝ㄟ^進(jìn)出口來反映，國內(nèi)生產(chǎn)+糧食庫存已經(jīng)超過糧食需求量，但是進(jìn)口卻在不斷增加，足以說明數(shù)量有余、質(zhì)量不足。2015年我國糧食缺口為2500萬噸左右，卻多進(jìn)口了1億噸，玉米是我國糧食庫存最為嚴(yán)重的，但仍進(jìn)口了473萬噸、出口僅1.1萬噸，近六年共進(jìn)口1913萬噸、僅出口63萬噸。過去12年糧食庫存連增時(shí)，我國的進(jìn)口總額也在不斷增長，累積進(jìn)口7.8億噸。從出口來講，我國糧食質(zhì)量不過關(guān)，缺乏國際競爭力，價(jià)格卻高于國際平均值，2015年高出國際糧價(jià)約30-50%，小麥、大米、玉米三大主糧分別高771、745、790元/噸。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民收入不斷提高，食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)也在發(fā)生著顯著變化，口糧消費(fèi)逐年減少，畜產(chǎn)品需求量增加（胡小平等，2010） ，意味著國民的口糧安全已基本無憂，我國糧食總體供求呈現(xiàn)出寬松態(tài)勢（李國祥，2014） 。

糧食儲備存在的目的是保障國民的口糧安全，那么既能保障安全又不帶來大的負(fù)擔(dān)的庫存量是多少呢？按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織標(biāo)準(zhǔn)，庫存量占消費(fèi)量的17-18%即可，其中12-13%為周轉(zhuǎn)儲備，5-6%為后備儲備，照此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，我國糧食總儲存糧為1億噸，現(xiàn)實(shí)是我國糧食儲備總量卻高達(dá)6.2億噸左右，而且糧食儲備還在以每年至少新增7000萬噸的數(shù)量增加。據(jù)國際谷物理事會數(shù)據(jù)顯示，除中國外，世界糧食庫存占消費(fèi)的17%，我國高達(dá)100%左右，人均庫存是世界平均值6倍，總庫存是世界其他所有國家?guī)齑婵偭康?.8倍，遠(yuǎn)高于17%的國際警戒水平，短期內(nèi)我國糧食安全基本無憂，反而是其帶來的問題更加引人關(guān)注，這恰好也是進(jìn)行糧食儲備體制改革的最佳時(shí)機(jī)。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，美國每年糧食消費(fèi)量的40%左右進(jìn)入儲備，雖然其存儲能力約5億噸，但政府儲備僅500萬噸，為年產(chǎn)量的1.4%。日本政府的專項(xiàng)儲備約為3個(gè)月的供應(yīng)量，2015年為530萬噸。

數(shù)據(jù)來源：國際谷物理事會，2015、2016為預(yù)計(jì)數(shù)；中國為估計(jì)數(shù)。

從表1看，我國的糧食庫存消費(fèi)比遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國家，同樣為人口大國的印度，糧食庫存消費(fèi)比僅有13%左右，但印度并沒有發(fā)生嚴(yán)重的糧食危機(jī)，而且印度還是世界糧食出口大國。隨著“劉易斯拐點(diǎn)”的到來，我國人口數(shù)量增長已出現(xiàn)下降態(tài)勢，再加之口糧消費(fèi)的減少，糧食儲備應(yīng)該逐漸調(diào)整到正常水平。現(xiàn)實(shí)卻是我國近年來庫存只增不減，而且難用掉或消耗掉。糧食儲備過高，積壓嚴(yán)重，上游的供給過剩，而中游的收儲倉容緊張、損耗又大，下游的加工企業(yè)成本高昂，只能轉(zhuǎn)向進(jìn)口。

