公平視野下農(nóng)民工養(yǎng)老保險的困境與出路

王 歡，黃健元

（河海大學人口研究所，南京，211100）

公平視野下農(nóng)民工養(yǎng)老保險的困境與出路

王 歡，黃健元

（河海大學人口研究所，南京，211100）

公平享有養(yǎng)老保險是農(nóng)民工的基本權利，也是新型城鎮(zhèn)化建設中公共服務均等化的重要目標。然而，在我國基本養(yǎng)老保險制度體系公平缺失、碎片化嚴重、不同制度之間銜接不暢的現(xiàn)實下，保障農(nóng)民工公平享有基本養(yǎng)老保險只能是一個既定目標，而受這一外在制度環(huán)境的制約，公平極度不足、參保率低、退保率高、轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等也就成為農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險的必然特征。從養(yǎng)老保險制度體系改革的整體性與系統(tǒng)性來看，僅針對農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險制度的單純性改革已然不能解決根本問題，從全局性視角出發(fā)來構建底線公平的養(yǎng)老保險體系才是根本出路。

農(nóng)民工；底線公平；養(yǎng)老保險體系；困境；出路

一、引言

農(nóng)民工是我國經(jīng)濟社會發(fā)展不可或缺的生力軍，但也是被城市邊緣化的一類人群。黨的十八大報告指出，要“有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”；之后，我國進一步確定了“十三五”期間“持續(xù)增進民生福祉，促進全體人民共享發(fā)展成果”，“建立健全更加公平可持續(xù)的社會保障制度”等一系列發(fā)展目標。這意味著如何彌補農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險這塊短板，通過確保農(nóng)民工群體公平享有社會保障以形成深入推進新型城鎮(zhèn)化的重要推力，成為當務之急。

社會保障權利公平是農(nóng)民工市民化的重要保障。其中，公平享有養(yǎng)老保險是重中之中，不僅能保障農(nóng)民工的養(yǎng)老權益，有效規(guī)避老年風險，同時也能夠滿足新型城鎮(zhèn)化有序進行的根本要求（任輝，傅晨，2014）[1]。然而現(xiàn)實卻是：在我國機關事業(yè)單位公職人員、企業(yè)職工及城鄉(xiāng)居民等主要群體的養(yǎng)老保險制度不斷改革完善的同時，于城鄉(xiāng)間輾轉(zhuǎn)流走的農(nóng)民工，其養(yǎng)老保險卻一直處于困境之中。

改革開放后，我國以農(nóng)民工為主體的流動人口規(guī)?？焖倥蛎洝?016年農(nóng)民工總量達到28171萬人，其中外出農(nóng)民工16934萬人，本地農(nóng)民工11237萬人①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html。。

大量的農(nóng)民工為我國城市化進程的推進及經(jīng)濟社會發(fā)展做出了巨大貢獻，但與之不匹配的卻是其權益得不到應有保障?！?016年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，僅有35.1%的農(nóng)民工簽訂了正式勞動合同，而近2/3的農(nóng)民工沒有簽訂任何勞動合同。在社會保險方面，2014年全國流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)①農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保情況數(shù)據(jù)來源于國家衛(wèi)計委組織的2014年全國流動人口衛(wèi)生計生動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)，該調(diào)查采用分層、多階段、與規(guī)模成比例的PPS方法抽樣，調(diào)查樣本覆蓋31個?。▍^(qū)、市）和新疆建設兵團，調(diào)查對象為流入居住地一個月以上，非本區(qū)（縣、市）戶口的15～59歲流動人口個體樣本總量200937份。顯示，僅有17.92%的農(nóng)民工參加了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，僅有5.35%的農(nóng)民工參加了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險，而48.29%的農(nóng)民工參加了新農(nóng)保。無論是與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險相比，還是和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險相比，上述農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保比例都顯著偏低。此外，仍有將近30%的農(nóng)民工沒有參加任何基本養(yǎng)老保險。目前，農(nóng)民工養(yǎng)老保險低水平發(fā)展與農(nóng)民工市民化要求下公共服務均等化的目標相差甚遠（何宏蓮等，2014）[2]。如何破解農(nóng)民工養(yǎng)老保險困境，使農(nóng)民工成為公平享有養(yǎng)老保險的主體，是決定新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的關鍵，也是亟待解決的重要問題。

