中國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型的制度構(gòu)建

駱世明

我國(guó)目前生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)還存在制度建設(shè)落后的局面，既缺乏制約錯(cuò)誤行為的可操作措施，也缺乏有效的、普惠的、制度性的激勵(lì)措施。因此，建立我國(guó)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的體制與機(jī)制已是當(dāng)務(wù)之急。

上世紀(jì)60年代以后，工業(yè)化過(guò)程野蠻破壞帶來(lái)的后果逐步顯現(xiàn)，人類的環(huán)境意識(shí)覺(jué)醒，以1991年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在荷蘭召開(kāi)的農(nóng)業(yè)與環(huán)境國(guó)際會(huì)議為標(biāo)志，農(nóng)業(yè)進(jìn)入到生態(tài)化階段。農(nóng)業(yè)的目標(biāo)不僅僅是吃飽穿暖的產(chǎn)品供應(yīng)和市場(chǎng)盈利的經(jīng)濟(jì)效益，還明確了農(nóng)業(yè)要支撐、保護(hù)和恢復(fù)良好的生態(tài)環(huán)境，要促進(jìn)對(duì)社會(huì)精神文化的正面影響力。

上世紀(jì)70年代，我國(guó)有識(shí)之士就已經(jīng)獨(dú)立提出了我國(guó)“生態(tài)農(nóng)業(yè)”的構(gòu)想，于80年代開(kāi)始積極探索和實(shí)踐。在中國(guó)悠久傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和豐富民間實(shí)踐的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)30多年的探索，已經(jīng)在生態(tài)農(nóng)業(yè)的模式與技術(shù)體系方面累積了豐富經(jīng)驗(yàn)，有關(guān)生態(tài)農(nóng)業(yè)機(jī)理性的高水平研究得到了國(guó)際認(rèn)可。

人們對(duì)我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)進(jìn)行定義時(shí)，有關(guān)描述盡管有所不同，但是其內(nèi)涵是清晰的，可以歸納為：生態(tài)農(nóng)業(yè)是一種積極采用生態(tài)友好方法，全面發(fā)揮農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)方式。“生態(tài)友好方法”是指一系列尊重自然、保護(hù)自然、順應(yīng)自然、效法自然的農(nóng)業(yè)模式與技術(shù)體系?！吧鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能”是指生態(tài)系統(tǒng)能夠?yàn)槿祟惱嫣峁┑母鞣N產(chǎn)品與服務(wù)。這些產(chǎn)品與服務(wù)包括提供物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境、影響精神文化、維護(hù)全球環(huán)境穩(wěn)定等?！翱沙掷m(xù)發(fā)展”包括社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、精神文化的可持續(xù)。

一、我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的新階段

如果說(shuō)我國(guó)從上世紀(jì)70年代至今主要集中解決了生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的方法問(wèn)題，那么到了今天，農(nóng)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型就已經(jīng)到了生態(tài)農(nóng)業(yè)制度構(gòu)建的階段了。農(nóng)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型的主要矛盾已經(jīng)不是不知道生態(tài)農(nóng)業(yè)如何做，而是如何讓廣大農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者愿意參與生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)。中共中央和國(guó)務(wù)院于2017年9月發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見(jiàn)》，明確了創(chuàng)新體制機(jī)制是推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的關(guān)鍵。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我國(guó)目前生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)還存在制度建設(shè)落后的局面。至今我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型中，政府實(shí)施的短期項(xiàng)目多，普惠的長(zhǎng)期政策少；有關(guān)文件中原則陳述多，可操作性辦法少；定性目標(biāo)多，定量的行動(dòng)措施少。目前對(duì)于需要約束的行動(dòng)，例如對(duì)于焚燒秸稈、亂排糞污、過(guò)量施用化肥、濫用農(nóng)藥獸藥、超標(biāo)用水、農(nóng)膜污染等涉及農(nóng)業(yè)生態(tài)破壞、資源耗竭、環(huán)境污染的這些需要扭轉(zhuǎn)的行為，多數(shù)地方缺乏明確、具體的限額標(biāo)準(zhǔn)和正確的行動(dòng)方法，也缺乏制約錯(cuò)誤行為的可操作措施。對(duì)于需要激勵(lì)的行動(dòng)，例如農(nóng)業(yè)生物多樣性利用、農(nóng)業(yè)循環(huán)體系建設(shè)、資源節(jié)約型技術(shù)使用、污染處理技術(shù)等，多地方還沒(méi)有建立有效的、普惠的、制度性的激勵(lì)措施，主要還是依賴項(xiàng)目投入和實(shí)施示范。因此，建立我國(guó)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的體制與機(jī)制已是當(dāng)務(wù)之急。

