加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)提升貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的地方政府執(zhí)行力

李 楠

（國防大學(xué)軍事管理學(xué)院軍民融合發(fā)展研究中心，北京 100091）

習(xí)近平同志在中共中央黨校2013年春季學(xué)期開學(xué)典禮上強(qiáng)調(diào)：“很多同志有做好工作的真誠愿望，也有干勁，但缺乏新形勢下做好工作的本領(lǐng)，面對新情況新問題，由于不懂規(guī)律、不懂門道、缺乏知識、缺乏本領(lǐng)，還是習(xí)慣于用老思路老套路來應(yīng)對，蠻干盲干，結(jié)果是雖然做了工作，有時做得還很辛苦，但不是不對路子，就是事與愿違，甚至搞出一些南轅北轍的事情來?！绷?xí)近平同志為各級領(lǐng)導(dǎo)干部把了脈，看了病，是領(lǐng)導(dǎo)力不強(qiáng)的病?，F(xiàn)階段，為實現(xiàn)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)化落實與執(zhí)行，提升軍地執(zhí)行合力勢在必行。作為軍地執(zhí)行合力形成的必要條件，地方政府執(zhí)行力建設(shè)日益凸顯其重要性。近年來，在貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略領(lǐng)域，各級領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)推進(jìn)軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略深入貫徹，在領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)方面取得了成效，但依然存在領(lǐng)導(dǎo)力有待于進(jìn)一步提升，進(jìn)而影響地方政府執(zhí)行力效能的問題。

一、執(zhí)行力與領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)系

關(guān)于執(zhí)行力與領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)系，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）劉峰教授明確指出，執(zhí)行力與領(lǐng)導(dǎo)力成正比。執(zhí)行力的大小就是領(lǐng)導(dǎo)力的大小。下級對上級要有執(zhí)行力，但干部不是一個人去執(zhí)行，而是去組織、服務(wù)、引導(dǎo)，帶著隊伍跟你一起去執(zhí)行。這清晰地表明，已有研究對于領(lǐng)導(dǎo)力與執(zhí)行力相輔相成的正比關(guān)系予以了充分地肯定，是以領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)為突破口，提升執(zhí)行力的重要理論性支撐。

貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的執(zhí)行力與領(lǐng)導(dǎo)力是一個問題的兩個方面，是互為因果的關(guān)系。在地方政府層面，執(zhí)行主體具有雙重屬性的特征，即同時作為領(lǐng)導(dǎo)者與執(zhí)行者。唯有領(lǐng)導(dǎo)有方，擁有強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力，才能更好地引導(dǎo)、激勵、治理下屬，才能更好地統(tǒng)一思想、凝聚力量，更好地貫徹落實各種政策制度，確保取得實效，從而擁有了強(qiáng)的執(zhí)行力。反之亦然，只有擁有強(qiáng)的執(zhí)行力，才能擁有強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力。因此，在貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的地方政府執(zhí)行力建設(shè)中，應(yīng)統(tǒng)籌處理好執(zhí)行力與領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)系，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)，使各級領(lǐng)導(dǎo)帶著隊伍一起干的能力與影響力不斷增強(qiáng)，以領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)作為全面提升地方政府執(zhí)行力的突破口，從而達(dá)到相輔相成的效果。

二、存在問題

現(xiàn)階段，軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹落實需要地方政府各級領(lǐng)導(dǎo)干部善于凝聚共識、善于決策與用人，這既需要執(zhí)政能力的提升，又需要領(lǐng)導(dǎo)情境的優(yōu)化，從而為領(lǐng)導(dǎo)力的提升提供基礎(chǔ)與條件?，F(xiàn)階段，各級領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)力生成的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)與領(lǐng)導(dǎo)情境建設(shè)有待于進(jìn)一步提升，方能為貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的地方政府執(zhí)行力建設(shè)提供有效的突破口。

