關于我國職業(yè)教育校企合作政策有效落實的思考與對策

摘 要：隨著職業(yè)教育在國民經濟社會發(fā)展中的重要作用不斷突顯，深化產教融合、校企合作，已成為推進人才和人力資源供給側結構性改革的一項重要方針和制度安排。校企合作政策不斷豐富，政策的權威性不斷增強，政策制定主體的多元化特征逐漸形成。然而，各項政策的有效落實仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，如體系外的相關配套政策還需完善、校企合作的法制化建設仍顯薄弱、具體化可操作的實施細則亟待出臺、政策的監(jiān)督與評估體系尚未建立等。因此，需要完善配套政策，建立有效協(xié)同治理體系；制定實施細則，落實財稅金融支持政策；建立監(jiān)督與評估體系，保障政策有效落實；提升職業(yè)教育質量，實現(xiàn)合作長效機制。

關鍵詞：職業(yè)教育；產教融合；校企合作；政策

作者簡介：蘭小云（1978-），女，江西樟樹人，上海市教育科學研究院博士后，上海電子信息職業(yè)技術學院科研處處長/高等職業(yè)教育研究所所長，博士，副研究員，研究方向為職業(yè)技術教育。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2018）09-0033-05

黨的十八大以來，隨著創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，教育和人才改革發(fā)展面臨前所未有的新形勢新任務新要求。深化產教融合、校企合作，已成為推進人才和人力資源供給側結構性改革的一項重要方針和制度安排。2017年12月國務院辦公廳印發(fā)《關于深化產教融合的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕95號）（以下簡稱《意見》），2018年2月教育部等六部門聯(lián)合頒布《關于印發(fā)<職業(yè)學校校企合作促進辦法>的通知》（教職成〔2018〕1號）（以下簡稱《辦法》），產教融合、校企合作又一次成為備受關注的焦點話題?！兑庖姟泛汀掇k法》的出臺，進一步完善了我國職業(yè)教育產教融合、校企合作的政策環(huán)境，為我國職業(yè)教育開展產教融合、校企合作進一步明確了方向、提供了保障，如何有效落實《意見》和《辦法》提出的各項政策，以推動產教融合、校企合作真正落地，成為目前亟需研究和解決的重點。

一、我國職業(yè)教育校企合作政策的發(fā)展現(xiàn)狀

在我國職業(yè)教育的發(fā)展歷史上，校企合作一直作為其基本辦學模式和發(fā)展必由之路，備受關注和重視，一系列的相關政策、規(guī)劃和制度不斷出臺，校企合作政策的權威性、制定主體的多元化等特征逐漸形成。

（一）校企合作政策數(shù)量不斷豐富

1986年原國家教委、國家計委、國家經委下發(fā)《關于經濟部門和教育部門加強合作促進就業(yè)前職業(yè)技術教育發(fā)展的意見》，明確指出“應大力推行校企合作、工學結合的培養(yǎng)模式”。1996年《職業(yè)教育法》規(guī)定行業(yè)組織和企事業(yè)組織具有實施職業(yè)教育的義務。此后，關于校企合作的政策不斷出現(xiàn)，且形成一定規(guī)模。根據北大法寶法律數(shù)據庫統(tǒng)計，以“校企合作”為字段，采取全文搜索方式，共有623篇中央法規(guī)司法解釋、6499篇地方法規(guī)規(guī)章提及“產教融合”“校企合作”。在中央法規(guī)司法解釋中，按照效力級別分布，共有法律12篇、行政法規(guī)47篇、部門規(guī)章531篇、團體規(guī)定19篇、行業(yè)規(guī)定14篇；按照發(fā)布部門分布，全國人民代表大會發(fā)布的共10篇、全國人大常委會發(fā)布的共2篇、國務院發(fā)布的共31篇、國務院各機構發(fā)布的共528篇、中央其他機構發(fā)布的共91篇；從法規(guī)類別來看，其中教育類共341篇，占到50%以上。在地方法規(guī)規(guī)章中，按照效力級別分布，共有地方性法規(guī)22篇、地方政府規(guī)章3篇、地方規(guī)范性文件2383篇、地方工作文件4053篇、行政許可批復35篇；從發(fā)行部門來看，共涉及31個省市，幾乎全國所有的省市均制定有關于產教融合、校企合作的法規(guī)規(guī)章。而采取標題搜索方式時，則發(fā)現(xiàn)僅有81篇地方校企合作專項法規(guī)，其中地方性法規(guī)2部、地方政府規(guī)章1部、地方規(guī)范性文件39篇、行政許可批復1篇。一系列規(guī)劃、意見和決定，均對深化產教融合、校企合作做出了明確要求與部署。

