柏林“鄰里管理”社區(qū)更新策略初探與思考

■ 包 愷 BAO Kai

1 概述

二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與政策的導(dǎo)向在德國形成了一定程度的居民隔離，特別是弱勢(shì)群體在劣勢(shì)居住社區(qū)的集中，造成了一系列的社會(huì)問題。弱勢(shì)群體的集中被認(rèn)為是一個(gè)貧困再生產(chǎn)的機(jī)制，其所涉及的個(gè)人和城市將承受高昂的社會(huì)經(jīng)濟(jì)代價(jià)[1]。對(duì)社會(huì)整體的經(jīng)濟(jì)收入和就業(yè)形勢(shì)造成影響，社會(huì)隔離和社會(huì)歧視加劇，治安問題惡劣，甚至還會(huì)對(duì)青少年的教育產(chǎn)生無法消除的破壞性后果。

為了優(yōu)化更新劣勢(shì)的居民社區(qū)，柏林政府從1999年開始了綜合型城市的發(fā)展項(xiàng)目，“鄰里管理”作為其主要策略之一，被先后引入17個(gè)問題嚴(yán)重的社區(qū)?！班徖锕芾怼辈呗詮?qiáng)調(diào)群眾在決策與實(shí)踐過程中的參與性，從社區(qū)更新項(xiàng)目的申請(qǐng)、提案討論團(tuán)隊(duì)的組成、項(xiàng)目實(shí)施的過程等都試圖挖掘居民群體的潛力。實(shí)踐成果也證明，居民力量的深度參與是“鄰里管理”項(xiàng)目成功的主要原因。

2 鄰里管理更新機(jī)制的形成背景

柏林劣質(zhì)社區(qū)的形成主要由于居民隔離，可以分為三個(gè)方面：人口結(jié)構(gòu)的隔離、移民群體的隔離與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的隔離。

2.1 人口結(jié)構(gòu)的區(qū)域分化

兩德統(tǒng)一后，東柏林人口結(jié)構(gòu)的隔離明顯高于西柏林，主要由于統(tǒng)一前東西柏林不同的住宅建設(shè)與分配制度。東柏林人口年齡的隔離主要發(fā)生在學(xué)齡前兒童，以及他們的父母（25～30歲），很大程度由于政府分配住房對(duì)這一群體的優(yōu)待，以及他們偏好搬入新建住房。除此之外是50歲以上老年人，因?yàn)榛顒?dòng)不便也容易固定在一些社區(qū)。

西柏林因?yàn)樽饨鸬亩鄻有裕约安煌愋妥》吭诳臻g上的分散，人口隔離的情況沒有那么嚴(yán)重。此外，在20世紀(jì)80年代后期，因?yàn)橐泼竦挠咳?，隔離情況進(jìn)一步減小。

2.2 移民問題

歐洲城市少數(shù)民族的隔離主要因?yàn)橐泼袢丝凇?0世紀(jì)60年代，西柏林“客居勞工（guestworkers）”及其家庭的大量涌入； 20世紀(jì)80年代，東柏林因經(jīng)濟(jì)需求，在手工業(yè)方面引入的越南、安哥拉、莫贊比克以及古巴的人力資源。兩德統(tǒng)一后許多移民離開但是仍有一些留下，西德土耳其人是最大的移民群體，在東德則是越南人。

在住區(qū)的選擇上，相對(duì)于本地人口，移民中大多數(shù)人的經(jīng)濟(jì)條件較弱，面臨他們的選擇大多是基礎(chǔ)設(shè)施欠佳，社區(qū)環(huán)境有待改善的社區(qū)。移民的涌入無法避免地造成低收入人口的集中，這樣的集中反過來又加劇了社區(qū)環(huán)境的墮落。

2.3 社會(huì)經(jīng)濟(jì)的區(qū)域分化

柏林不同品質(zhì)居住環(huán)境的隔離可以通過兩個(gè)方面的指標(biāo)反應(yīng)。一是2011年柏林居住環(huán)境統(tǒng)計(jì)地圖（圖1），得到較高評(píng)價(jià)的區(qū)域基本都集中在西部柏林，特別是西南區(qū)域。東部只有分散的幾個(gè)小面積區(qū)域，并且它們中的多數(shù)都位于靠近城市邊緣的地區(qū)。