（一）轉(zhuǎn)變自己的能力有待于進(jìn)一步提升

軍民融合深度發(fā)展是一場深層次的變革。部分地方政府的領(lǐng)導(dǎo)干部看事情的角度、治理的著力點存在慣性，依據(jù)新形勢的變化，及時、快速、主動調(diào)整、轉(zhuǎn)變自己的能力有待于進(jìn)一步提升。例如，在軍民融合發(fā)展已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略之后，部分地方的領(lǐng)導(dǎo)干部，不能主動轉(zhuǎn)變自己的治理理念，這是在一些地區(qū)軍民融合項目落地地方困難重重，甚至落不了地的重要原因。

（二）領(lǐng)導(dǎo)者的決策能力有待于進(jìn)一步提升

目前，在各級各地區(qū)貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，領(lǐng)導(dǎo)者的決策能力有待于進(jìn)一步提升，主要體現(xiàn)在對軍民融合發(fā)展的調(diào)查研究機(jī)制建設(shè)不足，重點是常態(tài)化的調(diào)查研究機(jī)制建設(shè)不健全、科學(xué)化的調(diào)查研究方式方法建設(shè)不健全以及對調(diào)查研究結(jié)果合理分析與使用的機(jī)制建設(shè)不足等，這些降低了地方政府認(rèn)識軍民融合發(fā)展的能力，進(jìn)而降低了對推動地方軍民融合發(fā)展所進(jìn)行的決策的質(zhì)量與效率。

（三）選人用人的能力有待于進(jìn)一步提升

現(xiàn)階段，貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的地方政府領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)的選人用人能力包括選拔任用具有專業(yè)能力和專業(yè)精神的各類人才與干部的能力、培養(yǎng)具有專業(yè)能力和專業(yè)精神的各類人才與干部的能力、治理具有專業(yè)能力和專業(yè)精神的各類人才與干部的能力等等。目前，地方政府在貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的地方政府領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)中相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)有待于進(jìn)一步提升，降低了選人用人的效能，不利于凝聚適合的人才為其所用，降低了地方政府治理的影響力。

（四）地方政府領(lǐng)導(dǎo)力生成的領(lǐng)導(dǎo)情境有待于進(jìn)一步優(yōu)化

靜態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)能力轉(zhuǎn)化為動態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)力需要一定的領(lǐng)導(dǎo)情境建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)情境理論告訴我們，領(lǐng)導(dǎo)者、追隨者與領(lǐng)導(dǎo)情境三要素共同決定著領(lǐng)導(dǎo)行為的效能。沒有精準(zhǔn)、高匹配度的制度設(shè)計，例如環(huán)境、文化、法規(guī)政策制度等方面的頂層設(shè)計，領(lǐng)導(dǎo)者與所處的行政環(huán)境及目標(biāo)任務(wù)之間難以形成精準(zhǔn)匹配的格局，強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力自然也無法形成。目前，貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的地方政府領(lǐng)導(dǎo)力生成的體制機(jī)制、政策制度等建設(shè)不健全，不利于調(diào)動貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的執(zhí)行客體與領(lǐng)導(dǎo)者之間的良性互動，不利于形成強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力，不利于提升軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的貫徹效能。

三、對策建議

貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)應(yīng)既重硬權(quán)力又重軟權(quán)力，既重決策力又重影響力，既重領(lǐng)導(dǎo)能力又重領(lǐng)導(dǎo)情境。具體是勇于變革自己，提升思想引領(lǐng)力、慣于依法用權(quán)，提升法治力、善作調(diào)查研究，提升決策力、善于用人，提升影響力。