二、建立我國(guó)的生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)定制度

開(kāi)展生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)定很重要，因?yàn)檫@是政府實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)，是生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)建立的前提，還是公眾信任和支持生態(tài)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)。關(guān)鍵問(wèn)題是生態(tài)農(nóng)業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)如何制定，認(rèn)定程序如何設(shè)計(jì)。

（一）生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的制定

這需要回顧生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的“初心”。由于在農(nóng)業(yè)工業(yè)化過(guò)程中出現(xiàn)了日益嚴(yán)重的資源耗竭、環(huán)境污染、生態(tài)破壞和食品安全問(wèn)題，農(nóng)業(yè)的生態(tài)轉(zhuǎn)型，或者說(shuō)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)才顯得必要。因此生態(tài)農(nóng)業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也就需要針對(duì)上述問(wèn)題制定。只有達(dá)到資源匹配、生態(tài)保育、環(huán)境友好、食品安全的才可以認(rèn)定為生態(tài)農(nóng)業(yè)。資源匹配指標(biāo)應(yīng)當(dāng)考慮水資源、耕地資源、漁業(yè)資源、草地資源、農(nóng)業(yè)生物種質(zhì)資源的使用速度與更新速度（包括數(shù)量與質(zhì)量更新）的平衡關(guān)系。生態(tài)保育指標(biāo)應(yīng)當(dāng)考慮水源林、農(nóng)區(qū)自然與半自然植被、濕地灘涂等生態(tài)功能區(qū)及生物多樣性的保護(hù)和修復(fù)。環(huán)境友好指標(biāo)應(yīng)當(dāng)考慮水體污染、氣體污染和固體污染的是否得到妥善處理，污染排放量是否低于環(huán)境容量和環(huán)境自凈能力。食品安全指標(biāo)可以參照國(guó)家的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)已經(jīng)獲得綠色食品或者有機(jī)食品認(rèn)證產(chǎn)品可以認(rèn)定達(dá)到生態(tài)農(nóng)業(yè)的食品安全指標(biāo)。

這個(gè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有幾個(gè)值得注意的問(wèn)題。第一，不把社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)列入，原因是有些生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者本來(lái)就不以盈利為目標(biāo)，也有不少生態(tài)農(nóng)場(chǎng)由于注重了生態(tài)環(huán)境效益，產(chǎn)生了正的外部性，而在產(chǎn)量和市場(chǎng)盈利方面就不一定能夠體現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)，需要在獲得生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)定之后或者獲得政府生態(tài)補(bǔ)償之后才能顯現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢(shì)。對(duì)于充分就業(yè)、青年成長(zhǎng)、性別平等、種族平等、社會(huì)穩(wěn)定、民俗傳承、文化繁榮等社會(huì)效益方面，由于既不是生態(tài)農(nóng)業(yè)要面對(duì)的特殊問(wèn)題，也不是個(gè)別經(jīng)營(yíng)者能夠完全解決的問(wèn)題，因此不宜列入認(rèn)定指標(biāo)體系。這些社會(huì)問(wèn)題更需要地方政府挑起責(zé)任和制定規(guī)范。第二，不同的區(qū)域和不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有不同的主要矛盾，因此認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)各有不同。例如南方降雨充沛的區(qū)域就不一定考核水資源節(jié)約的問(wèn)題，反而要重視排水的污染問(wèn)題。第三，對(duì)于生態(tài)農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)，資源匹配、生態(tài)保育、環(huán)境友好、食品安全缺一不可，因此認(rèn)定過(guò)程中任何一個(gè)指標(biāo)達(dá)不到，都要實(shí)施“一票否決”。