二是從租金或房產(chǎn)價(jià)格的數(shù)據(jù)來看，不同品質(zhì)社區(qū)的隔離情況更加明顯。優(yōu)質(zhì)社區(qū)的平均租金接近劣質(zhì)社區(qū)的兩倍，并且差距還在逐年加大。簡要來說，社區(qū)價(jià)格上的分化直接導(dǎo)致了不同收入階層的分化，富裕階層集聚，他們的社區(qū)環(huán)境優(yōu)渥；相反的，低收入人群或失業(yè)人群的聚集隔斷了他們和優(yōu)秀人群的聯(lián)系，失業(yè)率加劇，消極氛圍的影響甚至?xí)?dǎo)致集體犯罪，進(jìn)而影響整個(gè)城市（表1、2）。

2.4 隔離帶來的社會(huì)危害

低收入人群的集中會(huì)導(dǎo)致貧者愈貧，區(qū)域環(huán)境的惡化也只會(huì)加速其墮落，基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步破敗，就業(yè)機(jī)會(huì)進(jìn)一步減少，投資缺乏回報(bào)等。

圖1 2011年柏林住房狀況評(píng)估分布圖

貧窮區(qū)域常常成為犯罪滋生的城市角落。缺乏有效監(jiān)督，與富裕區(qū)域?qū)Ρ犬a(chǎn)生的對(duì)社會(huì)的仇視，以及本身生活壓力的逼迫，都有可能成為暴力與反社會(huì)行為的緣由。

劣質(zhì)社區(qū)環(huán)境的另一個(gè)嚴(yán)重影響是對(duì)下一代的危害。有研究表明，生活在劣質(zhì)鄰里（高失業(yè)率，低技能率，較高的單親家庭比重）的兒童有較高水平的焦慮、恐懼、憤怒和不幸福感，與優(yōu)勢(shì)鄰里兒童相比，社會(huì)調(diào)節(jié)能力較低[2]。

劣質(zhì)社區(qū)有諸多問題亟需解決，而政府迫于日益加重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，也需要提出相對(duì)廉價(jià)的策略方法并且發(fā)動(dòng)群眾的力量。為此，柏林以及全德國，在1999年發(fā)起了“Soziale Stadt（社會(huì)綜合型城市）”的聯(lián)合倡議，旨在將城市發(fā)展向更多領(lǐng)域擴(kuò)展，得到高效綜合的社區(qū)。

3 鄰里管理的組織機(jī)制

3.1 “鄰里管理”的提出

從1990年代中期開始，柏林已經(jīng)不能夠支撐超大型的建設(shè)以及發(fā)展項(xiàng)目。在緊縮財(cái)政的背景下，集中使用有限資源變得十分重要[3]。為了打破貧窮化、隔離化、失業(yè)化以及對(duì)前景失去信心的惡性循環(huán)，全新的“鄰里管理”策略呼之欲出。

全新策略有三個(gè)指導(dǎo)原則：①集合所有領(lǐng)域不同層面的相關(guān)專家、人力資源與財(cái)政資源；②當(dāng)?shù)厝罕姷姆e極參與，以及社區(qū)的金融與社會(huì)團(tuán)體的互相合作；③以刺激參與者自主決定為目標(biāo)。

1999年3月，柏林議會(huì)決定將“鄰里管理”這一項(xiàng)目先引入15個(gè)問題相對(duì)嚴(yán)重的社區(qū)，后來增加為17個(gè)（圖2）。鄰里管理協(xié)會(huì)代表柏林參議院城市發(fā)展部與區(qū)域政府，為這17個(gè)區(qū)域的項(xiàng)目負(fù)責(zé)，在每個(gè)社區(qū)都會(huì)建立辦事處，他們最重要的工作就是促使當(dāng)?shù)鼐用穹e極參與社區(qū)管理，并且鼓勵(lì)盡可能多的居民留在本區(qū)域。畢竟，相對(duì)來說人們對(duì)短期居住的社區(qū)不會(huì)那么費(fèi)心。