（一）勇于變革自己，提升思想引領(lǐng)力

習(xí)近平同志指出：“縱觀世界，變革是大勢所趨、人心所向，是浩浩蕩蕩的歷史潮流，順之則昌、逆之則亡。領(lǐng)導(dǎo)我們這樣前無古人、世所罕見的偉大事業(yè)、最要不得的思想僵化、固步自封?！痹陬I(lǐng)導(dǎo)軍民融合深度發(fā)展這場深刻的變革中，提升領(lǐng)導(dǎo)者變革自己的能力，應(yīng)貫徹習(xí)近平同志指示要求，從解放思想入手，把自己的思想統(tǒng)一到習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想上來。作為習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，習(xí)近平軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略思想是各級政府貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略部署的根本思想指南與行動指南。各級領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)主動適應(yīng)變革的大勢，主動突破傳統(tǒng)的認(rèn)識軍隊與國防建設(shè)同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系的執(zhí)政思路，以習(xí)近平軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略思想引領(lǐng)各項工作的開展，全面提升其思想引領(lǐng)力。

（二）慣于依法用權(quán)，提升法治力

習(xí)近平同志指出：“各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執(zhí)政能力和水平”。這對各級領(lǐng)導(dǎo)干部不斷提升法治力，即依法治理的能力提出了明確的指示要求。當(dāng)下，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略寫入了黨章。在貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的地方政府領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)中，各級黨組織和黨員干部應(yīng)更加自覺、主動維護(hù)以黨章為根本的黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威，更加重視軍民融合發(fā)展，切實提升執(zhí)行的定力與剛性，保障軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略部署的貫徹能夠落到實處。

在黨的十九大報告中，習(xí)近平同志指出：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”。貫徹落實習(xí)近平同志指示要求，提升各級領(lǐng)導(dǎo)的法治力還應(yīng)注重國家層面的法治性制度設(shè)計，為貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中法治力的提升營造優(yōu)化的法治環(huán)境，以推動各級善于用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、規(guī)范行為、化解矛盾與為民謀利。

一是加強(qiáng)法治文化制度建設(shè)。培育法治文化需要強(qiáng)化“遇事找法、解決問題靠法”的氛圍與精神。應(yīng)建立健全法律制度建設(shè)、法律制度執(zhí)行、政務(wù)公開機(jī)制，特別是對典型性案例的公開機(jī)制，進(jìn)而形成“遇事找法、解決問題靠法”的示范效應(yīng)，逐漸讓相關(guān)行為主體相信法不容情、法不阿貴，合理合法的訴求，能夠通過法律程序得到合理合法的結(jié)果。

培育法治文化需要多樣化法制宣傳教育制度。應(yīng)將法治教育納入國民教育體系，作為精神文明創(chuàng)建的內(nèi)容。應(yīng)建立健全法治信用體系建設(shè)，完善守法與違法記錄，并做好及時的對外宣傳，通過約束與激勵機(jī)制的健全，固化守法光榮、違法可恥的氛圍。應(yīng)堅持形式跟著需要走，根據(jù)不同的宣傳教育對象采用最有利于接受的方式方法。

二是加快建立健全重要領(lǐng)域立法的步伐。習(xí)近平同志指出：“我們要加強(qiáng)重要領(lǐng)域立法，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)”。應(yīng)貫徹落實習(xí)近平同志指示要求，加強(qiáng)全面深化改革重點領(lǐng)域立法，為法治政府建設(shè)提供法律制度前提。在立法的過程中，應(yīng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)注重提高立法效率與立法質(zhì)量，堅持科學(xué)立法、民主立法與依法立法，深化立法體制改革。具體到軍民融合發(fā)展領(lǐng)域的立法工作，應(yīng)將科學(xué)立法、民主立法、依法立法的指示要求貫徹落實到加快推進(jìn)軍民融合發(fā)展綜合性法律立法盡快出臺、建立健全相關(guān)重點領(lǐng)域法律制度與清理現(xiàn)行法律制度的過程中，應(yīng)注重總結(jié)軍民融合戰(zhàn)略深入實施的客觀規(guī)律，實現(xiàn)軍民融合發(fā)展相關(guān)制度的法治化、明確責(zé)任劃分法治化機(jī)制，明確并簡化糾紛解決的法制化流程等，以增強(qiáng)現(xiàn)有法律制度的質(zhì)量。同時應(yīng)建立健全高效的調(diào)查研究機(jī)制、建立健全高效的立法軍地協(xié)調(diào)對接機(jī)制、建立健全對高效立法的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制、建立健全高效、順暢、科學(xué)的立法程序、建立健全對成熟的改革經(jīng)驗與行之有效的改革舉措規(guī)律的總結(jié)與法治化機(jī)制，以提高立法的效率。

