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    提高邊疆民族地區(qū)宗教工作法治化水平的思考
    ——以云南省德宏州為例

    2015-01-29 21:58:28楊曉蘭董國菊
    中共云南省委黨校學(xué)報 2015年5期
    關(guān)鍵詞:宗教事務(wù)信教德宏州

    楊曉蘭 董國菊

    (中共德宏州委黨校,云南 芒市 678400)

    提高邊疆民族地區(qū)宗教工作法治化水平的思考
    ——以云南省德宏州為例

    楊曉蘭 董國菊

    (中共德宏州委黨校,云南 芒市 678400)

    習(xí)近平總書記在2015年中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上強調(diào):“積極引導(dǎo)宗教與社會主義相適應(yīng),必須堅持中國化方向,必須提高宗教工作法治化水平,必須辯證看待宗教的社會作用,必須重視發(fā)揮宗教界人士作用”。[1]貫徹落實好習(xí)近平總書記有關(guān)宗教工作的重要講話精神,提高宗教工作法治化水平,促進德宏州各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展,關(guān)鍵在強化法治思維,進一步提升依法管理宗教事務(wù)的能力水平,發(fā)揮宗教團體與信教群眾在法治建設(shè)中的參與作用,共同推進宗教事務(wù)管理的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化。

    邊疆民族地區(qū);宗教事務(wù)管理;法治化水平;制約因素

    一、提高宗教工作法治化水平的重要價值

    宗教工作法治化應(yīng)體現(xiàn)在遵循法治理念,健全宗教事務(wù)管理法律法規(guī)和監(jiān)督體系,依法維護宗教團體及信教群眾合法權(quán)益,提高依法管理宗教事務(wù)的能力等方面。國家宗教事務(wù)局局長王作安指出:“推動宗教工作法治化的重點是保證相關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)格實施,做到‘法立,有犯而必施;令出,為行而不返’”。[4]

    從1982年至今30多年來,我國的宗教工作法治建設(shè)取得了很大進展,《宗教事務(wù)條例》《宗教活動場所管理條例》《中華人民共和國境內(nèi)外國人宗教活動管理規(guī)定》《宗教活動場所設(shè)立審批和登記辦法》《宗教教職人員備案辦法》《宗教活動場所主要教職任職備案辦法》《宗教院校設(shè)立辦法》《宗教活動場所財務(wù)監(jiān)督管理辦法(試行)》等的出臺,為我們科學(xué)管理宗教事務(wù)提供了法律依據(jù)和行為規(guī)范。德宏州各級黨委、政府認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的民族宗教政策,尊重和保護各民族宗教信仰自由,堅持不懈地重視并加強宗教骨干隊伍、宗教場所的建設(shè),認(rèn)真落實宗教事務(wù)管理的有關(guān)條例、法規(guī),確保了德宏州各民族之間、不同信仰人群間和睦相處、和諧穩(wěn)定、和順向上,為國家的長治久安和邊疆的繁榮穩(wěn)定夯實了執(zhí)政基礎(chǔ)。然而,宗教事務(wù)管理面臨新形勢、新要求,需要我們深化對依法管理宗教事務(wù)的認(rèn)識,因勢利導(dǎo)、順勢而為。

    (一)推進邊疆基層宗教事務(wù)管理科學(xué)化的需要

    宗教事務(wù)的管理效能應(yīng)體現(xiàn)在行使宗教事務(wù)管理職能職責(zé)過程中,我們的措施和方法能達到預(yù)期的管理目標(biāo)與要求。而宗教事務(wù)管理的科學(xué)化,則要求職能部門及工作人員熟練掌握黨的民族宗教理論和政策,準(zhǔn)確把握國情、省情、州情、縣情、鄉(xiāng)情,擁有做好民族宗教工作和處理好民族宗教事務(wù)的理論、專業(yè)知識;能夠認(rèn)識和遵循宗教規(guī)律,找準(zhǔn)民族宗教工作與黨和政府中心工作、重點工作的結(jié)合點,整合社會力量,共同推動民族宗教工作健康有序發(fā)展;能及時了解宗教發(fā)展的新變化、新趨勢,科學(xué)化解宗教事務(wù)管理中面臨的矛盾問題,維護不同信教者之間的團結(jié)與社會和諧穩(wěn)定。為此,要求我們必須堅持按宗教發(fā)展規(guī)律做好宗教工作,堅持用法治方式推進宗教工作。

