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    生態(tài)移民,如何增收?

    2018-12-13 03:46張正
    中國經(jīng)濟(jì)周刊 2018年48期
    關(guān)鍵詞:勞務(wù)移民土地

    張正

    生態(tài)移民問題幾乎在世界上任何一個(gè)國家都存在,如何實(shí)現(xiàn)“移得出、穩(wěn)得住、有發(fā)展、能致富”是全世界共同的課題。

    作為全國最大的生態(tài)移民扶貧開發(fā)區(qū)之一,寧夏紅寺堡生態(tài)移民安置區(qū)移民增收問題一直受到外界關(guān)注。

    調(diào)研發(fā)現(xiàn),近年來,盡管該區(qū)移民收入來源有所豐富,但增收難題有待破解。

    長達(dá)10年的移民工程

    紅寺堡位于寧夏中部,紅寺堡一詞始于明朝,時(shí)為屯軍牧馬之地,屬三邊總制寧夏鎮(zhèn)靈州千戶所管轄。

    紅寺堡地區(qū)的移民開發(fā)可以追溯到漢代時(shí)期,甚至更遠(yuǎn),紅寺堡地區(qū)的人口遷入和遷出,就形成了遷移活動。紅寺堡現(xiàn)轄區(qū)域由同心縣新莊集鄉(xiāng)、同心縣韋州鎮(zhèn)、中寧縣、吳忠市利通區(qū)等地規(guī)劃組成。

    從1967年起,紅寺堡地區(qū)劃歸某軍區(qū)作為軍事用地。寧夏揚(yáng)黃灌溉工程移民開工建設(shè)以后,紅寺堡的軍事用地全部移交給當(dāng)?shù)卣鳛榉鲐殦P(yáng)黃灌溉工程開發(fā)用地。

    1998年6月19日,寧夏自治區(qū)政府決定設(shè)立寧夏扶貧揚(yáng)黃灌溉工程紅寺堡開發(fā)區(qū),行政隸屬關(guān)系上隔斷其與有關(guān)市縣的聯(lián)系。同年11月,決定成立寧夏揚(yáng)黃灌溉移民工作小組,下設(shè)紅寺堡區(qū)管理委員會,為縣級機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管轄開發(fā)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)、村各級組織。成立了紅寺堡區(qū)揚(yáng)黃灌溉指揮部,開始了長達(dá)10多年移民工程。

    移民搬遷對象主要是同心、海原、西吉、固原、彭陽、涇源、隆德等7縣生活在高寒、土石山區(qū)、干旱帶等就地脫貧無望的農(nóng)戶。此外,還有政策規(guī)定必須退耕還林還牧的封山育林的農(nóng)戶和中寧縣的部分農(nóng)戶。

    增收乏力,三大問題掣肘

    調(diào)研發(fā)現(xiàn),紅寺堡區(qū)移民戶收入增長存在三大問題:

    首先是自然資源限制。

    紅寺堡區(qū)是寧夏生態(tài)環(huán)境較為脆弱的地區(qū)之一,常年干旱少雨,水資源短缺;地處半荒漠草原之中,土地沙化、鹽堿化嚴(yán)重,土壤貧瘠,農(nóng)作物種植以小麥、玉米為主,品種單一,產(chǎn)量不高,造成農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠合理,產(chǎn)出較低。有些地方沙漠侵蝕農(nóng)田。水資源嚴(yán)重缺乏和土地資源緊缺是制約紅寺堡區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最大問題。

    雖然人畜飲水問題已基本上得到解決,但是,紅寺堡區(qū)當(dāng)?shù)厮Y源量少質(zhì)差,可利用的水資源十分有限,水資源嚴(yán)重短缺。

    當(dāng)水資源缺乏時(shí),農(nóng)業(yè)收益降低,加上近幾年干旱,以前是有多少畝土地,就灌溉多少畝,但由于現(xiàn)在人口的增加對黃河水灌溉有了明顯的限制,如果不能灌溉,這里的農(nóng)民僅靠天吃飯將沒有一點(diǎn)收益,投入大于產(chǎn)出,只能減少耕種的土地,土地量的減少也是農(nóng)民基于經(jīng)濟(jì)利益權(quán)衡之下做出的選擇。

