《鹽鐵論》與皇朝財(cái)政的基因

劉守剛，劉雪梅

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200433）

在從秦到清這二千多年中國史中，皇朝國家的不斷崩潰與重生，是特別顯著的現(xiàn)象。晚清開始從皇朝國家向現(xiàn)代國家的轉(zhuǎn)型，更令世人矚目。如果將主導(dǎo)皇朝國家重生及轉(zhuǎn)型的基本原則比喻為基因的話，那么為皇朝提供資源支持的財(cái)政制度和支持其不斷重生及轉(zhuǎn)型的基本原則，本文將其稱為財(cái)政基因。

筆者認(rèn)為，這種財(cái)政基因已包含在漢代學(xué)者桓寬所作的財(cái)政學(xué)著作《鹽鐵論》①之中。在這部以公元前81年“鹽鐵會議”的“議文”為基礎(chǔ)形成的著作中，有關(guān)學(xué)者對皇朝國家財(cái)政制度建設(shè)提出了一系列基本問題，對這些問題的回答形成了主導(dǎo)后世皇朝財(cái)政制度發(fā)展的基本原則。本文的目的，就是梳理和概括《鹽鐵論》中對立雙方（朝廷的公卿大夫與民間的文學(xué)賢良）的觀點(diǎn)②，探討其中所蘊(yùn)含的決定皇朝財(cái)政不斷重建與常態(tài)運(yùn)行的顯基因，以及決定皇朝財(cái)政變異乃至近現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的隱基因。

一、財(cái)政支出規(guī)模是大好還是小好？

到漢武帝去世時(shí)，國家對外對內(nèi)的基本格局已大體奠定。對外，向南和向西的版圖擴(kuò)張已接近極限，向北則處于戰(zhàn)略優(yōu)勢中，由此確立了中華民族基本的生存空間；對內(nèi)，通過官僚制度的深化和諸侯國問題的解決，確立了基本的政治秩序。在基本生存空間與政治秩序奠定后，國家職能應(yīng)該采取積極主義還是消極主義？對這一問題的回答，決定了對財(cái)政支出規(guī)模的態(tài)度，這一問題也是二千年皇朝財(cái)政史中的經(jīng)典問題。

（一）公卿大夫?qū)U(kuò)大財(cái)政支出的支持

公卿大夫持有積極的國家職能觀，提倡運(yùn)用暴力與法治的工具，來實(shí)現(xiàn)對外的安全和對內(nèi)的秩序，要求積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)與社會，也因此強(qiáng)烈主張大規(guī)模的財(cái)政支出方案，要求從多種渠道籌集財(cái)政收入以滿足支出的需要。

在他們看來，對外安全的取得，顯然來自國家顯示的武力，外部威脅者“非服其德，畏其威也”（《誅秦》），因此他們主張積極的征伐與充足的防備。要實(shí)現(xiàn)對外的安全，要滿足支出的需要，就必須大力籌集財(cái)政收入，其基本方式顯然是繼續(xù)實(shí)行鹽鐵專賣等政策，“用度不足，故興鹽、鐵，設(shè)酒榷，置均輸，蕃貨長財(cái)，以佐助邊費(fèi)”（《本議》）。在他們看來，運(yùn)用所謂的德性感化手段，對匈奴這樣的異類無效，并認(rèn)為從長遠(yuǎn)看，武力征伐的成本并不高，“當(dāng)世之務(wù)，后世之利也。今四夷內(nèi)侵，不攘，萬世必有長患”（《結(jié)和》）。在他們的理性計(jì)算中，對外軍事行動，不僅是防范侵略的需要，而且在經(jīng)濟(jì)上也是有收益的，“邊郡之利亦饒矣”（《未通》）。

對內(nèi)秩序的取得，在公卿大夫看來，主要是利用刑罰的力量懲罰作惡者，這樣才能維護(hù)基本的社會秩序?！颁z一害而眾苗成，刑一惡而萬民悅”（《后刑》）。只有大力提倡法治，嚴(yán)厲地懲罰犯罪，使民眾畏懼，才能保證基本秩序，“令者所以教民也，法者所以督奸也。令嚴(yán)而民慎，法設(shè)而奸禁”（《刑德》）。在這種前提下，公卿大夫顯然贊成在司法和行政管理方面的支出應(yīng)進(jìn)一步增長，并相應(yīng)地增加財(cái)政收入。