（二）生態(tài)農(nóng)業(yè)的認(rèn)定程序

根據(jù)過(guò)去有關(guān)認(rèn)定和認(rèn)證工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，有必要建立一個(gè)低成本、盡量簡(jiǎn)化的認(rèn)定程序。可以考慮建立如下的認(rèn)定程序：第一，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體申報(bào)：農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體按照認(rèn)定指標(biāo)逐一進(jìn)行自查，如果指標(biāo)不能夠自查的可以邀請(qǐng)第三方進(jìn)行檢測(cè)。所有指標(biāo)達(dá)標(biāo)的可以獲得申報(bào)資格。第二，信息公開(kāi)：有關(guān)申報(bào)信息網(wǎng)上公示，農(nóng)場(chǎng)也要樹(shù)立公告牌公示，接納鄰近居民、附近農(nóng)場(chǎng)、消費(fèi)者和其他管理部門如環(huán)保、國(guó)土、衛(wèi)生、食品部門的監(jiān)督和投訴。第三，現(xiàn)場(chǎng)抽查：如果沒(méi)有接到任何投訴的，可以邀請(qǐng)第三方隨機(jī)抽查20%左右的申報(bào)農(nóng)場(chǎng)，而且僅僅就一些30～50%的關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行抽查，以便降低抽查成本。如果有投訴的，必定進(jìn)行檢查。第四，發(fā)證和實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)：對(duì)于合格的經(jīng)營(yíng)單位，政府授予“生態(tài)農(nóng)業(yè)”標(biāo)志并給予生態(tài)補(bǔ)償。經(jīng)營(yíng)者在申報(bào)過(guò)程中發(fā)生的檢查費(fèi)用可以采用后補(bǔ)助方式補(bǔ)貼。經(jīng)營(yíng)者的產(chǎn)品可以用“生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品”上市。認(rèn)定的有效期在第一次可以三年，第二次可以考慮五年，第三次之后可以考慮沒(méi)有投訴就免檢。第五，誠(chéng)信記錄：通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)隨時(shí)接納對(duì)生態(tài)農(nóng)場(chǎng)和生態(tài)產(chǎn)品的投訴，并根據(jù)投訴進(jìn)行必要的核實(shí)。被證實(shí)違反了生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的，根據(jù)違反的嚴(yán)重程度和是否主觀有意等，實(shí)施不同的懲罰措施，從警告、罰款、取消生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)定，到移交司法部門處理等。

三、建立我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的綠色行動(dòng)清單

假如說(shuō)生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要是根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位的外部表現(xiàn)，那么生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的綠色行動(dòng)清單就是主要針對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)與功能的調(diào)節(jié)。良好的外部表現(xiàn)是農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)功能合理調(diào)整的結(jié)果。國(guó)家需要通過(guò)建立農(nóng)業(yè)綠色行動(dòng)的激勵(lì)政策，引導(dǎo)廣大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者逐步走上農(nóng)業(yè)生態(tài)轉(zhuǎn)型的軌道，積極投身生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)。