二、農(nóng)民工養(yǎng)老保險的制度環(huán)境

改革開放以來，大批農(nóng)村剩余勞動力涌入城市，其養(yǎng)老保險的缺失成為日益突出的問題，引起了政府及學界的重視。為解決這一問題，各地政府展開農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度探索，政策遍地開花，制度形式多樣。2006年以后，在中央政府發(fā)布《關于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的指引下，我國通過頒布一系列政策，逐步提出了農(nóng)民工養(yǎng)老保障的思路。2009年底，國務院辦公廳頒布實施《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)[2009]66號），統(tǒng)籌考慮了農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險的問題，意味著農(nóng)民工可以參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度。2014年2月，人力資源與社會保障部頒布實施《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)[2014]17號），進一步拓寬了農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的制度選擇，規(guī)定了參保個體在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險兩類制度之間的關系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。從上述政策思路不難窺見，將農(nóng)民工納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險來解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保問題，已經(jīng)成為政府的主體思路。然而，問題在于上述舉措是否有助于促進農(nóng)民工公平享有養(yǎng)老保險這一目標的實現(xiàn)？農(nóng)民工養(yǎng)老保險的外在制度環(huán)境是否能為其提供目標實現(xiàn)的支撐？

（一）基本養(yǎng)老保險人群分割導致公平缺失

人群分割是我國基本養(yǎng)老保險制度的突出屬性之一。比如公職人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民等群體均有分屬的基本養(yǎng)老保險制度，構成了我國基本養(yǎng)老制度體系的主體。同時，有些地區(qū)還針對一些特殊群體建立了基本養(yǎng)老保險制度，比如被征地農(nóng)民、計劃生育夫婦等。養(yǎng)老保險制度的“碎片化”使得不同人群之間基本養(yǎng)老保險制度不同，彼此割裂，難以融合。以機關事業(yè)單位公職人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度為例來進行分析：

1.從參保機會上來看，與公職人員完全參保相對的是企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民的參保不足。2015年，我國企業(yè)職工參保率為76.31%，城鄉(xiāng)居民參保率為71.23%②數(shù)據(jù)來源：由2016年《中國統(tǒng)計年鑒》，2015年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》整理得到。，尚未實現(xiàn)應保盡保。這表明，目前仍然有相當一部分公民個體的養(yǎng)老保險實際參保權利缺失。

2.從參與規(guī)則來看，不同人群參保規(guī)則差異懸殊。2015年1月國務院宣布改革機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度之前，公職人員實行財政供款的退休養(yǎng)老制，完全由政府負責，個人不具有繳費義務；而企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民則實行的是部分積累制，由企業(yè)（或集體組織）和個人共同出資，政府僅負有部分籌資責任，且養(yǎng)老金待遇水平與繳費年限長短、繳費水平高低、退休時剩余壽命高低及利率波動等多重影響因素有關。

3.從待遇來看，不同人群養(yǎng)老金水平差距過大。2015年，企業(yè)退休職工平均養(yǎng)老金為2627.4元/月，替代率僅有49.8%；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇水平則更低，人均養(yǎng)老金為117.3元/月，僅能達到人均純收入的6.4%，難以保障基本生活；而在改革前的退休養(yǎng)老制下，機關事業(yè)單位公職人員養(yǎng)老金替代率將保持在80%～90%的高水平③注：根據(jù)國務院《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[2015]2號），改革設置十年過渡期，保障過渡期間退休人員待遇不降低，實現(xiàn)與退休養(yǎng)老制的平穩(wěn)銜接。。以2015年我國國有單位在崗職工平均工資4897.2元/月、替代率85%作為機關事業(yè)單位人員工資及待遇平均水平進行估算，其工作人員退休后養(yǎng)老金能達到4625.1元/月，遠高于企業(yè)退休職工、城鄉(xiāng)居民兩類人群的退休養(yǎng)老金待遇水平，分別達到兩者的1.76倍、39.41倍①數(shù)據(jù)來源：由2016年《中國統(tǒng)計年鑒》，2015年《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》整理得到。?？梢?，三類不同人群養(yǎng)老保險待遇水平差距十分懸殊。

