遼寧省海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任追究制度的法律分析

戴瑛 山長旭

摘 要：目前海洋生態(tài)環(huán)境的狀況不容樂觀，為保護海洋環(huán)境、維持海洋生態(tài)平衡、協(xié)調(diào)海洋生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，海洋生態(tài)紅線制度應(yīng)運而生。遼寧省是我國最靠北的海洋大省，黃海渤海兩大海域相擁環(huán)繞，與朝鮮、韓國、日本隔海相望，擁有廣闊的海域資源，其海洋生態(tài)紅線的建設(shè)也勢在必行。但目前對于逾越海洋生態(tài)紅線的責(zé)任追究還沒有統(tǒng)一明確的法律規(guī)定，責(zé)任不清，處罰不明是現(xiàn)階段海洋生態(tài)紅線所面臨的困境。健全和完善海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任追究的法律制度，為越線追責(zé)提供有力的法律依據(jù)是海洋生態(tài)紅線得以順利實施的保證。

關(guān)鍵詞：海洋生態(tài)紅線；責(zé)任追究；法律依據(jù)

中圖分類號：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）07 — 0108 — 04

前言

伴隨著海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展，海上活動日益頻繁，海洋生物資源與礦藏資源遭到過度開發(fā)與利用，加之海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，隨之而來的則是海洋生態(tài)環(huán)境的每況愈下。為保護海洋環(huán)境，維持海洋生態(tài)承載能力，實現(xiàn)海洋資源可持續(xù)發(fā)展，2012年國家海洋局專門召開有關(guān)海洋環(huán)境保護專題的會議，海洋生態(tài)紅線的概念第一次被提出。在政策的號召下，遼寧省制定《關(guān)于在渤海實施海洋生態(tài)紅線制度的意見》，提出了建設(shè)與管理遼寧省海洋生態(tài)紅線的一系列措施。2017年，廣東省和浙江省也分別發(fā)布《廣東省海洋生態(tài)紅線》、《浙江省海洋生態(tài)紅線劃定方案》，各沿海省份海洋生態(tài)紅線制度建設(shè)工作已初見成果，但在各自的實施方案中都沒有明確對逾越海洋生態(tài)紅線行為的具體處罰方案，只是從理論層面概括性的強調(diào)要加強監(jiān)管嚴(yán)厲懲處越線行為。且海洋生態(tài)紅線制度是我國近幾年提出的新型概念，仍在不斷完善當(dāng)中，現(xiàn)存的法律法規(guī)在此方面的規(guī)定尚有欠缺，對越線責(zé)任的認(rèn)定與處罰措施也尚不明確；并且海洋生態(tài)紅線制度為我國首創(chuàng)，世界其他國家還沒有這一概念，只有少數(shù)與此相似的措施，所以可借鑒經(jīng)驗也相對較少，這就需要我們從現(xiàn)行法律中尋求越線追責(zé)的法律依據(jù)，并完善海洋生態(tài)紅線方面的立法，建立健全海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任追究制度。

一、 遼寧省海洋生態(tài)紅線制度概述

遼寧省早在2014年就劃定了東起大連老鐵山西角黃渤海分界線，西至遼冀海域行政區(qū)域界線（山海關(guān)老龍頭），涉及渤海近岸海域面積13100平方公里，大陸岸線1235公里的海洋生態(tài)紅線區(qū)域①。遼寧省建立海洋生態(tài)紅線制度是緩解渤海海域環(huán)境壓力、扼制漁業(yè)資源退化、減少海洋環(huán)境突發(fā)事件的重要舉措，對恢復(fù)和保護渤海海洋生態(tài)、實現(xiàn)陸海統(tǒng)籌、建設(shè)友好型人海關(guān)系、促進(jìn)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

（一）海洋生態(tài)紅線制度的內(nèi)容

遼寧省開展海洋生態(tài)紅線制度的工作是對十九大報告“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度”的積極響應(yīng)，對保障遼寧海洋生態(tài)安全，實現(xiàn)生態(tài)用海，促進(jìn)遼寧海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，為實施遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略提供優(yōu)質(zhì)海洋生態(tài)環(huán)境支撐，都具有重大意義。