（二）校企合作政策權威性不斷增強

隨著國家對高素質技術技能人才培養(yǎng)的重視，職業(yè)教育在國民經濟社會發(fā)展中的重要地位不斷突顯，產教融合、校企合作作為職業(yè)教育的基本辦學模式不斷在黨和國家領導人的重要講話、國家政府工作報告、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國家技能發(fā)展戰(zhàn)略、國家財政經費預算與決算報告等重要文件中出現(xiàn)。產教融合、校企合作政策已被提升到國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略和技能發(fā)展戰(zhàn)略的高度來設計和制定，并與經濟社會發(fā)展規(guī)劃同步進行。2017年12月《意見》的出臺，更是將產教融合“上升為國家教育改革和人才開發(fā)整體制度安排”，“將教育先行、人才優(yōu)先融入各項政策，提出制定實施經濟社會發(fā)展等各類規(guī)劃時要明確產教融合要求，同步規(guī)劃產教融合發(fā)展政策措施、支持方式、實現(xiàn)途徑和重大項目?！盵1]隨后出臺的《辦法》也明確要求“地方人民政府有關部門在制定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)激勵政策、脫貧攻堅規(guī)劃時，應當將促進企業(yè)參與校企合作、培養(yǎng)技術技能人才作為重要內容，加強指導、支持和服務”。而同時出臺的《關于提高技術工人待遇的意見》從社會保障方面對產教融合、校企合作提供了很好的條件。此外，產教融合、校企合作在金融、稅收、資金等方面的政策取得突破。此次國務院出臺的《意見》對投資、財稅、用地、金融和試點均有規(guī)定，進一步完善了產教融合、校企合作政策體系，形成協(xié)同支持的激勵保障機制。

（三）政策制定主體的多元化特征逐漸形成

隨著職業(yè)教育在國家經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略領域受到的高度重視，國家層面關于產教融合、校企合作的各項制度文件的出臺，國家相關業(yè)務部門對校企合作也逐漸重視，并積極參與。配套國家、教育部制度文件的相關政策文件也不斷出臺，各部委在教育部的聯(lián)合下，共同參與并出臺了一系列規(guī)章制度。教育部、人力資源和社會保障部、財政部、國家發(fā)展改革委員會、農業(yè)部、國家旅游局、交通運輸部等部委單獨或聯(lián)合發(fā)布系列配套政策。2016年，有研究者以《職業(yè)教育法》頒布之年——1996年為起點，將校企合作發(fā)展劃分為三個階段：起步階段（1996-2001年）、快速發(fā)展階段（2002-2009年）、內涵建設階段（2010-2015年），并對三個時期的校企合作政策文本進行統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)：截止2015年，在校企合作政策方面，國家相關部門共聯(lián)合發(fā)布關于校企合作的文件62份，占總文本數(shù)的19.6%。其中起步階段3份，占同時期政策發(fā)文比例8.1%；快速發(fā)展階段33份，占比20.4%；內涵建設階段26份，占比22.2%?！奥?lián)合發(fā)文”中財政部是參與合作最多的部門，共與教育部聯(lián)合出臺了24份文件[2]?？梢?，校企合作正逐漸受到各政府部門的重視，校企合作政策制定主體多元化的特征正在形成。

二、我國職業(yè)教育校企合作政策有效落實面臨的新挑戰(zhàn)

隨著職業(yè)教育在國民經濟社會中的作用不斷凸顯、地位不斷上升，產教融合、校企合作作為其基本辦學模式日益受到國家層面的高度重視，相關政策的權威性、聯(lián)動性、操作性不斷增強。然而，職業(yè)教育的職業(yè)性、區(qū)域性、行業(yè)性等特征決定了其產教融合、校企合作必然是一種跨界的融合與合作，決定了其政策的系統(tǒng)性和復雜性，也給《意見》《辦法》等國家政策的有效落實帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