（二）基本養(yǎng)老保險區(qū)域分割加劇公平缺失

1.基金低統(tǒng)籌層次加劇基本養(yǎng)老保險碎片化

目前，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金仍停留在行業(yè)統(tǒng)籌、市（縣）級統(tǒng)籌層次上，2009年出臺的“新農(nóng)保”和2011年出臺的“城居?！眲t直接規(guī)定為市（縣）級統(tǒng)籌，全國共計有2000多個統(tǒng)籌體②數(shù)據(jù)來源：新浪新聞.我國養(yǎng)老保險分割為2000余統(tǒng)籌區(qū)造成轉(zhuǎn)移困難，http：//news.sina.com.cn/c/2008-10-31/092716563242.shtml。。在統(tǒng)籌體內(nèi)，各類基本養(yǎng)老保險分別實行統(tǒng)一規(guī)則，但統(tǒng)籌體之間政策則千差萬別。這使得不同地區(qū)內(nèi)的基本養(yǎng)老保險“畫地為牢”，碎片化程度加劇。

2.基金低統(tǒng)籌層次強化了基本養(yǎng)老保險制度政策性壁壘

由于各統(tǒng)籌體內(nèi)的參保群體人口年齡結構往往不同，加之基本養(yǎng)老保險政策也會存在差異，這使得不同統(tǒng)籌體內(nèi)養(yǎng)老保險制度發(fā)展情況各不相同，逐漸形成了養(yǎng)老保險制度內(nèi)撫養(yǎng)負擔輕重不一、基金結余凹凸不平的局面。這種情況下，各基金統(tǒng)籌體往往會對養(yǎng)老保險參保人員的流入、流出采取審慎的政策傾向，強化對“入口”、“出口”的條件控制。盡管中央政府出臺了養(yǎng)老保險關系的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，地方政府也往往會附加相關條件，以保障本統(tǒng)籌體內(nèi)部的養(yǎng)老保險基金平衡，有的地方甚至不惜通過侵犯退休人員合法權益來達到目標。這使得我國基本養(yǎng)老保險具有了地域色彩的“勢力范圍”，各地之間在養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)上也形成了更強的政策性壁壘（席恒，2011）[3]。

3.公職人員與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度“并軌”新政的影響

2015年1月，國務院頒布《關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)[2015]2號），統(tǒng)一了公職人員與企業(yè)職工兩類人群基本養(yǎng)老保險制度模式、籌資方式、參保規(guī)則及養(yǎng)老金待遇計發(fā)辦法。盡管如此，這次僅針對公職人員的養(yǎng)老保險制度改革仍不能消除不同人群養(yǎng)老保險之間存在的公平缺失：由于制度“并軌”并不改變公職人員“體制內(nèi)”身份，這使得公職人員完全參保、部分企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民參保不足的局面并未得到改觀；而繳費規(guī)則的統(tǒng)一，則有可能促使公職人員參保繳費成本在財政支付過程中被轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)和廣大納稅者身上，從而產(chǎn)生新的不公；在待遇計發(fā)上，盡管公職人員與企業(yè)職工將遵循相同的規(guī)則，但后者受到的約束仍高于前者，比如部分企業(yè)職工（如特殊工種）會受到企業(yè)性質(zhì)等限制；此外，在福利剛性原則下，公職人員與企業(yè)職工待遇也不會立刻“并軌”，這意味著公職人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民三類不同人群之間養(yǎng)老金待遇差距仍將存在。

從上述分析可以看出，農(nóng)民工養(yǎng)老保險所依賴的外部制度環(huán)境的公平缺失是難以被即刻改變的事實。在現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險制度體系下，農(nóng)民工作為一類極需幫助的弱勢群體，無論是將其納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，還是納入城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，都無法實現(xiàn)其作為社會成員應當享有的基本養(yǎng)老保險公平。

三、農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險的困境

（一）農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險制度類型

21世紀以來，各地響應中央政府的號召，結合當?shù)貙嶋H情況，開始了針對農(nóng)民工群體的基本養(yǎng)老保制度建設探索，逐漸形成了三種制度類型：“進城型”、“返鄉(xiāng)型”和“獨立型”。

1.“進城型”

“進城型”是將農(nóng)民工納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，通過該制度實現(xiàn)農(nóng)民工的養(yǎng)老保障（黎民，趙航飛，2009）[4]，以廣東、深圳為代表?；咀龇ㄊ牵簩⑥r(nóng)民工直接納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，實施與之相同的繳費與待遇計發(fā)規(guī)則；但當農(nóng)民工與企業(yè)解除勞動合同離開參保地時，只能一次性領取個人賬戶的資金積累，社會統(tǒng)籌賬戶資金不予轉(zhuǎn)移。