實施海洋生態(tài)紅線其核心內(nèi)容就是通過保護與修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境實現(xiàn)人與自然的和諧共處，通過嚴(yán)格管控破壞生態(tài)的行為涵養(yǎng)自然資源，提高海域環(huán)境質(zhì)量，具體任務(wù)包括以下幾點：一、要快速推進(jìn)海洋生態(tài)保護與恢復(fù)治理。加快建設(shè)海洋保護區(qū)，設(shè)立“海洋公園”，編織海洋生態(tài)保護網(wǎng)，拓寬保護范圍，豐富保護類別，形成層次有序、管控合理的生態(tài)保護體系。對受損海域、灘涂、濕地、海島以及生物資源進(jìn)行涵養(yǎng)修復(fù)，還原地區(qū)原始地貌，建立和完善海洋生態(tài)補償機制。二、要嚴(yán)格把控海洋生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的污染排放。加強陸地污染排放入海的管控，根據(jù)不同限制區(qū)域合理布局陸源排污口的設(shè)置，取締或整改影響區(qū)域生態(tài)的排污口。加強陸海統(tǒng)籌，調(diào)整海洋經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)布局，堅持規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、依法用海，減少經(jīng)濟發(fā)展給海洋生態(tài)帶來的環(huán)境壓力。三、要樹立紅線區(qū)應(yīng)急意識，加強監(jiān)督監(jiān)測。建立紅線區(qū)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警機制，完善海洋環(huán)境質(zhì)量評測體系，制定緊急預(yù)案，提高應(yīng)對海洋環(huán)境突發(fā)事件的能力。

（二）建立越線責(zé)任追究制度的重要性

海洋生態(tài)紅線作為一項重要的國家海洋戰(zhàn)略舉措，其對我國經(jīng)濟與生態(tài)的健康發(fā)展有著十分重大的意義。要使海洋生態(tài)紅線制度中提出的一系列關(guān)于海洋生態(tài)保護與修復(fù)的規(guī)定能夠落到實處，真正發(fā)揮其規(guī)范作用，就需要有強制力予以保證。所以建立健全越線責(zé)任追究制度是保障海洋生態(tài)紅線得以順利實施的關(guān)鍵一步。

但在《關(guān)于在渤海實施海洋生態(tài)紅線制度意見的通知》中只規(guī)定了哪些行為是被禁止的，并沒有具體提出對做出越線行為后責(zé)任認(rèn)定與追究的方案，對各個海洋行政部門的權(quán)責(zé)劃分也不明確，從而會導(dǎo)致越線責(zé)任認(rèn)定不明，監(jiān)管執(zhí)法職權(quán)不清晰，處罰措施不得當(dāng)?shù)葐栴}。建立越線責(zé)任追究制度首先要明確責(zé)任主體與責(zé)任承擔(dān)份額。單位和個人都會成為責(zé)任主體，各自應(yīng)對不同的行為模式承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而責(zé)任承擔(dān)份額的多少應(yīng)視越線程度或?qū)^(qū)域內(nèi)造成損害的程度而定。其次要明確行政主體及其職權(quán)范圍，避免各部門之間相互推諉或權(quán)力競合，明確職權(quán)范圍能夠有效遏制權(quán)力濫用，保障相對人合法權(quán)益。再次要明確處罰方式，何時適用罰金，何時適用沒收等行政處罰措施都要明確規(guī)定，確保一事不再罰。最后應(yīng)建立行政監(jiān)督體系，對行政執(zhí)法以及環(huán)保監(jiān)察部門的行為進(jìn)行監(jiān)督，確保各部門工作的純潔性和有效性。