“鄰里管理”的工作內(nèi)容主要在這八個(gè)領(lǐng)域：① 就業(yè)與培訓(xùn)；②本地商業(yè)；③不同社會(huì)以及民族群體的融合；④居住區(qū)域的共同維護(hù)；⑤社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施；⑥城市文化；⑦改善健康以及特殊需求的滿足；⑧鼓勵(lì)公眾的積極參與。

3.2 陪審團(tuán)的組成

“鄰里管理”最大的成功被認(rèn)為是因?yàn)楸镜鼐用駴Q策參與。柏林議會(huì)在2000年成立鄰里基金,為每組社區(qū)提供相當(dāng)于50萬歐元作為啟動(dòng)資金。資金使用的決策采取了由當(dāng)?shù)鼐用褚约跋嚓P(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c的陪審團(tuán)模式。議事規(guī)則由柏林參議院城市發(fā)展部起草，提供正式的陪審團(tuán)管理框架。這同時(shí)也需要在每個(gè)區(qū)域成立鄰里管理辦事處，準(zhǔn)備陪審團(tuán)會(huì)議并且為申請(qǐng)?zhí)峁┙ㄗh。

表1 2010年柏林房價(jià)統(tǒng)計(jì)

表2 2010年柏林房屋租金統(tǒng)計(jì)

陪審團(tuán)的規(guī)模取決于社區(qū)的居民數(shù)量，陪審團(tuán)中必須確保不少于51%的本地居民參與，要求這些居民沒有參與過之前的鄰里發(fā)展項(xiàng)目。陪審團(tuán)的其他成員由來自于其他社區(qū)但是和本社區(qū)有關(guān)聯(lián)的各種團(tuán)體代表組成，包括當(dāng)?shù)鼐銟凡?、社團(tuán)、教區(qū)、學(xué)校與幼兒園、本地商業(yè)、居民協(xié)會(huì)與住宅公司等。覆蓋面多樣，保證了新鮮想法的注入與必要的經(jīng)驗(yàn)技術(shù)。當(dāng)然，本地居民的意見要保證占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。

3.3 來源于居民的方案

除了鄰里管理的工作人員，任何個(gè)人、組織或者商業(yè)團(tuán)體都可以申請(qǐng)項(xiàng)目預(yù)算。居民的項(xiàng)目申請(qǐng)可以以任何形式提交，且常常避免太過正式的形式，鄰里管理部門的工作人員隨時(shí)提供幫助。

一些社區(qū)組織“想法工作室”進(jìn)行想法交流，并且為居民提供最初的支持。大多數(shù)情況，申請(qǐng)者自己向陪審團(tuán)陳述他們的想法。有時(shí)，陪審團(tuán)主席或者鄰里管理辦公室的工作人員代表申請(qǐng)者陳述，這樣便于更快地進(jìn)行重點(diǎn)討論。申請(qǐng)者常常被邀請(qǐng)回答問題或者提供更多資料。有些社區(qū)采用了更加高效的方法：第三方公司負(fù)責(zé)制作標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目申請(qǐng)，并且向陪審團(tuán)呈現(xiàn)。

3.4 討論和決策

圖2 鄰里管理實(shí)施區(qū)域圖

陪審團(tuán)會(huì)議不向公眾開放，申請(qǐng)人在陪審團(tuán)討論時(shí)也要回避。任何個(gè)人或組織不得以個(gè)人利益為考慮。通過每項(xiàng)申請(qǐng)需要超過2/3以上的贊成，但是任一成員都有權(quán)提出再議申請(qǐng)。第二次會(huì)議只需要多數(shù)成員的贊成就可以通過。最后，參議院相關(guān)部門會(huì)在提交給柏林投資銀行（Investment Bank Berlin）前對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行最終審核，然而，這只是個(gè)形式上的檢查，以確認(rèn)是否符合法律法規(guī)。