2.“返鄉(xiāng)型”

“返鄉(xiāng)型”是將農(nóng)民工納入流出地農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的保障類型（李迎生，袁小平，2013）[5]。基本做法是：將農(nóng)民工納入農(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度，實行政府補貼和個體繳費的共同籌資模式，按照制度規(guī)定進行繳費與待遇計發(fā)。這種模式適合本地務工、季節(jié)性務工的農(nóng)民工，或者到一定年齡以后回流到流出地的農(nóng)民工。也有一些流入地將農(nóng)民工納入當?shù)剞r(nóng)村居民養(yǎng)老保險制度。

圖1 2008～2014年外出農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險占比情況

3.“獨立型”

“獨立型”是既不同于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，也不同于農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險的制度類型。可以細分為兩類（楊輝，謝毅，2008）[6]：“仿城型”和“綜合型”?！胺鲁切汀笔菫檗r(nóng)民工建立類似于企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險制度，只是在繳費基數(shù)和費率，社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶規(guī)模上做出調(diào)整，以北京和浙江為代表，主要特點是低繳費、低待遇?！熬C合型”則完全不同，其特點在于針對農(nóng)民工實行“一攬子”保險，統(tǒng)一保障、統(tǒng)一承辦的保障模式，將養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多種社會風險合并，以上海、成都和大連為代表。

（二）農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險存在的問題

1.參保率低

2013年及2014年《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2008年至2014年期間，我國外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比例在不斷上升，但整體仍然處于偏低的水平①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局.2013年及2014年《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http：//www.stats.gov.cn/。。2008年，我國外出農(nóng)民工為14041萬人，參加養(yǎng)老保險的人員不足10%，2014年外出農(nóng)民工增長至16821萬人，參加養(yǎng)老保險的人員占比僅有16.4%（見圖1）。從輸入地農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險參保情況來看，2014年我國東部地區(qū)農(nóng)民工參保率為20.0%，高于全國平均水平3.3個百分點，而中、西部地區(qū)僅為10.7%、11.4%（見圖2）。

圖2 2014年分地區(qū)農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險占比情況

2.退保率高

一直以來，我國農(nóng)民工都存在十分嚴重的養(yǎng)老保險退?，F(xiàn)象。以深圳市為例，2007年全年共計有83萬人辦理退保手續(xù)（張慧芳，郭建平，2012）[7]?！冻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國發(fā)辦[2009]66號）正式實施的前一天，由于該辦法實施之后不允許退保，這導致深圳市社保服務中心在2009年12月31日一天出現(xiàn)了2萬人的退保高潮（葉明華，2010）[8]。2013年，全國參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的人員中，有3800萬人中斷繳費，占全部參保職工人數(shù)的12.5%，農(nóng)民工占據(jù)了相當一部分比例②數(shù)據(jù)來源：新浪新聞.3800萬人中斷繳社保.http：//sh.sina.com.cn/citylink/jk/t_sjbj/2013-11-28/1714 4 2 7 2 88.html。。

3.重復參保

在低統(tǒng)籌層次下，不同人群、不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險難以實現(xiàn)信息互通與共享，不能及時有效獲得個體基本養(yǎng)老保險的參保、繳費、待遇領取等信息，這就會造成重復參保的情況。比如，農(nóng)民工個體可以在同一地區(qū)以不同身份參加多種制度，也可以在不同地區(qū)以同一身份擁有多重基本養(yǎng)老保險關系。根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，截止2011年底，全國有112.42萬企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險參保人員同時參加了該項保險、新農(nóng)?；虺蔷颖?，9.27萬人重復領取養(yǎng)老金，金額高達6945.29萬元①數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國審計署.2012年第34號公告：全國社會保障資金審計結果.http：//www.audit.gov.cn/。。