三是建立健全依法履行職能的政府相關(guān)制度。習(xí)近平同志指出：“政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步?！必瀼芈鋵嵙?xí)近平同志指示要求，全面建成依法履行職能的政府應(yīng)順應(yīng)建設(shè)有中國特色社會主義法治體系的進(jìn)程要求，全力推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序與責(zé)任的法定化。具體到軍民融合發(fā)展領(lǐng)域，應(yīng)建立健全各級地方政府在貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的法定職能、權(quán)限、程序與責(zé)任。

四是建立健全依法決策機(jī)制。應(yīng)建立健全法定政府決策流程，主要視決策的類型，合理確定參與主體，并建立健全參與、論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定為一體的重大行政決策法定流程，確保決策的科學(xué)性與民主性，確保決策能更好地維護(hù)百姓的權(quán)益。具體到軍民融合發(fā)展領(lǐng)域，應(yīng)堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法的原則，完善軍民融合法規(guī)政策制度建設(shè)的參與機(jī)制、專家評估機(jī)制、風(fēng)險評估機(jī)制、合法性審查機(jī)制與集體討論決定機(jī)制，并固化法治化流程。

五是建立健全對行政權(quán)力的制約與監(jiān)督體制機(jī)制。主要是建立健全對地方政府行政權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。應(yīng)建立健全內(nèi)部與外部監(jiān)督制度體系，主要是黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督與輿論監(jiān)督制度體系。

六是建立健全全面改進(jìn)執(zhí)法方式方法相關(guān)制度。在黨的十九大報告中，習(xí)近平同志指出：“推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！必瀼芈鋵嵙?xí)近平同志指示要求，應(yīng)全面改進(jìn)執(zhí)法方式方法。應(yīng)建立健全執(zhí)法全紀(jì)錄制度、行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度并全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，從而對執(zhí)法流程、裁量標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督問責(zé)有更完善的制度要求，確保實現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

（三）善做調(diào)查研究，提升決策力

習(xí)近平同志指出：“調(diào)查研究是做好領(lǐng)導(dǎo)工作的一項基本功，調(diào)查研究能力是領(lǐng)導(dǎo)干部整體素質(zhì)和能力的一個重要組成部分?！必瀼芈鋵嵙?xí)近平同志指示要求，提升領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)查研究的能力，提升決策力的著力點體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)查研究能力建設(shè)的常態(tài)化機(jī)制建設(shè)。主要是建立健全軍民融合發(fā)展調(diào)查研究的常態(tài)化機(jī)制建設(shè)，為領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)查能力建設(shè)提供常態(tài)化、長期性的機(jī)制建設(shè)基礎(chǔ)。毛澤東同志指出，馬克思、恩格斯努力終生，做了許多調(diào)查研究工作，才完成了科學(xué)的共產(chǎn)主義。中國革命也需要做調(diào)查研究工作，我們的調(diào)查，也是長期的。地方政府需要依托專門機(jī)構(gòu)，建立健全調(diào)查研究的常態(tài)化機(jī)制，對軍民融合深度發(fā)展領(lǐng)域組織管理、政策制度與工作運(yùn)行機(jī)制體系，以及政策執(zhí)行過程的矛盾癥結(jié)等進(jìn)行深入的、常態(tài)化的、長期的調(diào)查研究，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的軍民融合發(fā)展情況，為各個時期的領(lǐng)導(dǎo)者做決策提供全面的、真實的、具有時效性的資料。