（數(shù)據(jù)來源：國際谷物協(xié)會，中國近4年為估計(jì)數(shù)。）

2.2高成本，巨額財(cái)政代價(jià)難以為繼

傳統(tǒng)上我們認(rèn)為糧食儲備規(guī)模越高，糧食安全的保障越高，對于僅限于滿足吃飽而言是沒錯的，但是糧食儲備也是需要付出成本的，而且是規(guī)模越大成本上升越快，穩(wěn)定市場供應(yīng)和價(jià)格的邊際效用下降，高儲備不僅僅要求有更高的資金投入，造成更大的糧食損耗，而且要求更高的糧食生產(chǎn)，進(jìn)而會付出高額的補(bǔ)貼，陷入一個(gè)綁架式的惡性循環(huán)。我國現(xiàn)行的收儲體制已經(jīng)足以保障對糧食的基本消費(fèi)需求，但帶來的問題也不容忽視，即它就像“不斷把新糧轉(zhuǎn)化成陳糧”的加工機(jī)器，收購-保管-倉儲-調(diào)運(yùn)-輪出，補(bǔ)貼多、效率低、代價(jià)大。據(jù)測算，我國一年的糧食收購費(fèi)、保管費(fèi)、輪出費(fèi)、利息補(bǔ)貼、陳化損耗、出庫損失等加起來，花費(fèi)超過1000億元。如玉米臨儲收購費(fèi)每年補(bǔ)貼50元/噸、庫存保管92元/噸、存儲設(shè)施搭建70元、資金利息100元/噸，合計(jì)一年252元/噸。按照目前2.5億噸玉米庫存量計(jì)算，國家每年需要支付的庫存成本費(fèi)用在630億元，若三年后輪儲，財(cái)政支出就要2000億元左右。高庫存補(bǔ)貼加上陳化損失再加上輪出差價(jià)，潛虧高達(dá)5000億元。財(cái)政支出付出如此高昂的代價(jià)，到達(dá)農(nóng)民手中的不及10%，糧食企業(yè)存在潛虧，生存面臨難題，效果不佳。

2.3儲備主體單一，儲備糧品種及布局失衡

我國的糧食儲備根據(jù)主體不同更可以分為政府儲備、農(nóng)戶儲備和企業(yè)儲備。政府儲備又可以分為中央儲備和地方儲備，中儲糧建立后，中央儲備和地方儲備界限更加清晰。中央儲備在最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲政策執(zhí)行過程中形成，旨在保護(hù)糧食安全和農(nóng)民利益；地方儲備由各省市自行構(gòu)建，保證局部的糧食供求平衡。但是隨著糧食生產(chǎn)不斷增加、市場價(jià)格不斷走低、種植成本持續(xù)增加等影響，我國政府儲備規(guī)模不斷增加。據(jù)資料推算，當(dāng)前我國政府儲備占總儲備量的96%以上，農(nóng)戶儲備和企業(yè)儲備總和不到4%。而且隨著工業(yè)化、城市化的不斷推進(jìn)，農(nóng)戶離土比例增高，其對糧食儲備的意識越來越淡化（史清華等，2009） ，農(nóng)戶儲備規(guī)模在不斷降低，甚至農(nóng)戶零存儲現(xiàn)象逐漸增多（呂新業(yè)等，2012） 。企業(yè)儲備在我國發(fā)育程度低，近兩年隨著糧食加工業(yè)的發(fā)展，儲備規(guī)模有所增加，但是隨著糧價(jià)的走低，國有糧食企業(yè)收購了大量糧食，嚴(yán)重制約了企業(yè)儲備規(guī)模。政府儲備高企、農(nóng)戶儲備萎縮、企業(yè)式儲備式微是當(dāng)前我國糧食儲備的現(xiàn)狀（鄭風(fēng)田等，2016） 。

糧食儲備的最重要目的就是保障糧食安全，既然這樣就應(yīng)該儲備陳化速度慢的，但是目前我國的糧食儲備中，玉米庫存占了一半多，應(yīng)該增加小麥的儲存比重。從儲備形態(tài)看，我國糧食儲備都以原糧形態(tài)存儲，缺乏成品糧庫存（賈晉，2012） 。布局的失衡可以從中央儲備和地方儲備、產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)兩方面來看，中央儲備遠(yuǎn)高于地方儲備規(guī)模，許多中央直屬儲備均是負(fù)荷儲備，儲備規(guī)模還在增加。我國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市分為糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡三類，目前存在主產(chǎn)區(qū)儲備規(guī)模過大、主銷區(qū)儲備規(guī)模不足，中央儲備糧的70%儲存于主產(chǎn)區(qū)，主銷區(qū)儲備規(guī)模偏少，而且現(xiàn)有儲備布局與流通物流體系缺乏有效銜接，規(guī)模偏大，調(diào)運(yùn)不暢，威脅糧食安全。