在分配經(jīng)費(fèi)問題上陪審團(tuán)顯得非常仔細(xì)認(rèn)真，他們的標(biāo)準(zhǔn)常常比政府部門提出的要嚴(yán)格許多，這也許就是讓居民自己管理的好處之一。因此，浪費(fèi)經(jīng)費(fèi)的情況基本上不存在（圖3）。

3.5 實(shí)施與反饋

評(píng)論家、居民以及城市管理者都認(rèn)為鄰里管理項(xiàng)目是成功的，這被認(rèn)為基于以下幾個(gè)原因：①大量社區(qū)居民被激發(fā)參與；②團(tuán)體及機(jī)構(gòu)的參與在增加；③問題解決方法在被拓展；④非傳統(tǒng)項(xiàng)目被接受的可能性增加；⑤項(xiàng)目的實(shí)施效率、重心以及資源的利用被更加仔細(xì)地監(jiān)督評(píng)估。

其中，鄰里基金的另一個(gè)重要作用是，它改變了政府機(jī)構(gòu)在居民心目中的地位。原先，特別是問題社區(qū)的居民，政府的權(quán)威性讓他們望而生畏，并希望盡量少地與其發(fā)生關(guān)系。但是，鄰里基金開始使居民感到在面對(duì)社區(qū)問題上他們并不孤單，政府強(qiáng)大的后援支持重塑了居民心中的信任。

鄰里基金在項(xiàng)目開始就要求的居民自身的努力與貢獻(xiàn)激發(fā)了社區(qū)不容忽視的力量。這意味著大量的項(xiàng)目在基金維持之外也能夠運(yùn)行。另一個(gè)因素是，當(dāng)一個(gè)項(xiàng)目能夠證實(shí)其自身價(jià)值時(shí)，從其他途徑得到資金支持就不是難事。甚至有些項(xiàng)目在得到啟動(dòng)資金之后，能夠不依靠外力獨(dú)立運(yùn)營。

4 鄰里管理的實(shí)踐案例

4.1 最大化居民的參與——山墻上的藝術(shù)

區(qū)位：High-Deck settlement/ Sonnenallee； 基金提供：33 233.97歐元；關(guān)鍵點(diǎn)：激發(fā)地區(qū)社團(tuán)組織及居民的力量，主導(dǎo)社區(qū)更新

政府或大型機(jī)構(gòu)在鄰里管理實(shí)施的過程中越來越走向幕后，專業(yè)機(jī)構(gòu)更多的只是根據(jù)居民需要提供咨詢，甚至在設(shè)計(jì)與施工過程中，居民都是參與的主體。

High-Deck社區(qū)位于柏林的東南區(qū)域，街道與院落按照當(dāng)時(shí)的著名音樂家命名，然而現(xiàn)在知道那些名字是誰的居民卻為數(shù)不多。為了重拾社區(qū)的文化歸屬感，一項(xiàng)鄰里基金項(xiàng)目被發(fā)起，試圖將名字背后的面孔重新帶到居民面前。這一項(xiàng)目由葡萄牙藝術(shù)家Carlos Martins與Stadt und Land房屋公司牽頭，計(jì)劃在一些建筑的山墻面上繪制經(jīng)典曲目，如莫扎特歌劇《魔笛》，貝多芬的歌劇《費(fèi)德里奧》等。

社區(qū)北側(cè)的地鐵站是連接城市中心的樞紐，橫穿社區(qū)的Sonnenallee街道是汽車交通與公交系統(tǒng)的干道。為確保最彰顯的表達(dá)，沿著街道的六座建筑被選為修飾對(duì)象，它們的北向沿街山墻面成為了繪制的載體（圖4）。

圖案由Carlos創(chuàng)作草稿，附近的一所小學(xué)在他們的藝術(shù)課程上對(duì)草稿進(jìn)行深化。一個(gè)反涂鴉項(xiàng)目的成員也加入其中，他們負(fù)責(zé)對(duì)繪畫墻面進(jìn)行保護(hù)性涂料的粉刷以及背景色的繪制。