（一）體系外的相關配套政策還需完善

推進校企合作，是一項復雜的系統(tǒng)工程，不僅有賴于教育部門和職業(yè)院校的積極性，更有賴于企業(yè)行業(yè)的積極性，一些重大政策問題還涉及到財政、稅務和企業(yè)管理等綜合部門[3]。經過多年的發(fā)展，我國校企合作政策體系得到很大的改善，但仍有不足之處。一方面，從政策的頒布主體來看，雖然多部門聯(lián)合發(fā)文比例不斷上升，但政策制定主體仍為教育部門，相關政策仍主要局限在教育體系內的部門規(guī)章，體系之外的相關政策仍未配套，由財政、稅務、產業(yè)、人保等部門負責出臺的相關政策特別是實施細則依然少見。另一方面，校企合作政策制定缺乏對主體訴求的分析，特別是對企業(yè)的訴求分析。從政策科學的視角看，問題、制度、主體構成政策過程分析的三個核心要素，但在政策制定的實際過程中，人們往往受單一的問題導向政策制訂范式的影響，忽視對主體的分析。校企合作是一種學校與企業(yè)的雙向互動行為，缺少任何一方都將無法產生。因此有關政策的制定與落實必然要同時考慮兩個主體的訴求。只有合理兼顧兩方的利益訴求，政策的效度、可執(zhí)行性才能提高。

（二）校企合作的法制化建設仍顯薄弱

近年來，國家從認識上重視職業(yè)教育校企合作的制度和機制建設，各地不斷探索實踐，校企合作取得了顯著成就，但國家和地方職業(yè)教育校企合作法制建設仍然十分薄弱，成為行業(yè)企業(yè)深度參與職業(yè)教育的障礙。一方面，觸及或保護企業(yè)參與或舉辦職業(yè)教育權益的經濟領域的法律尚有欠缺。法律是對長期行為準則的規(guī)定，具有高度的規(guī)范性。盡管一直以來國家各項規(guī)劃、決定、意見、規(guī)定等政府文件不斷強調企業(yè)辦職業(yè)教育的主體作用，但這些文件從效力級別來看，主要為部門規(guī)章。根據我國《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，國務院部門規(guī)章只作為人民法院審理行政案件的參照來使用。此外，作為市場經濟活動的主體，企業(yè)的經濟行為主要受制于經濟領域的法律法規(guī)。而我國目前的經濟法基本沒有涉及產教融合、校企合作的制度內容，企業(yè)舉辦或參與職業(yè)教育的行為難以約束或激勵。另一方面，相關法律、條文之間缺乏一致性。例如，盡管財稅〔2006〕107號和國稅發(fā)〔2007〕42號制定了企業(yè)支付實習生報酬稅前扣除辦法，但《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》（中華人民共和國國務院令第512號）并沒有相關規(guī)定?！豆痉ā芬?guī)定“公司應當采用多種形式，加強公司職工的職業(yè)教育和崗位培訓，提高職工素質”，然而對于履行此規(guī)定的行為并未有相應的制約條款。法與法之間的不一致，讓執(zhí)法部門難以執(zhí)行。

（三）具體化可操作的實施細則亟待出臺

梳理分析我國現(xiàn)有的產教融合、校企合作政策可以發(fā)現(xiàn)，這些政策多是從宏觀上提出指導性意見，少有具體的可操作的實施細則，這在很大程度上導致了政策執(zhí)行的模糊和效率低下。一方面，國家層面的相關實施細則尚未出臺。近年來，隨著校企合作政策研究的不斷深入，關于集團化辦學、現(xiàn)代學徒制、教師企業(yè)實踐、學生實習等方面的具體實施細則相繼出臺。然而，這些細則均出自教育部門，從職業(yè)院校如何開展校企合作的角度做出相應規(guī)定，缺乏企業(yè)依法履行或享受相關權益的實施細則。例如，眾多文件都提出企業(yè)參與或舉辦職業(yè)教育可以享受稅收減免政策，然而稅收減免的標準是什么、如何計算、減免程序如何等細則遲遲未見?！兑庖姟诽岢龅馁徺I服務、企業(yè)信用記錄、金融支持等創(chuàng)新舉措，也需要相應的實施細則予以配套，才能讓地方稅務、財政等部門在執(zhí)行國家政策時有章可循。另一方面，各級地方政府部門缺少有針對性的實施細則。政策具有長期性、階段性、整體性的特點，其貫徹落實必須符合本地區(qū)的實際。在實際執(zhí)行國家政策的過程中，地方政府或相關職能部門更多地是照搬上級政策、照抄上級文件或生搬硬套其他地方或部門的實施經驗，缺乏對地方實際情況的調查研究與分析，導致政策與現(xiàn)實嚴重脫節(jié)，影響政策的執(zhí)行效果。