除了秩序外，公卿大夫還特別地對財(cái)政支出所能發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)和社會職能充滿自信，“故人主積其食，守其用，制其有余，調(diào)其不足，禁溢羨，厄利涂，然后百姓可家給人足也”（《錯(cuò)幣》）。為了應(yīng)對這一類支出的需要，增加財(cái)政收入是有益的，“是以縣官開園池，總山海，致利以助貢賦，修溝渠，立諸農(nóng)，廣田牧，盛苑囿”（《園池》）。他們認(rèn)為增加財(cái)政支出才能積極發(fā)揮國家職能，而對文學(xué)賢良提出減少財(cái)政支出進(jìn)而降低財(cái)政收入的要求非常不滿，反問道：“諸生若有能安集國中，懷來遠(yuǎn)方，使邊境無寇虜之災(zāi)，租稅盡為諸生除之，何況鹽、鐵、均輸乎！”（《國疾》）

（二）文學(xué)賢良對降低財(cái)政支出的要求

作為民間知識分子，文學(xué)賢良認(rèn)為治國仍應(yīng)遵循過去時(shí)代的德治要求，用以身作則的教化手段，來實(shí)現(xiàn)對外的和平和同化，對內(nèi)的秩序與和諧，這樣做就可以減少財(cái)政支出。

對外方面，文學(xué)賢良承認(rèn)，安全與秩序的需要在財(cái)政上確實(shí)有其地位。不過，他們更多地強(qiáng)調(diào)，對外擴(kuò)張不應(yīng)是力的征服，而應(yīng)是德的感化，用和平的手段處理問題，“不勞而王，恩施由近而遠(yuǎn)，而蠻、貊自至”（《誅秦》）。文學(xué)賢良并不反對國家的擴(kuò)張，只是認(rèn)為應(yīng)該用文化滲透而非武力征服的手段，“既以義取之，以德守之……夫文猶可長用，而武難久行也”（《繇役》，因?yàn)槲幕瘽B透成本更低，對財(cái)政支出的要求更少，不會過分干擾民眾的生活。他們特別提出了國家擴(kuò)張的自然邊界問題，即國家擴(kuò)張到一定程度，為擴(kuò)張而付出的（邊際）成本已遠(yuǎn)高于（邊際）收益，繼續(xù)擴(kuò)張并不合算，“今去而侵邊，多斥不毛寒苦之地，是猶棄江皋河濱，而田于嶺阪菹澤也”（《輕重》）。

在對內(nèi)治理方面，他們認(rèn)為國家最為重要的職能是要使人民有品德（仁義），而不是追逐利益與效率，“治人之道，防淫佚之原，廣道德之端，抑末利而開仁義，毋示以利”（《本議》）。他們批評公卿大夫，“能刑人而不能使人廉，能殺人而不能使人仁”（《申韓》）。在他們看來，治國的關(guān)鍵在于德治，即在上位者的模范帶領(lǐng)下，民眾自覺遵循各種“德”的要求，從而達(dá)到天下大治。采用德治手段，自然對財(cái)政支出的要求就很小，治國者就不需要用種種與民爭利的手段來增加財(cái)政收入，“是以王者不畜聚，下藏于民，遠(yuǎn)浮利，務(wù)民之義”（《禁耕》）。他們一再強(qiáng)調(diào)，在當(dāng)時(shí)情況下，國家的職能已過度擴(kuò)張，以至于財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，傷害到民眾，“（今）郡國繇役，遠(yuǎn)至三輔，粟米貴，不足相贍”（《疾貪》）。因此，必須減少國家職能，降低財(cái)政支出對收入的要求，尤其是要廢除鹽鐵等專賣政策，“方今之務(wù)，在除饑寒之患，罷鹽、鐵，退權(quán)利”（《水旱》）。

特別重要的是，文學(xué)賢良一再強(qiáng)調(diào)，政府和皇室消費(fèi)擴(kuò)大會對社會生產(chǎn)造成傷害，這也是后世中國財(cái)政史一再重復(fù)的話題：“方今公卿大夫子孫，誠能節(jié)車輿，適衣服，躬親節(jié)儉，……如是，則氣脈和平，無聚不足之病矣”（《救匱》）。這是因?yàn)?，皇朝國家是以君?quán)來代行公共權(quán)力的，由于君主和官僚的行動打著國家和公共的旗號，因此皇室與官僚的消費(fèi)支出缺乏可靠的制約機(jī)制。所以文學(xué)賢良一再堅(jiān)持，財(cái)政支出規(guī)模小，才可以節(jié)約財(cái)富，財(cái)政征收減少，百姓才能富裕，“異時(shí)，縣官修輕賦，公用饒，人富給”（《擊之》）。