2.4儲備體制滯后，儲備主體利益相悖

經(jīng)濟(jì)體制是決定一切經(jīng)濟(jì)行為的根本因素，我國的糧食儲備體制誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代。在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期，糧食儲備體制沒有及時(shí)進(jìn)行改革，目前仍舊是政府主導(dǎo)型受政府約束的儲備體制，雖然后續(xù)改革成立了中儲糧，對我國糧食儲備實(shí)施垂直化管理，是我國糧食收儲的執(zhí)行主體，執(zhí)行政策性收購和經(jīng)營性收購，然而其又是自負(fù)盈虧的企業(yè)，于是政府儲備糧食的目的和中儲糧執(zhí)行儲備的意圖存在利益沖突。政府儲備糧食的目的在于保障國計(jì)民生、調(diào)控市場，中儲糧作為執(zhí)行主體，卻意在賺取經(jīng)濟(jì)利益，單純依靠輪出是難以賺取利潤甚至是虧損的，于是賺取中央的儲備糧補(bǔ)貼，成為其主要的經(jīng)濟(jì)來源，除了追求利潤之外還要兼顧社會利益，承擔(dān)社會責(zé)任，導(dǎo)致糧價(jià)波動起伏不定，“逆向操作”時(shí)有發(fā)生（何蒲明等，2010） 。利益相悖的委托代理關(guān)系，又加之缺少合理的激勵機(jī)制，導(dǎo)致糧食儲備矛盾重重。制度決定著經(jīng)濟(jì)活動的報(bào)酬結(jié)構(gòu)，缺乏激勵的運(yùn)作體制注定了矛盾的存在。除了體制方面存在的問題，我國糧食儲備法律的修改和完善略顯滯后，《中央儲備糧管理?xiàng)l例》是我國糧食儲備的主要法律，該條例誕生于2003年，之后未有大的修訂，導(dǎo)致政策出臺后便一成不變，更為重要的是缺乏對政策的評估和動態(tài)監(jiān)控。除了體制僵化，糧食儲備體制帶有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩還表現(xiàn)在糧食收購價(jià)格方面，一直以來，我國糧食收購都是采用政府性定價(jià)的保護(hù)價(jià)，價(jià)格是政府定價(jià)，市場的作用很難發(fā)揮，更沒有考慮國際市場。脫離市場定價(jià)的糧食市場供求失衡，誤導(dǎo)了消費(fèi)和生產(chǎn)。

我國的糧食收儲涉及多個(gè)系統(tǒng)，政出多門，銜接不夠緊密，可看作是一個(gè)共同代理問題，即糧食問題涉及多個(gè)部門來執(zhí)行，但是每個(gè)部門的側(cè)重點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)不一致，即“鐵路警察各管一段”，執(zhí)行主體卻是同一個(gè)，導(dǎo)致執(zhí)行主體目標(biāo)不明、躊躇不前，效果不佳的局面。在我國糧食收儲方面，價(jià)格由發(fā)改委制定，生產(chǎn)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)，資金來源于財(cái)政部，國家糧食局負(fù)責(zé)存儲，中儲糧是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，貸款來自于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，中央和地方儲備協(xié)調(diào)不力，甚至沖突，產(chǎn)供銷的系統(tǒng)性考慮不足，缺乏國內(nèi)國際統(tǒng)籌。從目前來看，糧食儲備沒有發(fā)揮穩(wěn)定市場價(jià)格的作用，反而有時(shí)候是推波助瀾。價(jià)格國家定、資金銀行貸、儲備財(cái)政補(bǔ)，虧損可掛賬是我國糧食儲備的真實(shí)寫照。我國糧食價(jià)格支持政策經(jīng)歷了統(tǒng)購統(tǒng)銷、定購價(jià)、合同價(jià)和最低保護(hù)價(jià)，雖然一直在改革，但是并沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，均是政策價(jià)。缺乏市場定價(jià)的糧食收購扭曲了市場供求，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整不及時(shí)，從而糧食庫存攀升，儲存成本升高，國際競爭力低，難以為繼。