這個(gè)“可見的音樂”項(xiàng)目不僅得到了當(dāng)?shù)爻赡耆说闹С?，繪制的圖案也沒有遭到涂鴉的損害。對(duì)于繪畫墻面，似乎兒童與年輕人的參與比“反涂鴉涂層”有更好的保護(hù)作用（圖5、6）。

圖3 鄰里基金的項(xiàng)目產(chǎn)生過程圖

4.2 疏導(dǎo)而非管控——反暴力拳擊俱樂部

區(qū)位：Marzahn Nord-West；基金：80 585 歐元；關(guān)鍵點(diǎn)：綜合社區(qū)資源，對(duì)口供需，疏導(dǎo)而非管控。

年輕人需要一條渠道去釋放壓力，特別是通過運(yùn)動(dòng)的方式，這就是綜合性拳擊中心的設(shè)置初衷。坐落于Dessauer街道10號(hào)的拳擊中心墻上寫著大大的標(biāo)語“反對(duì)暴力的拳擊”，該中心也提供其他的運(yùn)動(dòng)條件，面向所有年齡層開放。

這個(gè)項(xiàng)目的資金來源于鄰里基金?；鸬拇蟛糠钟糜谠瓕儆诒镜貙W(xué)校但是空置了很久的健身房改造。最初的申請(qǐng)方是Eintracht Berlin運(yùn)動(dòng)俱樂部的拳擊分部。商業(yè)開發(fā)公司MEGA AG對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)及場(chǎng)地管理負(fù)責(zé)。

在Dessauer街道，拳擊中心項(xiàng)目針對(duì)社區(qū)破壞問題，提供了另一種解決辦法。通過體育競(jìng)技，以及讓潛在的暴力人群進(jìn)行拳擊練習(xí)，使參與者很快地了解到人和人之間不應(yīng)該通過暴力相處。拳擊中心的誕生結(jié)束了街區(qū)沖著墻或玻璃發(fā)泄暴力的歷史。

4.3 授人以漁——多國籍籃球俱樂部

區(qū)位：Magdeburger Platz；基金：12 782.30 歐元；關(guān)鍵點(diǎn)：策略支持而非單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

圖4 被選擇繪制的建筑（紅色色塊標(biāo)識(shí)）位置圖

由最初幾個(gè)青年的街頭籃球開始的TISC國際運(yùn)動(dòng)俱樂部，在發(fā)展初期得到了鄰里基金的經(jīng)濟(jì)支持。如今。這個(gè)俱樂部已經(jīng)發(fā)展成了擁有大約140位參與者，六支球隊(duì)的規(guī)模，成員來自45個(gè)國家和地區(qū)，其中的幾支球隊(duì)已經(jīng)達(dá)到了國家或地區(qū)隊(duì)的水準(zhǔn)。對(duì)于數(shù)百位年輕參與者來說，它代表著游戲、樂趣、運(yùn)動(dòng)以及沒有任何偏見的友誼。

鄰里基金對(duì)俱樂部最初的運(yùn)營開銷提供支持，并且啟動(dòng)了一個(gè)尋求贊助籌款的計(jì)劃，新的贊助方將會(huì)從俱樂部的成功運(yùn)營中獲利。而俱樂部的盈利計(jì)劃包括，短期的成立支持者俱樂部，中期的推出周邊產(chǎn)品或者在俱樂部T恤上發(fā)放廣告，長期計(jì)劃如讓球隊(duì)或隊(duì)員參與電影或電視節(jié)目的錄制等。

TISC國際運(yùn)動(dòng)俱樂部促進(jìn)了地區(qū)多文化融合的同時(shí)也在自我壯大著，這很大程度上要得益于鄰里管理的策略支持。最初的經(jīng)濟(jì)資助有限，長遠(yuǎn)的發(fā)展策略才是更有價(jià)值的財(cái)富（圖7）。