二、工商業(yè)是否可成為國家財(cái)政收入的來源？

經(jīng)過秦皇漢武時(shí)期的大規(guī)模征戰(zhàn)，國家的主體疆域已大體確立，這就是長城一線以內(nèi)的農(nóng)耕區(qū)。在這一區(qū)域內(nèi)，以家庭為單位的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，成為帝國的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。按照楊寬先生的說法，從戰(zhàn)國到清中期，占經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位的一直是五到八口之家的小農(nóng)家庭，耕種32畝左右的土地（自有土地或租佃而來的土地）。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是皇朝國家的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，皇朝財(cái)政也因此主要依靠以農(nóng)戶上繳的田賦作為正統(tǒng)收入形式。問題是，如何處理工商業(yè)？一方面，工商業(yè)可以動員和集中大量資源，可以實(shí)行勞動分工而提高效率，從而創(chuàng)造出極大的財(cái)富，并成為國家財(cái)政收入的來源；另一方面，工商業(yè)從業(yè)者及其財(cái)富，在相當(dāng)程度上屬于自由資源，易于流動與集散，可能會破壞社會的穩(wěn)定與各階層勢力的平衡。對這一問題，公卿大夫和文學(xué)賢良的意見嚴(yán)重對立。

（一）公卿大夫肯定工商業(yè)作為財(cái)政收入來源的意義，要求實(shí)行國家壟斷

以今天的眼光來看，公卿大夫顯然更為正確地認(rèn)識到工商業(yè)對社會財(cái)富的作用，認(rèn)為社會財(cái)富的實(shí)現(xiàn)，“待商而通，待工而成”（《本議》），強(qiáng)調(diào)“故工不出，則農(nóng)用乏；商不出，則寶貨絕”（《本議》）。他們明確提出，“富國非一道，……富國何必用本農(nóng)，足民何必井田也？”（《力耕》）在辯論中，公卿大夫列舉了大量的事例來說明富裕的城市與個(gè)人，是如何通過工商業(yè)致富的，“諸殷富大都，無非街衢五通，商賈之所湊，萬物之所殖者”（《力耕》）?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)識到，自愿交易對于經(jīng)濟(jì)有巨大的作用，如改善交易雙方的效用，將資源投入到更有效率的使用中，并因此實(shí)現(xiàn)總效用的提高和財(cái)富的增值等。對此，公卿大夫也有深刻的認(rèn)識，并作出了很好地闡述，“財(cái)物流通，有以均之。是以多者不獨(dú)衍，少者不獨(dú)饉。若各居其處，食其食，則是橘柚不鬻，朐鹵之鹽不出，旃罽不市，而吳、唐之材不用也”（《通有》）。而面對工商業(yè)帶來的巨大財(cái)富，公卿大夫認(rèn)為應(yīng)該將其作為財(cái)政收入的源泉，以應(yīng)對財(cái)政支出的需要。

（二）文學(xué)賢良對工商業(yè)作為財(cái)政收入來源的反對

文學(xué)賢良則對此時(shí)國家的農(nóng)耕基礎(chǔ)，有著更為清醒的認(rèn)識，“草萊不辟，田疇不治，雖擅山海之財(cái)，通百末之利，猶不能贍也”（《力耕》）。文學(xué)賢良雖然也認(rèn)識到工商業(yè)對農(nóng)業(yè)的重要性以及財(cái)富的增值效應(yīng)，“山海者，財(cái)用之寶路也。鐵器者，農(nóng)夫之死士也”（《禁耕》），但仍堅(jiān)持反對工商業(yè)的發(fā)展，反對將其作為財(cái)政的收入來源。

為什么文學(xué)賢良如此反對將工商業(yè)作為財(cái)政的收入來源呢？原因至少有兩個(gè)方面：一方面，工商業(yè)的發(fā)展會敗壞社會風(fēng)氣，破壞社會的道德基礎(chǔ)，“散敦厚之樸，成貪鄙之化”（《本議》），這是與工商業(yè)資源所具有的自由流動特性相關(guān)的；另一方面，在成為政府及其大小官吏盤剝百姓的工具方面，工商業(yè)顯得更為便利，“于是興利害，算車舡，以訾助邊，贖罪告緡，與人以患矣”（《擊之》）。

三、如何管理暴利性資源商品

暴利性資源商品，指的是那種因生活必需或具有致癮性而需求價(jià)格彈性低的資源商品，這些商品即使價(jià)格上升，消費(fèi)者的消費(fèi)量也不會減少或減少不多。這樣，政府可以實(shí)行全面壟斷（專賣），以商品自愿買賣的形式來牟取暴利，這被認(rèn)為是一種“取民不怨”的好方法。在漢代，這樣的商品主要是鹽和鐵，本次鹽鐵會議就是為怎樣管理這樣的暴利性資源商品而召開的。