建立越線責(zé)任追究制度是保障海洋生態(tài)紅線制度順利實施，打擊破壞生態(tài)越線生產(chǎn)建設(shè)行為的有力武器。越線責(zé)任追究制度的建立可以樹立海洋生態(tài)紅線制度的嚴(yán)肅性，加強人們的海洋保護意識，增加逾越海洋生態(tài)紅線的違法成本，減少破壞海洋生態(tài)的行為，從而保障海洋生態(tài)紅線區(qū)的生態(tài)穩(wěn)定與環(huán)境修復(fù)。

二、實施越線責(zé)任追究制度的現(xiàn)行法律依據(jù)

2014年《環(huán)境保護法》將“生態(tài)保護紅線”正式寫進(jìn)法律，標(biāo)志著有關(guān)生態(tài)紅線保護的事項已被納入國家法律體系，2016年新修訂的《海洋環(huán)境保護法》在第一章總則第三條中做出了“國家在重點海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴(yán)格保護”①的規(guī)定，并對逾越生態(tài)紅線的行為做出了明確的處罰措施，這對建立遼寧省海洋生態(tài)紅線的越線責(zé)任追究制度有重要的指導(dǎo)和借鑒意義。建立越線追責(zé)制度最為重要的是要有法可依，有明確的法律規(guī)定作為執(zhí)法的強大依據(jù)，才能保證責(zé)任追究的落實和到位。

目前我國沒有專門針對海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任做出規(guī)定的法律法規(guī)，但我們可以從相關(guān)現(xiàn)行法律中尋找到對越線責(zé)任進(jìn)行處罰的法律依據(jù)。

（一）《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的有關(guān)處罰規(guī)定

新修訂的《海洋環(huán)境保護法》中加大了對破壞海洋生態(tài)，污染海洋環(huán)境行為的處罰力度。例如第九十條，就是由于2011年康菲溢油事件取消了原第九十一條對造成海洋環(huán)境污染事故的單位罰款上限不得超過30萬元的規(guī)定，重新規(guī)定為：

“對違反本法規(guī)定，造成海洋環(huán)境污染事故的單位，除依法承擔(dān)賠償責(zé)任外，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門依照本條第二款的規(guī)定處以罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得收入百分之五十以下的罰款；直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員屬于國家工作人員的，依法給予處分。

對造成一般或者較大海洋環(huán)境污染事故的，按照直接損失的百分之二十計算罰款；對造成重大或者特大海洋環(huán)境污染事故的，按照直接損失的百分之三十計算罰款。

對嚴(yán)重污染海洋環(huán)境、破壞海洋生態(tài)，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”①。

《海洋環(huán)境保護法》對污染海域環(huán)境，破壞海洋生態(tài)的行為規(guī)定了“責(zé)令停止違法行為，限期改正”、“罰款”、“責(zé)令停業(yè)，關(guān)閉”、“追究刑事責(zé)任”等不同程度的處罰措施，為建立遼寧省海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任追究制度提供了參考方向。

（二）《中華人民共和國環(huán)境保護法》關(guān)于處罰措施的規(guī)定

海洋生態(tài)紅線對海洋生態(tài)的保護實際上也屬于我國環(huán)境保護制度中的一部分，因此海洋生態(tài)紅線制度同樣可以適用《環(huán)境保護法》。

《環(huán)保法》第五十九條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”②。

第六十條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施；情節(jié)嚴(yán)重的，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”③。由此也可得出，逾越海洋生態(tài)紅線向紅線區(qū)排放污染物超越排放標(biāo)準(zhǔn)的可以適用《環(huán)境保護法》予以處罰。《環(huán)境保護法》雖未從海洋生態(tài)紅線的角度來規(guī)定具體處罰措施，但它對所有破壞生態(tài)環(huán)境的行為做了整體的評價，對這些違法行為都具有約束力，建立遼寧省海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任追究制度要以《環(huán)境保護法》為依據(jù)，在《環(huán)境保護法》一般規(guī)定的基礎(chǔ)上明確具體越線責(zé)任的追責(zé)方式和處罰措施。