4.轉(zhuǎn)移接續(xù)困難

我國相繼出臺了企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度之間轉(zhuǎn)移接續(xù)的辦法與指導意見，但是除了繁瑣的手續(xù)之外，轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地往往會提出附加條件，絕大多數(shù)統(tǒng)籌區(qū)都不支持養(yǎng)老保險關系“無障礙”轉(zhuǎn)移，農(nóng)民工只能被迫選擇斷保。2011年，人力資源和社會保障部相關數(shù)據(jù)顯示，全國開具基本養(yǎng)老保險參保繳費憑證已轉(zhuǎn)移接續(xù)的人中，成功轉(zhuǎn)移的人僅有兩成，約80%的人在流動后沒去辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)或者沒有辦理成功。此外，由于部分地區(qū)如上海等地，對農(nóng)民工實施的是“獨立型”基本養(yǎng)老保險，與其他地區(qū)差異大，使得農(nóng)民工在跨地區(qū)流動時無法實現(xiàn)與其他基本養(yǎng)老保險制度的接續(xù)，只能放棄部分已積累的養(yǎng)老保險權益。

（三）導致上述問題的原因分析

1.制度公平缺失

首先，農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度自身存在著嚴重的公平缺失。一方面，相當一部分地區(qū)在降低繳費率的前提下將農(nóng)民工納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，直接導致未來農(nóng)民工養(yǎng)老金待遇水平偏低，甚至難以保障基本生活（張暉，何文炯，2007）[9]。另一方面，參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的農(nóng)民工在跨統(tǒng)籌區(qū)流動時只能轉(zhuǎn)移個人賬戶的資金積累和12%的社會統(tǒng)籌賬戶資金積累，導致農(nóng)民工養(yǎng)老保險權益損失。此外，若農(nóng)民工選擇參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，受限于制度設計，即便是選擇中高檔的繳費水平，其未來保障水平也僅僅能達到農(nóng)村居民人均純收入的15%左右?？梢?，無論如何選擇，農(nóng)民工養(yǎng)老保險權益均無法得到充分保障。對這類人群而言，其養(yǎng)老保險“保基本”的目標難以實現(xiàn)。

2.制度剛性不足

根據(jù)相關法律法規(guī)，農(nóng)民工與企業(yè)簽訂勞動合同，是將農(nóng)民工納入企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的前提。無論是中央政府還是地方政府，在出臺農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險辦法時，制度覆蓋對象均局限于已簽訂勞動合同的農(nóng)民工。但是，由于個人意識薄弱、就業(yè)方式不正規(guī)等因素，相當數(shù)量的農(nóng)民工主要通過親戚、朋友、熟人等以托、幫、帶的形式實現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)。2016年《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，當年與雇主或單位簽訂勞動合同的農(nóng)民工比重僅為35.1%，甚至比2012年還下降了8.8個百分點②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局.2014年《全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》.http：//www.stats.gov.cn/。，這意味著約有65%的農(nóng)民工可能被企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度排斥在外。

此外，我國于2011年7月開始實行的《社會保險法》也沒有針對農(nóng)民工群體參保給出具體細化的制度規(guī)定，只是籠統(tǒng)地指出“靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險”，并未明確界定“靈活就業(yè)人員”的具體身份是指城鎮(zhèn)本地靈活就業(yè)人員還是靈活就業(yè)農(nóng)民工。法律規(guī)定的模糊，使得許多地方在制定具體政策時會通過附加條件將農(nóng)民工排除在基本養(yǎng)老保險之外，如北京、上海、廣州等地對農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險都有條件限制（高文書，2015）[10]。

3.政策吸引力不強

2010年以后，不少地區(qū)在農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策上與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度看齊。在現(xiàn)行制度下，企業(yè)繳費率為20%左右，個人繳費率為8%，但這一繳費率無論對企業(yè)，還是對農(nóng)民工個體都相對過高。由于整體素質(zhì)不高、職業(yè)技能層次較低，我國農(nóng)民工大多從事如餐飲、建筑、物流等行業(yè)，收入水平普遍不高，很難有“閑錢”用于繳納養(yǎng)老保險（李迎生，袁小平，2013）[11]。雇傭農(nóng)民工的主要是勞動密集型企業(yè)，這部分企業(yè)往往處于生產(chǎn)鏈的末端，20%的養(yǎng)老保險繳費率已經(jīng)攤薄了企業(yè)的利潤空間，如果連同醫(yī)療、生育、工傷、失業(yè)保險等合并計算，企業(yè)繳費率將高達40%以上，沉重的壓力使得企業(yè)不免通過采用一些違規(guī)手段逃避繳費責任，比如不與農(nóng)民工簽訂合同等。從這一角度看，無論是對農(nóng)民工還是企業(yè)，現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度吸引力都不強。