（一）公卿大夫贊成全面壟斷

對于這樣的暴利性資源商品，公卿大夫堅(jiān)決主張繼續(xù)實(shí)行全面壟斷政策。他們提出的理由有兩個(gè)方面，一個(gè)是財(cái)政收入方面的，另一個(gè)涉及運(yùn)用財(cái)政手段管理社會。顯然，后一個(gè)理由更為他們所強(qiáng)調(diào)。在財(cái)政收入方面，公卿大夫繼承了管子以來利用鹽鐵等低彈性商品獲取財(cái)政收入的觀點(diǎn)，認(rèn)為從這樣的商品中獲取財(cái)政收入，在提高政府財(cái)政收入的同時(shí)不會影響百姓的生活，“鹽、鐵之利，所以佐百姓之急，足軍旅之費(fèi)，務(wù)蓄積以備乏絕，所給甚眾，有益于國，無害于人”（《非鞅 》）。

在運(yùn)用財(cái)政手段管理社會方面，公卿大夫認(rèn)為鹽鐵若由國家全面壟斷，就可實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化管理，這樣可給社會帶來很多好處，如價(jià)格穩(wěn)定、規(guī)格一致、杜絕欺詐行為等，即“故有司請總鹽、鐵，一其用，平其賈，以便百姓公私”（《水旱》），“縣官設(shè)衡立準(zhǔn)，人從所欲，雖使五尺童子適市，莫之能欺”（《禁耕》）。

在財(cái)政管理方面，最能為鹽鐵實(shí)行國家壟斷提供辯護(hù)理由的，是其對于平衡社會勢力的作用。就是說，如果這些暴利性資源商品落入私人手中，會使得部分豪強(qiáng)勢力過于龐大，從而危害社會穩(wěn)定。因此，公卿大夫認(rèn)為，鹽鐵由國家壟斷，暴利由國家獲得，可以避免社會勢力的失衡，“令意總一鹽、鐵，非獨(dú)為利入也，將以建本抑末，離朋黨，禁淫侈，絕并兼之路也”（《復(fù)古》）。

（二）文學(xué)賢良要求實(shí)行鹽鐵的民間經(jīng)營

對于公卿大夫?yàn)辂}鐵的全面壟斷所作的辯護(hù)，文學(xué)賢良給予了猛烈的抨擊，強(qiáng)烈要求放棄這一政策，實(shí)行民間經(jīng)營。文學(xué)賢良的批評，分為以下幾個(gè)層次。

第一個(gè)層次，與前面批評工商業(yè)相似，他們批評鹽鐵由國家壟斷，破壞了國家的真正基礎(chǔ)，“今郡國有鹽、鐵、酒榷、均輸，與民爭利。散敦厚之樸，成貪鄙之化”（《本議》）。

第二個(gè)層次，他們鮮明地指出，對鹽鐵這樣的低彈性商品實(shí)行國家壟斷，只是以自愿交易為形式掩蓋財(cái)政征收的實(shí)質(zhì)，嚴(yán)重傷害了百姓。一方面，這種傷害體現(xiàn)為剝奪了民眾的財(cái)富，毀壞了國家的財(cái)源基礎(chǔ)，“且利不從天來，不從地出，一取之民間，謂之百倍，此計(jì)之失者也”（《非鞅》）。另一方面，強(qiáng)制性地統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化管理鹽鐵，不能做到因地制宜，嚴(yán)重影響了百姓的生產(chǎn)和生活，“縣官籠而一之，則鐵器失其宜，而農(nóng)夫失其便”（《禁耕》）。

第三個(gè)層次，他們認(rèn)為，鹽鐵由國家全面壟斷，超出了官吏的管理能力。這體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一方面，大小官吏并無能力真正經(jīng)營鹽鐵業(yè)，而只是簡單地將其轉(zhuǎn)化為百姓財(cái)政負(fù)擔(dān)，“縣邑或以戶口賦鐵，而賤其平準(zhǔn)。良家以道次發(fā)僦運(yùn)鹽鐵，煩費(fèi)，百姓病苦之”（《禁耕》）；另一方面，各級官吏沒有能力從鹽鐵經(jīng)營中獲利，而只是簡單地抬高鹽鐵價(jià)格，導(dǎo)致百姓無力消費(fèi)，“鹽、鐵賈貴，百姓不便。貧民或木耕手耨，土櫌淡食”（《水旱》）。

第四個(gè)層次，他們駁斥鹽鐵國家壟斷可抑制私人勢力、維護(hù)社會平衡的說法。文學(xué)賢良認(rèn)為，將暴利性資源從民間轉(zhuǎn)到國家手中，并未使這些暴利轉(zhuǎn)為國家的財(cái)富，而只是將其轉(zhuǎn)移到權(quán)力擁有者之手，最終使權(quán)貴階層獲得了巨額財(cái)富，“自利官之設(shè)，三業(yè)之起，貴人之家云行于涂，轂擊于道，攘公法，申私利，跨山澤，擅官市，非特巨海魚鹽也；執(zhí)國家之柄，以行海內(nèi)，非特田常之勢，陪臣之權(quán)也”（《刺權(quán)篇》）。因此，破壞社會勢力均衡、影響國家穩(wěn)定的，不是鹽鐵的民間經(jīng)營者，而是因政府壟斷鹽鐵而得到壟斷權(quán)的官僚們，他們才是破壞國家穩(wěn)定的力量，“工商之事，歐冶之任，何奸之能成？三桓專魯，六卿分晉，不以鹽鐵。故權(quán)利深者，不在山海，在朝廷；一家害百家，在蕭墻，而不在朐邴也”（《禁耕》）。