（三）《中華人民共和國海域使用管理法》中的處罰規(guī)定

《海域使用管理法》作用之一就是保證合理用海，規(guī)范用海，促進(jìn)海域可持續(xù)發(fā)展?！逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā芬?guī)定國家實行海洋功能區(qū)劃制度，海域使用必須符合海洋功能區(qū)劃④。逾越海洋生態(tài)紅線的行為在不同程度上都會違反國家關(guān)于海域使用的規(guī)定，《海域使用管理法》對于越線行為就會產(chǎn)生約束力。

《海域使用管理法》第四十二條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，非法占用海域的，責(zé)令退還非法占用的海域，恢復(fù)海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金五倍以上十五倍以下的罰款；對未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)，進(jìn)行圍海、填海活動的，并處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款”⑤。該規(guī)定對非法使用海域的處罰明確了“恢復(fù)海域原狀”的責(zé)任，海域的原生態(tài)環(huán)境不是用具體的罰款金額能夠去衡量的，規(guī)定一定數(shù)額的罰金不一定有恢復(fù)原狀來的更有效?；謴?fù)原狀不僅是用錢就能解決的問題，它通常是一個漫長的恢復(fù)過程，是需要花費精力和時間去完成的任務(wù)。相較于僅僅是繳納一定的罰款，哪怕是較高額的罰款而言，它的違法性成本毫無疑問是更高的，這項規(guī)定同樣可以寫進(jìn)我們的海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任追究制度中。第二十四條還對非法進(jìn)行圍海填海的行為做出了加重處罰的規(guī)定，非法使用海域是需要付出違法成本的，但在此基礎(chǔ)上又對海域做出了破壞性建設(shè)的行為更加需要得到嚴(yán)厲處罰。繳納海域使用金十倍以上二十倍以下的罰款猛得一看是較為嚴(yán)重的處罰，但它相對于對海域造成的破壞來說并不算高。我們建立海洋生態(tài)紅線的目的是為了保護和恢復(fù)海洋的生態(tài)環(huán)境，通過嚴(yán)格管控破壞生態(tài)的行為涵養(yǎng)自然資源，提高海域環(huán)境質(zhì)量，以實現(xiàn)人與自然的和諧共處，最終目的是為了維護人類的生存環(huán)境，維持人類的代際公平。通過高額的罰款提高破壞海洋生態(tài)環(huán)境的違法性成本是一項有效的保護手段，也是目前切實有效的手段之一，將罰款和恢復(fù)海域生態(tài)原狀兩種手段有機結(jié)合能夠更加合理有效的規(guī)范逾越海洋生態(tài)紅線的行為。

與海洋生態(tài)紅線有關(guān)的法律法規(guī)還有很多，比如《漁業(yè)法》、《侵權(quán)責(zé)任法》等。從現(xiàn)行的法律規(guī)定中我們可以總結(jié)出有關(guān)越線責(zé)任追究的一系列處罰措施和責(zé)任承擔(dān)形式，越線責(zé)任追究制度應(yīng)在此基礎(chǔ)上結(jié)合海洋生態(tài)紅線的相關(guān)規(guī)定制定相應(yīng)的具體處罰規(guī)范。

三、對建立越線責(zé)任追究制度的法律化建議

海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任追究制度的建立不是一蹴而就的，它需要在充分歸納海洋生態(tài)紅線各項規(guī)定的基礎(chǔ)上對癥下藥。一個完整的追責(zé)制度需要明確責(zé)任承擔(dān)主體、監(jiān)管執(zhí)行部門和處罰措施等方面的規(guī)定，每一個方面都要做到明確合理。

（一）明確監(jiān)管執(zhí)行部門及其職責(zé)

《遼寧省海洋生態(tài)紅線管控措施》，其中第十七條規(guī)定：海洋生態(tài)紅線實行分級管理。省級海洋行政主管部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督生態(tài)紅線的實施、考核；沿海市海洋行政主管部門承擔(dān)生態(tài)紅線管理的主體責(zé)任，按生態(tài)紅線制度要求組織實施本區(qū)域的海洋生態(tài)紅線保護與日常管理①。這一規(guī)定將海洋生態(tài)紅線區(qū)域內(nèi)的管理和追責(zé)職能劃歸于各沿海市的海洋行政主管部門，也就是各地市海洋與漁業(yè)局。