5 社區(qū)更新的民眾力量

圖5 彩繪過程與社區(qū)年輕人的參與

圖6 彩繪山墻成果

圖7 俱樂部練習(xí)賽進(jìn)行中

柏林市政府在試圖改善城市住房狀況時(shí)，更多的是扮演引導(dǎo)性角色，提出的策略很少直接針對(duì)問題，而是間接刺激社會(huì)力量的參與解決。這很大程度上是因?yàn)樯鐣?huì)問題的復(fù)雜特殊性而決定的：社會(huì)問題背后的原因多樣且相互影響，同一問題在不同地區(qū)的差異性等。

民眾的參與不光提高了解決方案的針對(duì)性，也刺激了居民的主觀能動(dòng)性，拉近了與政府的距離。具體來說有以下幾點(diǎn)啟發(fā)。

（1）決策團(tuán)隊(duì)的組成以居民為主，力求平衡、自愿以及多元化地參與，保證居民的絕對(duì)發(fā)言權(quán)，政府僅僅制定了組織框架與議事規(guī)則，并給每個(gè)社區(qū)提供資金支持，資金的使用遵從居民的決定。

而反觀我國現(xiàn)狀，雖然有社區(qū)居委會(huì)制度，但是普通居民的參與度無法保證，發(fā)言權(quán)被一些團(tuán)體把持。除此之外，社區(qū)其他團(tuán)體的力量有限。

（2）項(xiàng)目申請(qǐng)自下而上，當(dāng)?shù)鼐用駷樗谏鐓^(qū)提案，社區(qū)間有互相交流，深化實(shí)踐依靠專業(yè)的咨詢與廣泛的探討。

柏林“鄰里管理”這種自下而上的申請(qǐng)規(guī)則，非常易于切合地區(qū)需求的項(xiàng)目提出，鄰里陪審團(tuán)對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理也嚴(yán)格控制了開銷。這兩方面對(duì)于我國的社區(qū)改造有很強(qiáng)的借鑒意義，對(duì)一概而論、自上而下的“面子工程”，以及經(jīng)費(fèi)的不合理使用有防范作用。

（3）項(xiàng)目以“幫助人們幫助自己”為先，政府并不是民眾的“衣食父母”，而更多的是指導(dǎo)者與引導(dǎo)者。陪審團(tuán)雖然提供啟動(dòng)資金，但是同時(shí)要求申請(qǐng)者自己也有所貢獻(xiàn)。

在這一方面，我國居民的自主意識(shí)有待提高，對(duì)政府還存在一定的依賴心理，普及自食其力、自主決定的習(xí)慣還有一段路要走。

（4） 項(xiàng)目實(shí)踐中民眾力量的參與。在更新過程中，居民除了擔(dān)任決策者之外，很大程度上參與了過程的實(shí)施，居民有了更多接觸的機(jī)會(huì)，共同的參與活動(dòng)以及互相協(xié)助，顯著增強(qiáng)了社區(qū)的凝聚力，居住氛圍得到良性提升。

相比來看，我國的社區(qū)更新中居民的參與度極其有限。原因有居民的熱情度低和專業(yè)知識(shí)的缺乏等，參考柏林經(jīng)驗(yàn)，在策略實(shí)施初期也有類似的問題存在。但可以通過賦權(quán)改變民眾的信任度；通過專業(yè)內(nèi)容的淺顯化表達(dá)與提供豐富的咨詢幫助民眾理解。

誠然，柏林方法無法照搬，但是民眾資源的巨大能量不容忽視。政府就像一個(gè)開關(guān)，民眾力量才是真正提供動(dòng)力的源泉。

6 結(jié)語

在快速的城市更新發(fā)展中，我國很多城市也遇到過和柏林類似的問題。比如，居住社區(qū)的隔離現(xiàn)象愈發(fā)明顯，房屋租金與售價(jià)區(qū)域差異劇烈；外來人口規(guī)模居高不下，人口老年化問題嚴(yán)重，一些社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)標(biāo)簽明顯；除此之外，社會(huì)問題的浮現(xiàn)也加重著人與人、公眾與政府的信任危機(jī)。雖然時(shí)代有差，土壤有別，但柏林“鄰里管理”策略背后的組織機(jī)制或多或少可以帶來些啟發(fā)。