（一）農(nóng)業(yè)綠色行動(dòng)清單的制定

根據(jù)我國(guó)生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，與農(nóng)業(yè)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)的生態(tài)農(nóng)業(yè)模式可以歸納為：農(nóng)業(yè)生物多樣性利用模式、農(nóng)業(yè)循環(huán)體系構(gòu)建模式、區(qū)域景觀布局優(yōu)化。與輸入輸出有關(guān)的主要生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)可以歸納為：資源節(jié)約、資源替代與資源增殖技術(shù)，污染防治與環(huán)境保護(hù)技術(shù)，農(nóng)產(chǎn)品加工、運(yùn)輸與存儲(chǔ)技術(shù)等。在國(guó)家這一級(jí)，需要構(gòu)建綠色行動(dòng)清單的框架和指導(dǎo)意見(jiàn)。在省市一級(jí)要根據(jù)各地的區(qū)域和行業(yè)特點(diǎn)，具體制定操作性強(qiáng)的綠色行動(dòng)清單。根據(jù)清單，編制出圖文并茂，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者容易看得懂、容易操作的行動(dòng)手冊(cè)。在行動(dòng)手冊(cè)中，每一個(gè)綠色行動(dòng)的描述都應(yīng)當(dāng)包括：行動(dòng)的名稱、行動(dòng)的方法、需要的投入和產(chǎn)生的效益。如果政府已經(jīng)制定了有關(guān)綠色行動(dòng)的激勵(lì)措施，手冊(cè)中應(yīng)當(dāng)包括該行動(dòng)的激勵(lì)措施和補(bǔ)貼水平等信息。

（二）農(nóng)業(yè)綠色行動(dòng)清單的實(shí)施

農(nóng)業(yè)綠色行動(dòng)清單的實(shí)施可以分為以下幾個(gè)步驟。第一，政府制定了綠色行動(dòng)清單之后，要做廣泛宣傳解釋和發(fā)動(dòng)，盡量讓所有的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者了解，做到人手一本“農(nóng)業(yè)綠色行動(dòng)手冊(cè)”。第二，要尊重農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的決策權(quán)，讓經(jīng)營(yíng)者根據(jù)自身的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、環(huán)境特點(diǎn)和政府的激勵(lì)水平來(lái)選擇具體的行動(dòng)措施。需要政府補(bǔ)貼的綠色行動(dòng)由經(jīng)營(yíng)者提出申請(qǐng)，具體列出實(shí)施的時(shí)間、地點(diǎn)、規(guī)模和成本，并根據(jù)政策提出申請(qǐng)的補(bǔ)貼量。第三，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況選擇優(yōu)先產(chǎn)業(yè)類型和優(yōu)先實(shí)施區(qū)域，根據(jù)政府總預(yù)算經(jīng)費(fèi)，選擇最能夠解決區(qū)域農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題和形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的行動(dòng)給予支持。所有補(bǔ)貼信息公開(kāi)，以獲得公眾的監(jiān)督。第四，采用事先投入、事后補(bǔ)貼、分期補(bǔ)貼等不同方式發(fā)放補(bǔ)貼，并對(duì)行動(dòng)的質(zhì)量和效益邀請(qǐng)第三方進(jìn)行抽查。抽查結(jié)果與生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)定一樣，列入誠(chéng)信記錄，并給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰。

（三）農(nóng)業(yè)綠色行動(dòng)清單的補(bǔ)貼體系

目前我國(guó)支持農(nóng)業(yè)的政策補(bǔ)貼類型多，資金量也大。只要改變一下補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)貼的程序，有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼就可以納入到農(nóng)業(yè)綠色行動(dòng)清單中來(lái)。例如：（1）有關(guān)糧食、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)和良種的直接補(bǔ)貼，可以向歐盟學(xué)習(xí)，適當(dāng)增加對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的要求。（2）參照實(shí)施多年的退耕還林補(bǔ)貼和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)，可以進(jìn)一步建立針對(duì)不同區(qū)域主要生態(tài)環(huán)境和資源耗竭問(wèn)題的關(guān)鍵綠色行動(dòng)補(bǔ)貼辦法。（3）國(guó)家現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)重視對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)定和對(duì)農(nóng)業(yè)綠色行動(dòng)的宣傳、培訓(xùn)、咨詢與服務(wù)的補(bǔ)貼。（4）國(guó)家現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失補(bǔ)貼需要研究由于投入化肥、農(nóng)藥、獸藥和激素的減少可能帶來(lái)的生態(tài)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相信國(guó)家也能夠新增綠色行動(dòng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和生態(tài)農(nóng)業(yè)認(rèn)定補(bǔ)貼的投入，加上原有補(bǔ)貼機(jī)制的完善，就能夠逐步建立起一個(gè)完整的農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展機(jī)制體制。

責(zé)任編輯：馬莉莎