    一些地區(qū)灌溉不足,另一些地區(qū)則因?yàn)橥临|(zhì)條件不佳導(dǎo)致排水不暢,造成荒漠化和鹽漬化并存,特別是在中部干旱地區(qū),盡管采取了一些措施控制土地的荒漠化和鹽漬化,但效果不明顯,且改造成本高,很難得到移民的支持。

    比如,紅寺堡區(qū)大河鄉(xiāng)大河村 30%以上的土地已經(jīng)鹽漬化,無法種植糧食作物,通過開溝和埋管等方式排除鹽堿可以減輕土地鹽漬化,但村民反映,效果不明顯。目前在鹽漬化不太嚴(yán)重的土地上可以種植枸杞,但是如果鹽漬化得不到有效控制,嚴(yán)重鹽漬化的土地只能拋荒。

    土地是重要的生產(chǎn)資料,過去實(shí)行土地承包到戶經(jīng)營,一度解決了農(nóng)民溫飽問題,極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性,但現(xiàn)在弊端越來越突出,給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展帶來了嚴(yán)重影響。

    一方面,農(nóng)村土地的分散經(jīng)營,制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程,降低了土地的有效利用率,影響了農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高;另一方面,靜態(tài)的承包地?zé)o法根據(jù)市場需求進(jìn)行流轉(zhuǎn),難以集中到種糧大戶手中,從而影響了農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營,造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模小,效益得不到提高。

    其次是移民戶自身能力有限。

    目前,紅寺堡區(qū)每百名農(nóng)村勞動力中文盲、半文盲占 30%以上,小學(xué)程度占 35% 以上,即小學(xué)文化程度以下人員占農(nóng)村總?cè)丝诮?70%。勞動者文化素質(zhì)低,不只是表現(xiàn)為思想觀念落后,而且意味著科技素質(zhì)偏低,缺少一技之長。加之不適應(yīng)遷入地的生產(chǎn)生活方式,困難較多,如果遇到疾病災(zāi)害等,極易返貧。

    現(xiàn)代人力資本理論的先驅(qū)西奧多·舒爾茨指出:“人的知識、能力、健康等人力資本的提高對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)比物力、勞動力數(shù)量的增加要重要得多,在改變窮人的福利中,決定性的生產(chǎn)要素不是空間、能源和耕地,而是人的質(zhì)量的改進(jìn)?!?/p>

    由于農(nóng)民知識技能少,紅寺堡區(qū)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用困難, 技術(shù)問題成為制約一些優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的瓶頸。此外,由于人力資本存量低,很多扶貧資金由于操作、開發(fā)不當(dāng),不僅沒有產(chǎn)生遞增效應(yīng),反而使這些投資損失殆盡,有些甚至還背上了沉重的債務(wù)包袱,陷入了“人力資本水平低—素質(zhì)技能不強(qiáng),難以進(jìn)入資本市場,沒有創(chuàng)新精神—貧困”的惡性循環(huán)之中。

    再次是非農(nóng)就業(yè)存在困境。

    非農(nóng)就業(yè)收入對移民家庭來說越來越重要,但是逐年下降的薪資水平、就業(yè)機(jī)會減少的情況也非常普遍了。村民普遍反映的直觀感受是“人多了、活少了、錢少了”。

    這個(gè)現(xiàn)象的背后有著更為深刻的原因。一是結(jié)構(gòu)性的經(jīng)濟(jì)因素。經(jīng)濟(jì)下行,建筑業(yè)和工業(yè)萎縮,這構(gòu)成了工作機(jī)會減少的一個(gè)根本原因。二是伴隨著移民遷入,相應(yīng)的工作機(jī)會也日益減少。

    非農(nóng)就業(yè)對移民來說已經(jīng)是越來越重要的收入來源,那么,穩(wěn)定就業(yè)也就越來越重要。在非農(nóng)就業(yè)中勞務(wù)派遣制度下的勞動權(quán)益保護(hù)與勞動保障存在缺位現(xiàn)象。