4.農(nóng)民工流動性強

我國基本養(yǎng)老保險制度所存在的人群隔離、地區(qū)割裂，使得養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)十分困難，即便是中央政府通過相關政策明確方向，各地政府在具體實施中仍然存在諸多問題，難以貫徹實施。一項遼寧省農(nóng)民工調(diào)查顯示，調(diào)查樣本中僅有10.3%的農(nóng)民工沒有更換過工作，而約有90%的農(nóng)民工換過一次以上的工作，其中更換過一次、兩次以及三次以上的樣本占總體的比例分別達到11.7%、24.7%、53.1%（楊志平等，2012）[12]。在這樣的現(xiàn)實下，繁瑣、復雜、阻力重重的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)顯然與農(nóng)民工群體高頻率職業(yè)流動難以相互適應。

四、出路：構建“底線公平”的養(yǎng)老保險體系

結合上述分析可見，對于農(nóng)民工而言，其養(yǎng)老保險權益在外部養(yǎng)老保險制度環(huán)境公平缺失、內(nèi)部養(yǎng)老保險制度自身問題嚴重的現(xiàn)實下難以得到應有的保障。當前，我國養(yǎng)老保險制度正處于改革完善的重要階段，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險體系以保障公民的養(yǎng)老權益公平是重要改革方向。改革的整體視角下，單一推進農(nóng)民工這一群體的養(yǎng)老保險制度改革并不能使這類人群跳出既有制度困局，相反可能會對我國養(yǎng)老保險體系的一體化建設發(fā)展引起不必要的、負面的系統(tǒng)性擾動，加大改革難度。面對這一問題，當務之急是摒除人群身份及建立在這一身份基礎之上的基本養(yǎng)老保險制度差異，整合養(yǎng)老保險，公平地保障每一個社會成員享有養(yǎng)老保險的基本權利。這不僅是農(nóng)民工養(yǎng)老保險擺脫困境的出路，同時也是“一攬子”地解決碎片化制度下如被征地農(nóng)民、計劃生育夫婦等人群養(yǎng)老保險制度問題的有效途徑。

目前，我國已經(jīng)初步具備了三支柱養(yǎng)老保險體系的框架結構，但各個支柱之間的功能發(fā)展極不均衡。作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險制度承擔了養(yǎng)老保險體系保障老年人退休生活的絕大部分功能，以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為例，其參保人員養(yǎng)老金替代率達到約50%，但不同人群之間的基本養(yǎng)老金水平仍差距懸殊。作為第二支柱的年金制度則尚處于發(fā)展之中，2015年全國建立企業(yè)年金制度的企業(yè)占全部企業(yè)數(shù)量的比例僅為0.69%（鄭秉文，2016）[13]，覆蓋面非常有限，這使得年金制度的作用難以發(fā)揮；而針對機關事業(yè)單位公職人員的職業(yè)年金則尚處于建立初期，效果有待觀察；城鄉(xiāng)居民則沒有任何年金制度。作為第三支柱的個人儲蓄性養(yǎng)老保險則由于資本市場發(fā)育不成熟、商業(yè)保險行業(yè)發(fā)展不規(guī)范以及個人參保意識薄弱等方面的原因基本停留在萌芽狀態(tài)。由此可見，我國養(yǎng)老保險體系對個人的養(yǎng)老保障能力主要體現(xiàn)在第一支柱基本養(yǎng)老保險，而基本養(yǎng)老保險對不同人群養(yǎng)老保險權益保障的公平性，也在很大程度上決定了養(yǎng)老保險體系的公平性。