二是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)查研究方法建設(shè)。主要是建立健全優(yōu)化調(diào)查研究典型性樣本的選擇機(jī)制與多樣化調(diào)查研究的方式方法。毛澤東同志指出：“調(diào)查的典型可以分為三種：先進(jìn)的、中間的、落后的。如果能依據(jù)這種分類，每類調(diào)查兩三種，即可知一般的情形了。”加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)查研究方法建設(shè)，應(yīng)建立健全優(yōu)化調(diào)查研究典型性樣本選擇機(jī)制。應(yīng)優(yōu)化選擇流程，結(jié)合調(diào)查研究的綜合分析法，建立健全對依據(jù)不同地區(qū)軍民融合發(fā)展總體情況進(jìn)行分類的方式方法，針對某一特定問題，選擇最好的、中間的與落后的三類典型進(jìn)行調(diào)查研究。

習(xí)近平同志指出：“調(diào)研中可以有‘規(guī)定路線’，但還應(yīng)有‘自選動作’?！奔訌?qiáng)領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)查研究方法建設(shè)，應(yīng)貫徹落實習(xí)近平同志指示要求，多樣化調(diào)查研究的方式方法。既重對有準(zhǔn)備的地方的調(diào)查研究，又重對沒有準(zhǔn)備的地方的調(diào)查研究。同時，應(yīng)加強(qiáng)短期調(diào)研與蹲點式調(diào)研相結(jié)合、現(xiàn)場問答式調(diào)研與問卷式調(diào)研相結(jié)合、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研與專家調(diào)研相結(jié)合等方式方法，確保領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)查研究能力建設(shè)的成效。

三是建立健全領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)查研究結(jié)果的有效運(yùn)用機(jī)制。習(xí)近平同志指出，衡量調(diào)查研究搞得好不好，關(guān)鍵要看調(diào)查研究的實效，看調(diào)研成果的運(yùn)用，看能不能把問題解決好。在貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中，領(lǐng)導(dǎo)者的調(diào)查研究能力關(guān)鍵要看調(diào)研研究的成果運(yùn)用在解決實際問題的效能。建立健全領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)查研究結(jié)果有效運(yùn)用機(jī)制，應(yīng)建立健全調(diào)查研究成果的研究機(jī)制、成果論證機(jī)制、成果與現(xiàn)行政策對比機(jī)制、成果與政策的轉(zhuǎn)化機(jī)制等，以切實提升領(lǐng)導(dǎo)者調(diào)查研究成果的運(yùn)用。

（四）善于用人，提升影響力

應(yīng)針對崗位的需要，建立健全選人用人的標(biāo)準(zhǔn)、流程，使用人單位的需求同人才與領(lǐng)導(dǎo)干部的供給實現(xiàn)精準(zhǔn)對接。在建立健全選人用人標(biāo)準(zhǔn)的過程中，應(yīng)將政治素質(zhì)與專業(yè)素質(zhì)作為必不可少的首要標(biāo)準(zhǔn)。政治信仰不堅定者堅決不能作為軍民融合發(fā)展領(lǐng)域的人才或領(lǐng)導(dǎo)干部來使用。需要領(lǐng)導(dǎo)者把合適的人放在合適的崗位，并做好引導(dǎo)與激勵。現(xiàn)階段，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)特別注意完善引導(dǎo)與激勵機(jī)制，積極盤活與用好軍轉(zhuǎn)干部資源，調(diào)動他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性，為他們在推動軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略貫徹落實的實踐中提供建功立業(yè)平臺。此外，應(yīng)高度重視發(fā)揮典型示范的“溢出效應(yīng)”，從建立健全宣傳制度、激勵制度入手，培養(yǎng)好、宣傳好、運(yùn)用好貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略的各級、各類先進(jìn)典型，不斷推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展。

（注：該選題為第58批中國博士后科學(xué)基金會面上資助二等資助（資助編號：2015M582876）“貫徹軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略中的地方政府執(zhí)行力問題研究”的階段性成果。）