四、財(cái)政的顯基因與隱基因

綜上所述，在上述財(cái)政基本問題上，公卿大夫的主張主要有三條：（1）財(cái)政支出規(guī)模應(yīng)大，以支持國家履行積極的職能；（2）工商業(yè)應(yīng)該予以重視，并使之成為財(cái)政收入的主要來源；（3）暴利性資源應(yīng)該掌握在政府手中，實(shí)行國家全面壟斷。而文學(xué)賢良的主張則與此相反，主要是：（1）財(cái)政支出規(guī)模要小，國家在履行職能方面應(yīng)該持消極主義；（2）應(yīng)該重農(nóng)輕商，不應(yīng)以工商業(yè)作為財(cái)政收入的來源；（3）暴利性資源應(yīng)該分散給民間經(jīng)營，不應(yīng)掌握在國家手中。

在后來的歷史發(fā)展中，上述觀點(diǎn)反復(fù)交鋒，并不斷予以實(shí)踐。有意思的是，支配后世皇朝財(cái)政討論話語權(quán)并體現(xiàn)在財(cái)政制度與實(shí)踐中的，是文學(xué)賢良的第一和第二個(gè)觀點(diǎn)，以及公卿大夫的第三個(gè)觀點(diǎn)，這成為皇朝財(cái)政的顯基因。公卿大夫的第一和第二個(gè)觀點(diǎn)，文學(xué)賢良的第三個(gè)觀點(diǎn)，在皇朝財(cái)政思想與制度實(shí)踐中也始終未絕，只是成為隱伏在財(cái)政中的隱基因。顯基因，決定了皇朝國家重建及常態(tài)運(yùn)行時(shí)的主要樣態(tài)；隱基因，在皇朝國家危機(jī)、變異時(shí)更多體現(xiàn)出來，并在皇朝國家近代轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著重要作用。

（一）顯基因決定了皇朝財(cái)政制度的重建與常態(tài)運(yùn)行

在歷史上，皇朝不斷崩潰也不斷得以重建。皇朝國家在重建過程中，財(cái)政基本制度也不斷地重建，并以此為國家提供資源支持。以下幾個(gè)方面，既是皇朝財(cái)政制度重建時(shí)的基本原則，也是其常態(tài)運(yùn)行時(shí)始終貫徹的原則，就是說它們是皇朝財(cái)政的顯基因。

第一，以有限的財(cái)政支出來應(yīng)對相對固定的國家職能，輕徭薄賦是財(cái)政收入的理想原則，量入為出為財(cái)政的基本管理要求。中華傳統(tǒng)國家很早就達(dá)到了職能相對固定的地步，這使得擴(kuò)大財(cái)政支出的必要性不足。在對外方面，正如文學(xué)賢良所指出的，中華國家在漢武帝時(shí)期就已達(dá)到擴(kuò)張的邊界。因此，以相對固定的軍事支出維持對外的防守態(tài)勢，利用和平手段進(jìn)行滲透，在財(cái)政上是最為合算的事情。對內(nèi)治理比起對外擴(kuò)張，當(dāng)然更為重要，但這些都是常規(guī)化任務(wù)，在基本的經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)沒有大變化的情況下，財(cái)政支出同樣無需擴(kuò)大。此時(shí)，財(cái)政的對內(nèi)任務(wù)主要是進(jìn)行再分配，即在窮人與富人階層間、青黃不接與豐收時(shí)節(jié)的時(shí)間之間、物資資源分布不均的空間上，進(jìn)行財(cái)政的調(diào)撥。財(cái)政支出相對有限，自然對財(cái)政收入的要求也不高，因此輕徭薄賦是皇朝國家財(cái)政征收的最高理想。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的有限性，財(cái)政管理上始終將“量入為出”作為最高原則。這一原則，既是農(nóng)業(yè)社會中家庭財(cái)務(wù)原則（以控制消費(fèi)支出不超出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力）在國家財(cái)政上的反映，又有基本的政治考慮，即以財(cái)政收入的相對有限性來約束君主的權(quán)力。在后世財(cái)政實(shí)踐中，君主們雖然經(jīng)常在實(shí)踐中突破量入為出原則，但在理念上仍高度認(rèn)同這一原則。