（一）“底線公平”養(yǎng)老保險體系的理論基礎

當個體因年老而退出勞動力市場后，面臨的直接風險即如何獲得一份穩(wěn)定的經(jīng)濟保障來滿足基本生活需求。在這一風險面前，人人相同，并不會因為個體職業(yè)、身份、地位等因素存在差異。從這一角度而言，養(yǎng)老保險作為幫助老年人抵御年老風險的經(jīng)濟制度，理應面向每一個存在年老風險的個體，這決定了養(yǎng)老保險制度的公平性與普適性。但正如馬斯洛需求層次理論所指出的，個體的需求是多層次的，分為基本需求與非基本需求，而前者是應優(yōu)先滿足的。對于老年個體來說，滿足基本的生活需求是養(yǎng)老保險體系的首要功能，這也構成了區(qū)分養(yǎng)老保險權益的個體一致性與差異性的一條“底線”。而公平的養(yǎng)老保險體系并不表示對老年人需求的無差異保障，而在于平等地對個體基本生活需求的保障。這意味著公平的養(yǎng)老保險體系應通過一條底線來劃分保障的程度與標準，進而促進全體社會成員養(yǎng)老保險的權利公平、機會公平、規(guī)則公平及結果合理（黃健元，王歡，2014；肖金萍，2010）[14][15]。從這一角度而言，養(yǎng)老保險體系的“底線”應當劃分全體社會成員在養(yǎng)老保險體系中權利的一致性與差異性，“底線”以下的部分保證“權利的一致性”，“底線”上方的部分滿足“權利的差異性”（景天魁，2004）[16]。

（二）底線公平的養(yǎng)老保險體系框架設計

1.以政府負責的基礎養(yǎng)老金制度保障養(yǎng)老保險體系的“底線公平”

現(xiàn)階段，我國機關事業(yè)單位公職人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民三類人群分屬的基本養(yǎng)老保險均形成了“社會統(tǒng)籌賬戶+個人賬戶”的制度模式，而社會統(tǒng)籌賬戶的基礎養(yǎng)老金又遠高于個人賬戶養(yǎng)老金，構成基本養(yǎng)老金的主體。在此基礎上，“底線公平”養(yǎng)老保險體系應進一步擴展基礎養(yǎng)老金的功能，由政府負責籌資與發(fā)放，以普遍性為特征，以滿足老年人基本生活需求為原則，保障每一個符合退休條件公民的養(yǎng)老權益的一致性。這既是政府承擔養(yǎng)老事業(yè)根本責任的體現(xiàn)，也是養(yǎng)老保險體系底線公平的核心內(nèi)涵。

2.實行個人賬戶制度滿足個體養(yǎng)老需求的差異性

為每一個公民建立獨立、強制性的養(yǎng)老金個人賬戶。個人賬戶養(yǎng)老金由個人繳費形成，實行完全積累制。公民個體可以根據(jù)自身對養(yǎng)老保障目標需求選擇不同的繳費水平，以體現(xiàn)個體能力、身份等外在因素的差異，反映了公民個體對自身養(yǎng)老應盡的責任與義務。在具體籌資方式上，個人賬戶養(yǎng)老金可以靈活多樣，既可以由個體繳費形成，也可以由多方共同承擔。但個人賬戶形成的養(yǎng)老金積累歸個人所有，具有私人專屬性，在個人退休后按月發(fā)放，待遇標準通過充分考慮人口平均余命、利息等因素綜合確定。

3.為每個公民搭建參與年金制度及個人儲蓄性養(yǎng)老保險制度政策渠道

在第一支柱基本養(yǎng)老保險制度的基礎上，應當為所有公民搭建參與年金制度及個人儲蓄性養(yǎng)老保險制度的政策渠道。第二支柱年金制度及個人儲蓄性養(yǎng)老保險制度是滿足公民個體更高養(yǎng)老需求的非強制性選項。作為第二支柱，應以年金作為養(yǎng)老保險制度的主要形式，為各類人群構筑制度參與的通道。當前我國已經(jīng)為機關事業(yè)單位公職人員、企業(yè)職工兩類人群分別建立了職業(yè)年金、企業(yè)年金，同樣也應為城鄉(xiāng)居民建立居民年金。政府可以通過制定統(tǒng)一年金政策，允許個體與其所屬的組織根據(jù)行業(yè)發(fā)展、職業(yè)特征、個體能力等因素選擇不同繳費水平，共同籌資形成。第三支柱個人儲蓄性養(yǎng)老保險應采用“市場主導、個人負擔”的形式，政府給予政策扶持，遵循自愿性原則，滿足部分人群更高的養(yǎng)老需求?；诖?，形成“底線公平”的養(yǎng)老保險體系。

圖3 底線公平的養(yǎng)老保險體系結構

（三）“底線公平”養(yǎng)老保險體系的適用性

“底線公平”養(yǎng)老保險體系的重要功能在于能夠摒棄職業(yè)、身份等人群的劃分屬性，平等地保障每一個社會成員享有養(yǎng)老保險的基本權利，是統(tǒng)籌解決不同人群養(yǎng)老保險公平缺失問題的有效途徑。以農(nóng)民工群體為例：