3我國糧食儲備改革的方向和建議

我國糧食儲備體系存在的一系列問題，表象是價(jià)格倒掛、替代品進(jìn)口沖擊國內(nèi)、倉庫不夠用、財(cái)政補(bǔ)不起，最終呈現(xiàn)“儲備數(shù)量擴(kuò)大化、臨時(shí)政策長期化、市場機(jī)制邊緣化”的后果。本質(zhì)來說，我國糧食儲備中存在的問題，主要是政府的越位導(dǎo)致的，越位有時(shí)候比缺位帶來的風(fēng)險(xiǎn)更大，問題更多（Rodrik，2016） ，主要表現(xiàn)在：收購主體單一，托市收購存在收益沖動；多龍治水，降低政策效果；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡濃厚，市場機(jī)制僵化。也就是說我國目前的糧食儲備體制是政府越位過度，導(dǎo)致市場的基礎(chǔ)性作用都沒有發(fā)揮出來，那么我國的糧食儲備體制如何改革呢？

3.1口糧安全為底線，糧食增產(chǎn)靠科技，糧食調(diào)節(jié)靠市場

糧食儲備最為根本目標(biāo)是保障本國人民的口糧安全，其次是穩(wěn)定市場價(jià)格。確?！翱诩Z絕對安全”，關(guān)鍵是確保糧食生產(chǎn)能力，增強(qiáng)科技服務(wù)農(nóng)業(yè)的力度，而非龐大數(shù)量的儲備。當(dāng)前降低糧食庫存是重點(diǎn)，這也是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要一環(huán)，價(jià)格市場化是關(guān)鍵點(diǎn)，糧企改革是難點(diǎn)，優(yōu)化管理職能是賭點(diǎn)。問題的解決要緩急有度、小調(diào)整應(yīng)符合大方向。我國糧食儲備繼續(xù)進(jìn)行改革，否則市場扭曲越來越嚴(yán)重。短期重點(diǎn)是降低糧食儲備數(shù)量，優(yōu)化糧食儲備結(jié)構(gòu)，提高儲備質(zhì)量，減少虧損，降低財(cái)政負(fù)擔(dān)。長期必須治本，改革體制機(jī)制，放開放活市場，為小農(nóng)戶聯(lián)結(jié)大市場，推動產(chǎn)加銷存一體化，確保能產(chǎn)能銷，讓市場發(fā)揮決定性作用。

糧食是商品也是公共品，兼具經(jīng)濟(jì)與政治雙重屬性。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)是市場失靈的重災(zāi)區(qū)，貿(mào)易保護(hù)過渡。對于商品而言，市場才是其最佳的配置手段。但是作為特殊商品的糧食市場，僅僅依靠市場是不夠的，因?yàn)殛P(guān)系到國計(jì)民生，所以應(yīng)該政府與市場兩手都要抓，兩手都要硬，即政府制定規(guī)則，市場決定歸屬。在安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，更加注重市場的決定性作用，減少政府對農(nóng)業(yè)市場的干預(yù)，應(yīng)著力放開放活，讓市場形成價(jià)格、調(diào)節(jié)生產(chǎn)、引導(dǎo)需求。重視市場，不是否定政府的作用，關(guān)鍵在于作用的方式和“度”。政府與市場各司其職，應(yīng)做到政府有為、市場有效，政府職能可以由市場來替代的，應(yīng)該更好地讓位給市場。政府重點(diǎn)做好服務(wù)和引導(dǎo)，不可是裁判員又是運(yùn)動員，確保農(nóng)民利益，確?！凹Z食安全”。