各海洋與漁業(yè)局又將職能下放給本單位下屬的漁政、漁港、海洋環(huán)保等部門，要求各責(zé)任部門聯(lián)合執(zhí)法，已達(dá)到監(jiān)督管理海洋生態(tài)紅線制度實施的目的。既然是聯(lián)合執(zhí)法，就應(yīng)該制定明確的執(zhí)法規(guī)則，合理分工，科學(xué)分配各責(zé)任部門的任務(wù)，從而避免部門間的推諉扯皮和權(quán)力競合，真正實現(xiàn)高效執(zhí)法，正當(dāng)執(zhí)法。所以建立海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任追究制度就要明確各執(zhí)法部門的具體職責(zé)，以保證各部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)是是自己的行為，防止權(quán)力的濫用。

（二）明確處罰規(guī)范，建立嚴(yán)格的執(zhí)法程序

明確的處罰規(guī)范是追責(zé)制度的核心內(nèi)容，它是對違法行為和處罰措施的綜合陳述。海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任追究制度應(yīng)在充分考慮遼寧省海洋生態(tài)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以《環(huán)保法》和《海洋環(huán)境保護法》等法規(guī)為依據(jù)，制定具體的處罰規(guī)范，并規(guī)定相應(yīng)的法律后果。

遼寧省海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任追究制度應(yīng)根據(jù)越線行為所實施的區(qū)域制定不同程度的處罰措施。對于處罰措施的規(guī)定也應(yīng)明確合理，何時適用罰款，何時適用沒收違法所得，何時適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)都要有合理的規(guī)定。

除了要明確違法行為以及處罰措施以外，還應(yīng)規(guī)定明確的執(zhí)法程序，嚴(yán)格的執(zhí)法程序是文明執(zhí)法、有序執(zhí)法的保證書，也是保證行政相對人的合法權(quán)益不受非法侵害的有利條件。合理的程序能夠使執(zhí)法行動嚴(yán)謹(jǐn)有序，更有條理性，使執(zhí)法的每個步驟都清晰明了。遼寧省海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任追究制度也應(yīng)建立一套規(guī)范的執(zhí)法程序，以有效促進(jìn)海洋生態(tài)紅線區(qū)內(nèi)執(zhí)法工作的進(jìn)行。

（三）建立監(jiān)察制度，規(guī)范執(zhí)法行為

權(quán)力的行使需要有制度的監(jiān)督，對越線責(zé)任的追究也同樣需要有監(jiān)督制度。行政執(zhí)法人員要秉公執(zhí)法，忠于職守，不得濫用職權(quán)，以權(quán)謀私。海洋生態(tài)紅線越線追責(zé)的執(zhí)法人員如有濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為的，應(yīng)依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，還應(yīng)依法追究其刑事責(zé)任。

合理的制度需要得到公正的執(zhí)行才能真正發(fā)揮它的價值，建立監(jiān)察制度，規(guī)定行政執(zhí)法人員的違法責(zé)任是保證越線責(zé)任追究制度有效實施的重要抓手。

結(jié)語

建立海洋生態(tài)紅線越線責(zé)任追究制度是全面貫徹落實遼寧省海洋生態(tài)紅線制度的關(guān)鍵一步。是維護遼寧省海洋生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)遼寧海洋經(jīng)濟科學(xué)健康發(fā)展的制度保障。雖然目前對于越線責(zé)任追究制度的構(gòu)建還不完善，但我們可以從現(xiàn)有的法律法規(guī)中尋找到其法律依據(jù)，并結(jié)合遼寧省海洋生態(tài)的現(xiàn)實狀況逐步對其進(jìn)行完善，使其最終成為推動遼寧省海洋生態(tài)紅線制度健康發(fā)展的重要動力。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>