1.“底線公平”養(yǎng)老保險體系中，第一支柱中完全由政府提供的基礎養(yǎng)老金能夠使得他們獲得與公職人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民同等的待遇，意味著農(nóng)民工這類在養(yǎng)老保險夾縫中的生存者將徹底實現(xiàn)養(yǎng)老保險的底線公平。

2.“底線公平”養(yǎng)老保險體系中，由政府提供的基礎養(yǎng)老金能夠免除農(nóng)民工的養(yǎng)老后顧之憂，滿足基本生活需求。這不僅實現(xiàn)了農(nóng)民工基本養(yǎng)老保險權利公平，也使得在激勵原則下，個體能夠積極參保，有效避免退保斷?，F(xiàn)象的發(fā)生；而參保過程中，以公民身份證號作為參保唯一“通行證”的“底線公平”養(yǎng)老保險體系，可以有效避免農(nóng)民工個體重復參保，杜絕養(yǎng)老資源浪費。

3.“底線公平”打通了整個養(yǎng)老保險體系的基層通道。保障“底線公平”的基礎養(yǎng)老金，由政府完全負責，這使得所有社會成員在底線下方具有權利的一致性，而在底線上方部分的養(yǎng)老保險權益則具有高度的個人專屬性。由于底層養(yǎng)老保險關系融通，當個體發(fā)生流動時，上層養(yǎng)老保險關系便可以實現(xiàn)“無縫銜接”，這與農(nóng)民工流動性強的特征高度兼容。

現(xiàn)階段，我國基本養(yǎng)老保險公平的缺失與人們的需求之間已形成了難以調(diào)和的矛盾，而任何針對如農(nóng)民工等單一群體養(yǎng)老保險的局部性改革均無法觸動養(yǎng)老保險公平缺失的本源，相反可能會使得制度碎片化程度進一步加劇。面對這一現(xiàn)實，從全局性視角出發(fā)，以“底線公平”保障每個社會成員養(yǎng)老保險權利已成為當務之急，而基于“底線公平”的養(yǎng)老保險體系不僅是走出既有制度困境的可行出路，同時也應該是我國養(yǎng)老保險體系的未來發(fā)展方向。

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Migrant Workers’Endowment Insurance’s Dilemma and Way-Out：in A View of Fairness

WANG Huan，HUANG Jian-yuan
（Institute for Population Research，Hohai University，Nanjing Jiangsu 211100）

It is one of the basic human right of migrant workers to equitably enjoy the basic endowment insurance，which is also the key point of the new type urbanization’s development and equalization of basic public service.However，due to the national basic insurance system’s sever lack of fairness，the high-degreed fragment and the poor situation of insurance rela?tions’transfer and continuation，it is only a remote target of achieving the insurance fairness for the migrant workers.In this situation，low rate of joining，high rate of termination，hard transfer and continuation process and poor fairness achievement will be lasting prominent features.Considering the lack of fairness both inside and outside migrant workers’insurance sys?tem，the problems will not be solved thoroughly by single reform targeted at the insurance system，and constructing a base?line-faired endowment insurance system will be a feasible method.

Migrant workers；Baseline-fairness；Endowment insurance system；Dilemma；Way-out

C913.7

A

1007-0672（2018）01-0087-08

2017-04-07

國家社科基金重點項目“流動老年人口家庭代際團結關系及支持政策研究”（項目批準號：17ARK003）；教育部人文社科青年基金項目“機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險新政的公平效應研究”（項目批準號：17YJC840037）；中央高校業(yè)務費項目《“底線公平”養(yǎng)老保險體系研究》（2015B13514）；中央高校業(yè)務費項目“延遲退休年齡政策目標及推進策略研究”（項目編號：2016B32714）；2017年國家社科基金青年項目：我國社會養(yǎng)老服務的公益性及其供給路徑研究（項目編號：17CSH078）。

王歡，女，河北邯鄲人，河海大學公共管理學院人口研究所，講師，博士，研究方向：人口社會學；黃健元，男，江蘇溧陽人，河海大學公共管理學院人口研究所所長，教授，博士生導師，研究方向：人口與社會保障。