    勞務(wù)派遣制度是企業(yè)和打工者間的橋梁,使勞動力資源能夠得到有限配置。但對于村民來說,勞務(wù)派遣打工方式也有一定的風(fēng)險(xiǎn)存在。在勞務(wù)派遣制度下,打工者無法和正式的工人同工同酬,也缺乏應(yīng)得的福利保障。

    在當(dāng)下這種勞務(wù)派遣制度中,雇傭關(guān)系不夠明確,多數(shù)沒有簽訂勞動合同,一旦出現(xiàn)傷亡事故,維權(quán)難度大,對打工者及其家庭來說,就是重大打擊。不但會造成家庭返貧,也會給當(dāng)?shù)卣畮聿恍〉呢?fù)擔(dān)。

    激活要素資源,提高工資性收入

    在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),如何促進(jìn)紅寺堡區(qū)移民戶增收,有三方面建議:

    一是加快土地流轉(zhuǎn),推進(jìn)土地集約化經(jīng)營,提高土地產(chǎn)出率和效益。

    在土地流轉(zhuǎn)中堅(jiān)持依法流轉(zhuǎn),切實(shí)保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。通過流轉(zhuǎn),使一些耕地面積少、生產(chǎn)單一、收入水平低的農(nóng)戶向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,以進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì),促使農(nóng)民廣開收入來源渠道增加收入。農(nóng)戶在承包期內(nèi)可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),完善流轉(zhuǎn)辦法,逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。

    要穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系,使農(nóng)民擁有土地的長期使用權(quán)。只有這樣,才能讓農(nóng)民放心地生產(chǎn),在土地上增加投入,克服短期經(jīng)濟(jì)行為,并保護(hù)好耕地,走可持續(xù)發(fā)展道路。

    二是解決農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷通道問題。

    打造“葡萄、枸杞、草畜”三大產(chǎn)業(yè)集群,推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)深度融合,以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為突破口,破解移民戶增收難題。

    市場是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個(gè)重要因素。當(dāng)前紅寺堡區(qū)市場體系的發(fā)展還是滯后的,嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

    為此,要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),通過多種渠道改善交通運(yùn)輸狀況,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供暢通條件。支持重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設(shè)和升級改造,落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地等扶持政策。支持大型涉農(nóng)企業(yè)投資建設(shè)大型優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品物流配送中心,加大力度建設(shè)大宗農(nóng)產(chǎn)品倉儲設(shè)施,完善鮮活農(nóng)產(chǎn) 品冷鏈物流體系。

    三是大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì),提高農(nóng)民工資性收入水平。

    繼續(xù)優(yōu)化移民戶收入結(jié)構(gòu),加速農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移步伐,由出臺的勞務(wù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制帶動大量勞務(wù)經(jīng)濟(jì)興起,不斷帶動勞務(wù)輸出,通過政策引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)民外出務(wù)工,不斷利用扶貧培訓(xùn)政策,大力提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)和專業(yè)技能,大力完善勞務(wù)派遣制度。

    鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及村集體要更加積極地在勞務(wù)派遣制度中發(fā)揮作用。政府的勞務(wù)派遣組織,面對企業(yè),比村民有更強(qiáng)的協(xié)商能力。同時(shí),面對村民,也更能夠獲得更多的信任。實(shí)際上,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體主持的勞務(wù)派遣組織還可以在公益方面有所作為。

    將勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)定性為“社會企業(yè)”或者“非營利性組織”。這就確保了公司和其他私營企業(yè)不一樣,不與村民分利。此外,這種組織可以更多地承擔(dān)集體協(xié)商的功能,幫助村民維護(hù)自身的權(quán)益,還可以在糾紛出現(xiàn)的時(shí)候代表村民協(xié)商。

    如果公益性的勞務(wù)派遣制度能夠切實(shí)執(zhí)行上述功能,那么其最顯著的效果將是保護(hù)農(nóng)民免受損失,使其不至于返貧,從長遠(yuǎn)看,也有利于移民的非農(nóng)就業(yè)正?;?。

    (作者所在機(jī)構(gòu):中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)

    責(zé)編:陳棟棟

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