3.2減供增需，加快去庫存、降產(chǎn)量、重市場

未雨綢繆，啟動小麥、稻谷收儲體制的市場化改革。2016年，我國對玉米的臨時(shí)收儲政策進(jìn)行了改革，改為市場化收購加補(bǔ)貼機(jī)制，實(shí)施起初，玉米價(jià)格波動幅度較大，但之后玉米價(jià)格漸趨穩(wěn)定，并在一定程度上緩解了高企的玉米儲備，最重要的是糧食市場引入價(jià)格機(jī)制。當(dāng)前，應(yīng)緊抓糧食階段性、結(jié)構(gòu)性過剩的“時(shí)間窗口”，推動糧食進(jìn)行全局性、戰(zhàn)略性改革。目前，我國糧食儲備中稻谷、小麥的儲備分別超過2億噸和1.3億噸，單一品種的儲量也已經(jīng)超過合理的儲備總量。小麥、稻谷的托市政策已經(jīng)難以為繼，糧食連年增產(chǎn)及儲備過度，恰巧也是改革的最佳時(shí)期，不應(yīng)再等到“走投無路”才改，要提前布局，這樣付出的代價(jià)越小，阻力也越小。改在保障口糧安全及農(nóng)民收入前提下，小麥、稻谷的保護(hù)價(jià)政策應(yīng)轉(zhuǎn)向市場化道路，實(shí)行市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離。增加收購主體的多元化，實(shí)現(xiàn)糧食收購市場化，確保農(nóng)民糧食賣得出。

改革也是有風(fēng)險(xiǎn)的，糧食市場化改革中要增加對產(chǎn)量、價(jià)格、儲備波動的容忍度。糧食作為一種商品，就具備一般商品的性質(zhì)，因此其配置應(yīng)發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性作用。所以，要把糧食價(jià)格市場化作為核心和突破口，由“政府定價(jià)格-價(jià)格調(diào)供求”轉(zhuǎn)向“市場定價(jià)格-政府調(diào)供求”，即只有在糧食價(jià)格波動較大時(shí)，政府才動用儲備來穩(wěn)定價(jià)格，不可由政府定價(jià)或干預(yù)定價(jià)，特別是不能過多、過頻、過快的干預(yù)市場，要保持戰(zhàn)略定力。即使要保護(hù)糧食的生產(chǎn)能力，也要通過保障糧食種植面積、保農(nóng)業(yè)科技等措施，允許年度產(chǎn)量在一定的區(qū)間內(nèi)波動，當(dāng)超出一定的界限或者幅度時(shí)才去調(diào)節(jié)。當(dāng)前我國糧食儲備市場化改革具備現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，從糧食減產(chǎn)來看，38年中有10年是糧食減產(chǎn)，年均減少1700萬噸，最多一年減少4600萬噸。即使減產(chǎn)也是由于上年產(chǎn)量高帶來的主動性調(diào)整。粗略計(jì)算，如果把現(xiàn)有糧食庫存降到合理庫存量，若每年減少5000萬噸，需要8-10年時(shí)間。由此可以看出，我國糧食口糧安全是非常有保障的，具備了糧食市場化改革的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也勢在必行。

走漸進(jìn)式改革之路，實(shí)施價(jià)格政策與收入政策分離。改革是有風(fēng)險(xiǎn)的，也不是改革的程度越深越好，范圍越廣越好，一定要在考慮了約束條件和機(jī)會的情景下采取適宜的制度。雖然糧食儲備存在一些問題，但也不能改革的步伐太大甚至推倒重來，只有在弄清楚制約糧食儲備改革的“硬約束”之后，進(jìn)行漸進(jìn)式改革才有可能成功。盡力避免“新者未立、舊者已亡”，“一則敗于頑固，一則敗于操切”。培育多元收購主體，用收購貸款、臨時(shí)減稅、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，鼓勵民營糧企入市，避免新的“賣糧難”；探索劃撥地轉(zhuǎn)為出讓地、抵押貸款融資等方式，推動地方糧企改革脫困。規(guī)范糧食市場秩序，維護(hù)農(nóng)民正當(dāng)利益。實(shí)施土地休耕、污染耕地修復(fù)、補(bǔ)短板等行動，擴(kuò)大綠色產(chǎn)能，把糧食安全從“數(shù)量型”轉(zhuǎn)為“數(shù)量質(zhì)量并重”。