第二，以農(nóng)業(yè)收入為主要財(cái)政收入來源，財(cái)政上確保履畝而稅，政治上實(shí)行“重農(nóng)抑商”?；食瘒业幕A(chǔ)是農(nóng)耕文明，因而依托農(nóng)業(yè)收益來獲取財(cái)政收入就成為標(biāo)準(zhǔn)做法。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有效性與強(qiáng)大的恢復(fù)能力，皇朝國家毀滅后，只要能給小農(nóng)家庭配置適當(dāng)?shù)耐恋?，就能以此為基礎(chǔ)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)，并重建皇朝國家。為了實(shí)現(xiàn)小農(nóng)對適當(dāng)土地的占有，財(cái)政上可以做的事情主要有兩個(gè)方面，一是國家直接給小農(nóng)分配土地，二是實(shí)行履畝而稅。前者通行于某個(gè)皇朝重建初期，因?yàn)榇藭r(shí)國家掌握著大量可分配的荒地。但是，到該皇朝中期以后，就不再具備這樣的條件，此時(shí)貫徹實(shí)行履畝而稅至關(guān)重要。所謂履畝而稅，就是擁有土地的人根據(jù)田畝數(shù)上繳田賦，這樣做可以將財(cái)政負(fù)擔(dān)落實(shí)到有能力的人身上。小農(nóng)只是根據(jù)自己占有的田畝數(shù)上繳田賦，若無土地則不繳田賦，此時(shí)小農(nóng)可通過租種地主耕地實(shí)現(xiàn)正常的生產(chǎn)和生活。占有大量土地而有負(fù)擔(dān)能力的地主，則根據(jù)自己的土地?cái)?shù)量上繳田賦。如果能夠這樣成功地實(shí)現(xiàn)履畝而稅，就能以農(nóng)業(yè)收入為基礎(chǔ)維持皇朝國家。但在現(xiàn)實(shí)中，地主往往能夠憑借其擁有或分享到的政治權(quán)力，將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給小農(nóng)，從而破壞履畝而稅和皇朝國家的財(cái)政基礎(chǔ)，并進(jìn)而造成小農(nóng)破產(chǎn)和財(cái)政危機(jī)。工商業(yè)是皇朝國家中的異類，一方面它是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的有益補(bǔ)充和連接紐帶，正如公卿大夫在和文學(xué)賢良的辯論中屢次提及的，另一方面由于工商業(yè)資源的自由流動特性，而成為威脅皇朝穩(wěn)定和破壞農(nóng)耕文明的力量。因此，皇朝國家在后世發(fā)展過程中，一再試圖用國家權(quán)力限制工商業(yè)在資源上的自由流動特性，這是皇朝時(shí)期重農(nóng)抑商政策的內(nèi)在動因。但這種做法卻使得工商業(yè)往往落入權(quán)力擁有者手中，成為君主和官僚個(gè)人財(cái)富來源而非國家的財(cái)政收入來源。不重視工商業(yè)在國家中的地位，沒有正式規(guī)則的保護(hù)與約束，而任由工商業(yè)落入權(quán)力擁有者的私人庇護(hù)下，這是傳統(tǒng)中國工商業(yè)始終無法發(fā)達(dá)的原因所在。

第三，暴利性資源由政府統(tǒng)一掌管，但不斷引進(jìn)民間力量。皇朝國家的財(cái)政以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，按照履畝而稅的原則獲取財(cái)政收入。這一做法的最大問題是，財(cái)政收入缺乏彈性，難以在緊急時(shí)期獲得大量的、可增長的貨幣收入。因此，在后世財(cái)政實(shí)踐中，雖然文學(xué)賢良在財(cái)政支出規(guī)模和財(cái)政收入方式方面的主張都占了上風(fēng)，但在暴利性資源方面卻遵循了公卿大夫的主張。就是說，皇朝財(cái)政的普遍性做法是，由政府控制暴利性資源，在獲取彈性財(cái)政收入的同時(shí)，使其不至于落入民間豪強(qiáng)手中。但是，文學(xué)賢良所指出的這一做法的缺點(diǎn)，仍是無法回避的。所以，對于暴利性資源的政府管理，后世有一個(gè)變化與探索過程，以便糾正或至少減緩其中存在的問題。以鹽業(yè)為例，其總體趨勢是政府逐漸放棄全面壟斷，不斷增加民間力量在該行業(yè)中的地位。變化的發(fā)生，首先是放棄全面壟斷政策，只在收購與批發(fā)環(huán)節(jié)實(shí)行壟斷，放開生產(chǎn)和零售環(huán)節(jié)，而代之以行政許可的方式，并由此獲得財(cái)政收入，即只許可特定鹽商從事零售，向他們收取許可費(fèi)。唐代劉晏的鹽政改革，其核心正在于此。后來，許可的對象、方式及收取許可費(fèi)的形式，在宋、明、清等皇朝又有一些變化，不過總體趨勢仍是不斷引進(jìn)民間力量參與生產(chǎn)和經(jīng)營。從現(xiàn)代財(cái)政眼光來看，國家對暴利性資源進(jìn)行某種形式的壟斷，并借此獲取財(cái)政收入，其做法本身并無不妥。但如何監(jiān)管和限制壟斷權(quán)？正像文學(xué)賢良所批評的，這種壟斷權(quán)可能會落入大小官吏的私人之手，成為他們獲利的渠道，而傷害民眾的利益。在皇朝國家時(shí)期，這一問題始終難以解決。這一問題直到現(xiàn)代國家才得以解決，其答案是以民主來制約壟斷。