    (二)建設(shè)邊疆民族團結(jié)進步示范區(qū)的需要

    德宏州作為云南省8個民族自治州之一,宗教類型多、分布廣、民族性、多樣性等特征較為突出。2014年末,全州總?cè)丝?26.4萬人,信教人群占全州總?cè)丝诘?1.09%,信仰南傳上座部佛教的人群占全州信教總?cè)丝诘?9%;全州有佛教(漢傳佛教、南傳上座部佛教)、基督教、天主教、伊斯蘭教、道教、原始宗教等宗教類型。從全州世居主體民族的信仰看,或幾個民族的部分群眾共同信仰某一種宗教(如傣族、德昂族、阿昌族,信仰南傳上座部佛教,特別是90%以上的傣族信仰南傳上座部佛教),或一個民族的部分群眾分別信仰幾種不同宗教(如景頗族、傈僳族多數(shù)信仰基督教,也信仰天主教,少數(shù)信仰原始宗教),還有一個民族的少數(shù)群眾改信其他宗教(如近幾年極少數(shù)傣族由信仰南傳上座部佛教改信基督教,少數(shù)景頗族由信仰原始宗教改信基督教或天主教),甚至一個家庭有幾種信仰的現(xiàn)象。宗教對各民族的歷史傳統(tǒng)及文化教育、風(fēng)俗習(xí)慣、行為規(guī)范、心理特征以及民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來了深遠的影響。各民族之間民風(fēng)習(xí)俗不一,信仰各異,既帶來豐富多彩的民族文化資源,也使得維護民族團結(jié)及宗教和順的難度較大。另一方面,由于歷史、自然環(huán)境及現(xiàn)實等多方面的因素,德宏州各民族信教群眾文化素質(zhì)相對較低,法律素養(yǎng)有限,對宗教教義的理解較為膚淺,加之邊疆農(nóng)村尤其是邊境一線山區(qū)村寨經(jīng)濟社會發(fā)展滯后,貧困人群較多,自然災(zāi)害頻發(fā),一些境內(nèi)外宗教組織以扶貧濟困、救災(zāi)救助等深入貧困村寨開展活動,對信教群眾的影響較大。如何保護合法信教,有效地防范境外勢力利用宗教進行“文化滲透”,需要我們堅持不懈地做好普法宣傳,提高信教群眾的法律素質(zhì)與辨別能力,為邊疆民族團結(jié)進步示范區(qū)建設(shè)營造良好的社會環(huán)境。

    (三)加快沿邊開放和瑞麗國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)的需要

    “一生四夢,得意處惟在牡丹”[1]的《牡丹亭還魂記》,主要依據(jù)《杜麗娘慕色還魂》改編,這是不爭的事實。但魏晉志怪、唐人傳奇對《牡丹亭》創(chuàng)作的影響,人們常常估計不足。湯顯祖在《牡丹亭題詞》里明明白白寫道:

    德宏州三面與緬甸接壤,有503.8公里的邊境線,占中緬邊境線的23%。全州5個縣市,有4個處在邊境線上(僅梁河縣無邊境),邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)占全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的42%,邊境一線人口占全州總?cè)丝诘?7%左右,占全州農(nóng)村人口的27.7%。緬甸的撣族、克欽、勃歐、阿薩姆等民族與德宏州的五個世居少數(shù)民族同族同宗,跨境而居,在農(nóng)耕、互市、通婚、節(jié)慶等方面的交流(尤其是跨境民族間文化交流)源遠流長。經(jīng)濟的快速發(fā)展和國家“南向戰(zhàn)略”的實施,使德宏州又一次從改革的“末梢”變?yōu)槊嫦驏|南亞、南亞開放的“前沿”。繼試驗區(qū)建設(shè)機遇之后,德宏州又迎來了“孟中印緬經(jīng)濟走廊”建設(shè)和“一帶一路”國家戰(zhàn)略實施的大好時機。目前,瑞麗國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)對外通道已達70多條,有兩個國家一類口岸和兩個國家二類口岸,僅2013年,瑞麗口岸進出口總值占云南省對緬貿(mào)易總額的60%,占全國對緬貿(mào)易總額的30%。伴隨對外貿(mào)易的發(fā)展,民間的交流交往更加頻繁,包括宗教在內(nèi)的文化交流交融也將進一步密切,提升宗教工作法治化水平,有利于試驗區(qū)軟環(huán)境的改善。