（四）政策的監(jiān)督與評估體系尚未建立

一個完整的公共政策過程包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結、政策監(jiān)督五個方面。政策執(zhí)行是一項復雜的社會實踐活動，在政策的實施過程中，政策執(zhí)行的有效性常常會由于某些原因而受到影響，甚至出現(xiàn)執(zhí)行活動偏離政策目標即政策失真現(xiàn)象，因而必須加以有效監(jiān)督與評估。梳理我國現(xiàn)有的職業(yè)教育校企合作政策，發(fā)現(xiàn)校企合作的監(jiān)督與評估機制幾近空白，加之校企合作涉及教育、經濟、人保、生產等多個行業(yè)系統(tǒng)，體制的問題遠遠超出了教育所轄的范圍，使得監(jiān)督與評估校企合作政策更顯艱難，導致校企合作缺少協(xié)調與監(jiān)督。一方面缺乏對校企合作政策效度的評估。在校企合作政策不斷推出的過程中，一直缺乏對政策本身及其執(zhí)行情況、執(zhí)行效果的評估，在一定程度上影響了政策的合理性和有效性。另一方面尚未有專門的監(jiān)督與評估機構。政策執(zhí)行的本質是對資源和利益的重新分配，“任何一項政策的執(zhí)行都是一個充滿著不斷交易、談判和政治互動的利益博弈過程”[4]。因此，非常有必要成立一個獨立于各政府部門之外的第三方監(jiān)督與評估機構，對政策的執(zhí)行予以監(jiān)督與評價。

三、我國職業(yè)教育校企合作政策有效落實的對策建議

（一）完善配套政策，建立有效協(xié)同治理體系

產教融合不僅應該是教育制度，更應該是經濟制度、產業(yè)制度的組成部分[5]。市場經濟是法治經濟，產教融合、校企合作也必然要走向法制化、制度化。從國際經驗來看，校企合作的成功特別是在校企合作長效機制形成的初期，都離不開國家法律法規(guī)的強制執(zhí)行。用法律來規(guī)范職業(yè)技術教育中的校企合作活動，管理和控制校企雙方的合作行為，是各國普遍采用的形式。在立法方面，既有國家層面的法律，也有各州（?。┑木唧w法規(guī)；既有職業(yè)教育方面的立法，也有來自企業(yè)、稅收等方面的法律。借鑒國際經驗，在繼續(xù)修訂我國《職業(yè)教育法》的同時，還需對公司法、稅法、勞動法、勞動合同法、工傷保險法等進行配套完善，從承擔社會責任、企業(yè)經營行為、稅收繳納等全面約束企業(yè)參與職業(yè)教育的行為。例如，在《企業(yè)所得稅法》中明確規(guī)定企業(yè)舉辦職業(yè)教育的行為以及執(zhí)行或違反該行為將獲得的優(yōu)惠政策或受到的懲罰，增強校企合作法律的權威性。只有觸動到企業(yè)的切身利益即經濟利益的法律，才是最有效的法律，才能使合作真正走上法制化、規(guī)范化道路。只有目標一致、協(xié)同治理，形成有效的執(zhí)行機制，職業(yè)教育產教融合、校企合作國家制度才能得以真正落實[6]。

（二）制定實施細則，落實財稅用地和金融支持政策

政策的落實很大程度上依賴相應的實施細則。職業(yè)教育具有強烈的社會屬性，校企合作涉及的部門多、范圍廣，因此在“母體法”的基礎上，還需要大量配套的、操作性強的實施細則做補充。一是稅務、財政等部門要根據國家政策要求盡快制定出各自職責范圍內的實施細則等。如企業(yè)參與或舉辦職業(yè)教育的稅收減免優(yōu)惠政策的實施細則、企業(yè)教育費附加的返還辦法、對非營利性院校的獎補細則、股份制和混合所有制職業(yè)院校的財政收支、利益分配等具體辦法、政府購買服務的具體細則、金融機構投資校企合作項目的具體辦法等，補齊國家政策落地的“最后一公里”，讓各級地方政府和業(yè)務部門落實國家政策時做到有章可循。二是地方政府部門要根據地方實際情況，盡快制定具體的可操作的實施細則。政策帶有很強的時效性、針對性以及地方性、指向性，必須因時而計、因景而謀。各個地方政府要根據自身的經濟社會發(fā)展情況，出臺具有針對性的地方性法規(guī)，如根據本區(qū)域實際情況對職業(yè)院校的合作專業(yè)、合作企業(yè)設定相應的標準，根據上位法結合實際情況對合作企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策的條件、申報程序、受理部門等做出詳細的規(guī)定。三是職業(yè)院校要深刻領悟政策要義，完善學校內部規(guī)章制度。進一步健全校企合作體制機制、學生企業(yè)實習管理辦法、教師企業(yè)實踐管理辦法、企業(yè)兼職教師聘任辦法、技術服務管理辦法、技術成果轉化收益管理辦法等，以最大化地獲取政策帶來的紅利。