3.3尊重市場規(guī)律，確定儲存規(guī)模，深化糧企改革

以“口糧絕對安全”為底線，優(yōu)化糧食儲備結(jié)構(gòu)，提高糧食儲備產(chǎn)品質(zhì)量，科學(xué)確定合理的儲備規(guī)模，究竟儲備多少合理呢？當(dāng)前，對于我國糧食儲備并沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)，有的認(rèn)為我國內(nèi)部市場大，回旋余地大，可以少儲一點(diǎn)，有的認(rèn)為我國人口眾多，一旦發(fā)生危機(jī)很難周轉(zhuǎn)，應(yīng)該該多儲一點(diǎn)。筆者認(rèn)為，我國糧食的合理儲備應(yīng)該在3000-6000萬噸范圍之內(nèi)。我國是世界最大糧食消費(fèi)國，每年消費(fèi)占世界糧食貿(mào)易的兩倍左右，一旦發(fā)生危機(jī)，的確會影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定，所以可多儲一點(diǎn)。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前可能儲存1億噸就可以了，即使這樣，也已經(jīng)是美國的20倍、日本的18倍、印度的3倍，遠(yuǎn)高于我國人口對其倍數(shù)。為穩(wěn)妥起見，可設(shè)立總庫存（儲糧）的上、下限，比如6000萬-1.5億噸。高出上限便不再購買，低于下限水平時(shí)則及時(shí)補(bǔ)充。糧食儲備的主要目的是防饑救命，所以應(yīng)多儲備陳化速度慢的糧食產(chǎn)品，小麥、水稻、玉米陳化年限分別為6年、3年和3年，因此應(yīng)多儲小麥、少儲水稻和玉米。

推動收儲主體多元化，深化糧企改革，延伸產(chǎn)業(yè)鏈。要善于“藏糧于民”，來彌補(bǔ)國庫庫容小、占用資金過大、賬實(shí)不符、陳化糧不能及時(shí)輪換的缺點(diǎn)，農(nóng)戶儲備能夠有效彌補(bǔ)政府儲備庫容小、儲備能力不足、占用資金過大、陳糧不能及時(shí)輪換的缺點(diǎn)。1994年農(nóng)戶存糧超過農(nóng)民當(dāng)年消費(fèi)量的65%，目前農(nóng)戶儲備已經(jīng)很小，多是收糧之后很快就賣掉了，后續(xù)消費(fèi)多是在市場購買。從改革方向看，儲備主體可以是官、企、民三維一體的儲備體系。改革可以分兩步走，首先將糧食儲備減至1億噸左右，然后逐步擴(kuò)大民間儲備/庫存比例，至一半比例甚至2/3，以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。民間儲備重點(diǎn)可放在農(nóng)工商一體化企業(yè)。核心是大力減少“純”流通、“純”原糧企業(yè)，大力發(fā)展上中下游一體的組織或企業(yè)。儲備規(guī)?？s小后，部分糧庫等可作為補(bǔ)貼就近劃撥給合作社作集體資產(chǎn)。

在不涉及國家秘密，不危及國家安全前提下，定期公開庫存和補(bǔ)貼數(shù)據(jù)，提前引導(dǎo)市場和生產(chǎn)。數(shù)據(jù)公開透明，提前公布收儲計(jì)劃，將總庫存（戰(zhàn)略儲備除外）、補(bǔ)貼等數(shù)據(jù)及時(shí)公布，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)手段正確發(fā)出市場信號，可以給生產(chǎn)、加工、流通企業(yè)一個(gè)合理、穩(wěn)定的預(yù)期，既可引導(dǎo)生產(chǎn)和市場，也可加強(qiáng)監(jiān)督，建設(shè)廉潔政府。建議建設(shè)糧食交易中心，定期發(fā)布中國糧食指數(shù)；探討商簽“全球糧食安全與儲備共享協(xié)定”，作為我參與國際經(jīng)濟(jì)治理的抓手，強(qiáng)化全球糧食共同安全。