（二）隱基因決定了皇朝國家財(cái)政制度的變異與轉(zhuǎn)型

雖然根據(jù)顯基因的上述三個(gè)方面，皇朝財(cái)政制度不斷得以重建并常態(tài)運(yùn)行，但隱基因始終隱伏在政治實(shí)踐中。在皇朝國家遭遇重大危機(jī)時(shí)，隱基因就會浮現(xiàn)出來，成為主導(dǎo)財(cái)政變異的力量，直至近代成為主導(dǎo)皇朝財(cái)政轉(zhuǎn)型的重要力量。

第一，在危急時(shí)刻，財(cái)政支出可能不得不大幅增加以應(yīng)對現(xiàn)實(shí)需要，這樣輕徭薄賦的理想就被突破，財(cái)政上不得不實(shí)行“量出為入”。由于傳統(tǒng)中國疆域的自然限度以及農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)的簡單性，一般來說財(cái)政支出是相對有限的。在正常情況下，破壞支出有限性的主要力量來自于皇室與官僚對支出的要求。就是說，隨著某個(gè)皇朝的興起與長期延續(xù)，依附于皇室的宗室人員以及官僚隊(duì)伍會越來越龐大，由此導(dǎo)致皇室支出與官俸支出大幅增加，并帶來財(cái)政支出的大規(guī)模增長，最終突破小農(nóng)經(jīng)濟(jì)提供的財(cái)政收入基礎(chǔ)。此時(shí)，歷史上常見的現(xiàn)象是，皇朝發(fā)生更替，以相對小規(guī)模的新皇室與官僚隊(duì)伍，來代替已無法控制的舊皇室與官僚隊(duì)伍，從而強(qiáng)制性地縮小這兩種支出并恢復(fù)財(cái)政的平衡。從這個(gè)角度看，皇朝興衰是皇朝國家自我維持的一種財(cái)政手段。但是，在特定時(shí)期，皇朝國家可能會面臨巨大的外部威脅而急需財(cái)政支出的增長，此時(shí)依靠王朝更替已無濟(jì)于事。在皇朝國家史上，至少有過兩次這樣的危機(jī)：一次是宋代中后期，面臨著游牧國家大規(guī)模入侵的威脅；一次是清代末期，面臨著西方列強(qiáng)帶來的亡國滅種的威脅。此時(shí)，為了軍事支出的需要，就必須大幅度增加財(cái)政收入，原先的量入為出原則不得不被突破，財(cái)政上需要為不斷增長的支出需求（主要是軍事支出）尋找財(cái)政收入，而這種財(cái)政收入只能依賴于下文將述及的工商業(yè)。宋代中后期尋找財(cái)政收入的努力是失敗的，由此帶來國家的毀滅；而清代后期開始直至今日尋求財(cái)政收入的努力是相對成功的，由此帶來皇朝財(cái)政乃至皇朝國家向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。