（三）建立監(jiān)督與評估體系，保障政策有效落實

政策的落實是一個包含政策宣傳、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督等在內的系統(tǒng)性工程，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，都會影響政策的效果。合理、有效的監(jiān)督與評估是促進并保障政策目標達成的重要保證。一是建立產教融合、校企合作評估指標體系，將校企合作政策及其執(zhí)行情況設為重要指標。包括對校企合作政策成本、需求與滿意度、執(zhí)行力等的評估；對學校、企業(yè)執(zhí)行校企合作政策的行為及取得的成效進行評估；對國務院各有關部門、各級地方政府落實中央政策法規(guī)的成效進行評估等。二是加強監(jiān)督與評估結果的應用。不僅要加強對學校、企業(yè)的評估結果的應用，將其作為績效考核、投入引導、試點開展、表彰激勵的重要依據，還要重視對國務院各有關部門、各級地方政府的評估結果的應用，同樣將其作為政績考核、表彰激勵的重要依據。對企業(yè)的監(jiān)督與評估可先行在國有企業(yè)試點，將其參與校企合作、執(zhí)行國家政策的成效，應用于其年度經營業(yè)績考核和國有企業(yè)負責人經營業(yè)績考核，推動其示范帶頭作用。三是成立專門的專業(yè)化政策監(jiān)督與評估機構。由該機構負責制定政策監(jiān)督的原則、程序和制度，構建評估指標，負責對政策方案、政策執(zhí)行和政策效果進行評估，監(jiān)督包括各級政府職能部門在內的各利益相關方落實校企合作政策的效能，以及時修正、調整、繼續(xù)或中止相關政策[7]。在條件成熟的地方，可以考慮將此機構設立在各級人大或政協(xié)。

（四）提升職業(yè)教育質量，將政策真正落到實處

霍布斯（Thomas Hobbes）的“利維坦”理論認為，沒有一個作為的利維坦（可大致理解為“作為國家政府的集權體制機構”），人類合作將是不可能產生的，因此，一個強權的政府機構是必要的[8]。在校企合作關系較弱、企業(yè)參與熱情不高的情況下，需要政府運用經濟、法律、行政和勸導等手段進行介入。但政府的介入更多地是一種外在的力量，政策的有效落實、長久有效的合作仍然取決于合作主體——學校和企業(yè)。根據系統(tǒng)論的觀點，校企合作是一個交叉耦合系統(tǒng)，是由若干個關系要素組成的矛盾統(tǒng)一體，其中校企關系是核心矛盾，作為“產品”和服務的提供方，職業(yè)院校成為這個矛盾統(tǒng)一體的關鍵[9]。因此，職業(yè)院校必須加強自身核心競爭力建設，提高人才培養(yǎng)質量和辦學質量，提升社會聲譽與社會地位，以優(yōu)質的服務滿足企業(yè)的需求，從而贏得企業(yè)的長久合作。一方面職業(yè)院校要改變辦學理念。經濟利益也是人們進行社會經濟活動的物質動因。作為重要的經濟活動體，企業(yè)更是以追求經濟利益最大化為目的的。因此，作為人才供給方，行業(yè)高職院校要牢固樹立為企業(yè)服務的理念，坦然接受“盈利是企業(yè)合作行為的最原始動機”這一現(xiàn)實，走出“象牙塔”，緊跟市場辦學，切實為企業(yè)解決生產、研發(fā)中碰到的問題，主動融入企業(yè)發(fā)展的產業(yè)價值鏈，為企業(yè)提供超值服務，讓企業(yè)感到學校對企業(yè)有用、有利。另一方面要加強師資隊伍能力建設。師資隊伍水平是影響校企合作的重要因素，也是職業(yè)院校面臨的最大現(xiàn)實問題。職業(yè)院校要創(chuàng)新內部人事激勵政策，加大人才引進和培養(yǎng)力度，引進行業(yè)專家成為院校的專業(yè)帶頭人，引進企業(yè)能工巧匠為院校專業(yè)教師，提升教師服務行業(yè)、服務企業(yè)的整體能力。以優(yōu)質服務贏取企業(yè)的優(yōu)質合作，從而讓國家出臺的一系列校企合作政策真正落到實處。

參考文獻：

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責任編輯 肖稱萍