4結(jié)論

糧食儲備重在維護(hù)一國國民的口糧安全，關(guān)系到治國安邦，其重要性不言而喻。但糧食儲備應(yīng)有“度”，過高的糧食儲備會損害農(nóng)民利益，增加國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同樣不利于社會穩(wěn)定。當(dāng)前我國糧食庫存消費(fèi)比在超過100%，嚴(yán)重扭曲糧食市場價(jià)格，糧食儲備的應(yīng)有之意被弱化，反而飽受詬病甚至國際指責(zé)。雖然我國人口眾多，政府不敢輕易冒險(xiǎn)對糧食儲備進(jìn)行體制機(jī)制改革，但是應(yīng)看到連年增產(chǎn)的糧食產(chǎn)量以及加入WTO后優(yōu)惠的貿(mào)易政策，足以為糧食的安全提供保障。針對當(dāng)前儲備庫存過高、財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、收儲體制滯后、收購存儲主體單一等問題，應(yīng)該借助供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大勢，對農(nóng)業(yè)特別是糧食儲備進(jìn)行供給側(cè)的結(jié)構(gòu)性改革。短期而言，要去除過高的庫存量，即降庫存；長期要注重市場規(guī)律的發(fā)揮，政府要改變角色，往精益政府方向轉(zhuǎn)型。同時(shí)，要善于互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，合理的監(jiān)控和預(yù)測糧食生產(chǎn)及儲備，做到動態(tài)化的調(diào)整。

參考文獻(xiàn)

張瑞娟，武拉平. 基于資產(chǎn)選擇決策的農(nóng)戶糧食儲備量影響因素分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012（7）：51-59.

2 賈帥帥，張旭輝. 新形勢下中國糧食安全戰(zhàn)略調(diào)整的現(xiàn)實(shí)邏輯——基于糧食、谷物與口糧自給率的分析[J]. 價(jià)格理論與實(shí)踐，2016（10）：140-143.

3 劉穎，許為，樊剛. 中國糧食安全儲備最優(yōu)規(guī)模研究[J]. 農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2010（11）：83-89.

4 胡小平 郭曉慧. 2020年中國糧食需求結(jié)構(gòu)分析及預(yù)測——基于營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的視角[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010（6）：4-15.

5 李國祥. 2020年中國糧食生產(chǎn)能力及其國家糧食安全保障程度分析[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2014（5）：1-9.

6 史清華，徐翠萍.農(nóng)家糧食儲備：從自我防范到社會保障——來自長三角15村20年的實(shí)證[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2009（1）：30-37.

7呂新業(yè)，劉華.農(nóng)戶糧食儲備規(guī)模及行為影響因素分析——基于四省不同糧食品種的調(diào)查[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2012（12）：22-30

8 鄭風(fēng)田，普蓂喆. 我國糧食儲備主體結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化研究[J]. 價(jià)格理論與實(shí)踐，2016（9）：18-22.

9 賈晉.我國糧食儲備的合理規(guī)模、布局與宏觀調(diào)控[J].重慶社會科學(xué)，2012（2）：82-94.

0 何蒲明，黎東升，王雅鵬. 儲備糧運(yùn)作與糧食價(jià)格變動關(guān)系的實(shí)證研究[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2010，31（4）：17-22.

1 丹尼·羅德里克 著. 張軍擴(kuò) 侯永志譯.一種經(jīng)濟(jì)學(xué)，多種藥方[M]. 中信出版集團(tuán)，2016.

[基金項(xiàng)目]：國家行政學(xué)院青年項(xiàng)目：互聯(lián)網(wǎng)+中國制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級研究（項(xiàng)目編號：17ZBQN10）；國家行政學(xué)院高端智庫課題：“現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”的內(nèi)涵及實(shí)現(xiàn)路徑研究（項(xiàng)目編號：1130115）。

[作者簡介]：李鵬（1986—），男，山東濱州人，助理研究員，國家行政學(xué)院博士后，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)趨勢分析與預(yù)測研究。