第二，在危急時(shí)刻，由于支出的需要，財(cái)政收入不得不以工商業(yè)為基礎(chǔ)，由此帶來重視工商業(yè)的要求。在皇朝國家的常態(tài)中，“履畝而稅”帶來的農(nóng)業(yè)收益可以為國家的財(cái)政支出提供支持。但在上述國家危急時(shí)刻，財(cái)政支出呈現(xiàn)爆發(fā)性增長。此時(shí)除了以附加形式臨時(shí)性地增加來源于農(nóng)業(yè)的財(cái)政收入外，只能轉(zhuǎn)向工商業(yè)尋求收入支持，這就會帶來皇朝財(cái)政的變異乃至轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)向工商業(yè)獲取財(cái)政收入，主要有兩種方式，一種是由國家全面壟斷工商業(yè)以獲取壟斷利潤，另一種是放開工商業(yè)讓民間經(jīng)營但對其征稅。第一種方式實(shí)際上就是依托于國營工商業(yè)來獲取財(cái)政收入，這往往會因國營企業(yè)的低效而失敗。因此，除了暴利性資源商品外，一般商品實(shí)行國營并不能給國家提供凈財(cái)政收入。在宋代中后期，財(cái)政收入的一半以上來自于工商業(yè)，這與常態(tài)的皇朝財(cái)政具有鮮明的不同③。但是宋代財(cái)政來自于工商業(yè)的收入，絕大部分來自暴利性資源商品。因此，宋代中后期的財(cái)政是皇朝財(cái)政的變異而非轉(zhuǎn)型。第二種方式實(shí)際上是現(xiàn)代財(cái)政的方式，即由民間經(jīng)營工商業(yè)，政府根據(jù)其銷售額或所得額征稅，這種方式與皇朝財(cái)政屬于兩種不同的類型。在理論上，要使這一方式奏效，至少需要兩個(gè)前提：一個(gè)是政府必須保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)、提供基礎(chǔ)設(shè)施、健全市場規(guī)則，以使工商業(yè)能夠得到發(fā)展，從而奠定稅收的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；另一個(gè)是財(cái)政管理能力的增強(qiáng)和稅收征管機(jī)構(gòu)的發(fā)展，特別地需要納稅人提高服從度以減少征納成本。滿足這兩個(gè)條件，就意味著國家要轉(zhuǎn)向積極地履行司法、經(jīng)濟(jì)與社會職能，要發(fā)展理性化的國家制度，并實(shí)現(xiàn)國家的民主化以使民眾自愿服從國家等。也就是說，財(cái)政收入要成功地以工商業(yè)為基礎(chǔ)，不但意味著財(cái)政的轉(zhuǎn)型，也意味著國家的全面轉(zhuǎn)型。

第三，皇朝國家危急時(shí)刻暴利性資源商品管理方式的轉(zhuǎn)向。皇朝國家常態(tài)運(yùn)行時(shí)對暴利性資源的壟斷管理方式，在國家危急時(shí)刻就有變革的需要。其變革的可能方向有二。一個(gè)方向是進(jìn)一步加劇壟斷以牟取暴利，這將會使文學(xué)賢良揭示的問題以更嚴(yán)重的形式出現(xiàn)，如宋代中后期對鹽法茶法的改革所顯示的。另一個(gè)方向是采取文學(xué)賢良的建議，放開暴利性資源商品的管制，讓民間自由經(jīng)營，但政府征收特別稅（特別商品稅或特別所得稅）并以公共權(quán)力加以管制，如晚清至民國時(shí)期財(cái)政對暴利性資源商品的管理就采取了這一方式。暴利性資源管理按后一方式的變革，構(gòu)成了晚清財(cái)政及國家向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的一部分。就是說，文學(xué)賢良在暴利性資源商品管理方面的主張，始終隱伏在皇朝財(cái)政的運(yùn)行中，直至此時(shí)方才顯化為顯基因。當(dāng)然，在暴利性資源管理方面，如何防范公卿大夫所說的造成社會勢力失衡問題，在今天仍是公共管理的目標(biāo)。不過，私人勢力會不會發(fā)展成為壓迫小民、造成社會不平衡的豪強(qiáng)，關(guān)鍵不在于私人的經(jīng)濟(jì)狀況，而在于用來制約私人勢力的政治與法律狀況。只要政治權(quán)力能真正為民所用，法律公平公正，私人經(jīng)濟(jì)勢力再強(qiáng)，也會受到公共權(quán)力的有效約束，而不至于淪為破壞社會平衡的惡勢力。

注釋：

①《鹽鐵論》是中國學(xué)術(shù)史上一本奇書。它所涉及的事件奇（公元前81年，六十多名民間知識分子與數(shù)目不詳?shù)某⒐賳T，就鹽鐵專賣政策乃至治國方略展開當(dāng)面的大辯論），人物也奇（民間知識分子即文學(xué)賢良不畏強(qiáng)權(quán)，公卿大夫以理服人而非仗勢壓人），同時(shí)它的形式奇（對話體，戲劇形式），內(nèi)容同樣奇（鹽鐵之爭只是一部分，多數(shù)篇幅為討論政治得失）。當(dāng)然，最為奇特的是它的命運(yùn)。自漢代成書后，該書雖然歷代流傳，但直到明代才真正為人所重視，而其人氣高潮竟然發(fā)生于學(xué)術(shù)荒蕪的文革時(shí)期。

②本文凡是引用《鹽鐵論》書中的文字，均源自王利器先生所編的《鹽鐵論校注》。引文直接注明篇名，不再一一指出該書的名稱。

③如宋代1021年來自于農(nóng)業(yè)的財(cái)政收入占48%，來自于工商業(yè)的財(cái)政收入占52%，1077年這一比例分別為30%和70%。

［1］ 王利器.鹽鐵論校注［M］.北京：中華書局，1992.

［2］ 楊寬.戰(zhàn)國史［M］.上海：上海人民出版社，2003.

［3］ 黃天華.中國財(cái)政史綱［M］.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1999.