    二、德宏州宗教工作法治化面臨的主要制約因素

    當(dāng)前,各種宗教持續(xù)發(fā)展,信眾規(guī)模不斷擴大,宗教活動場所日益增多,國際宗教交流日趨活躍,要較好地適應(yīng)宗教事務(wù)管理形勢、任務(wù)更加復(fù)雜多變的現(xiàn)實要求,德宏州必須正視和解決面臨的一些問題。

    (一)“不愿管”和“不敢管”的情緒較重

    囿于傳統(tǒng)思維方式的影響,一些人視宗教為一個高度“敏感”且具有濃厚政治色彩的問題,存在“談宗色變”,對宗教問題有較強的防范和限制心理。有的對宗教的消極因素看得多,對其積極面認(rèn)識不足;有的只把教職人員和信教群眾看作宗教信徒,而忽視他們作為社會公民的身份,缺乏對其合理利益的關(guān)心呵護,或擔(dān)心對教職人員和信教群眾的生計關(guān)懷,深入教堂了解情況會被誤解為鼓勵和助長信教行為。

    (二)“不會管”或“不善管”并存

    在實際工作中,習(xí)慣用管治思維、行政命令去管理宗教事務(wù),甚至有的干部認(rèn)為宗教事務(wù)行政執(zhí)法可有可無,只要不出事就行,存在履職不嚴(yán),敷衍塞責(zé),效能低下的現(xiàn)象。

    (三)宗教管理法治化水平有待提升

    日前,我國出臺了有關(guān)宗教方面的法規(guī)和規(guī)章60余部,但至今尚無一部由全國人民代表大會通過的、作為國家處理政教關(guān)系和宗教問題的權(quán)威的基本法。在司法實踐中,宗教問題仍存在著許多無“法”可依、無“法”可治的現(xiàn)象。現(xiàn)有宗教管理的立法上,或多或少地存在偏于行政立法,宗教管理的社會立法相對滯后。

    (四)管理與執(zhí)法上存在薄弱環(huán)節(jié)

    第一,管理人員嚴(yán)重不足。2014年末,全州信教人數(shù)接近51.95萬人,宗教活動場所927所,而職能部門專職管理人員不到10人,加上各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請的宗教事務(wù)協(xié)管員或助理員,也不過70人,致使管理力不從心,尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級僅有1個兼職管理者。第二,行政執(zhí)法機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機制不夠完善,執(zhí)法行為不規(guī)范,執(zhí)法中存在一定的隨意性等,影響宗教事務(wù)行政管理職能作用的發(fā)揮等。第三,管理經(jīng)費缺乏。各縣市列入財政年度預(yù)算經(jīng)費10萬左右,實際撥付難以到位(到位經(jīng)費多以培訓(xùn)、年度對宗教界人士慰問開支為主),特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級更難保證(如盈江、瑞麗條件稍好的鄉(xiāng)鎮(zhèn),每年可保證在5000元左右,多數(shù)無專項固定經(jīng)費),在一定程度上影響了管理效能。

    三、提高德宏州宗教工作法治化水平的對策

    習(xí)近平總書記指出:“解決好民族問題,物質(zhì)方面的問題要解決好,精神方面的問題也要解決好?!保?]要“善于團結(jié)群眾、爭取人心,全社會一起做交流、培養(yǎng)、融洽感情的工作;加強各民族交往交流交融,尊重差異、包容多樣,讓各民族在中華民族大家庭中手足相親、守望相助,”[6]要“促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展,引導(dǎo)宗教界努力為促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、文化繁榮、民族團結(jié)、祖國統(tǒng)一服務(wù)。”[7]為此,我們必須辯證地認(rèn)識宗教的社會作用,全面貫徹黨的宗教信仰自由政策,積極踐行法治精神,更好地以法治方式推進宗教事務(wù)管理。

    (一)堅持宗教觀的與時俱進

    1.深化對宗教的認(rèn)識。周恩來總理指出:“信仰宗教的人,不僅現(xiàn)在社會主義的國家里有,就是將來進入共產(chǎn)主義社會,是不是就完全沒有了?現(xiàn)在還不能說得那么死……宗教是會長期存在的……只要人們還有一些不能從思想上解釋和解決的問題,就難以避免會有宗教信仰現(xiàn)象。有的信仰具有宗教形式,有的信仰沒有宗教形式。按照唯物論的觀點,當(dāng)社會還沒有發(fā)展到使宗教賴以存在的條件完全消失的時候,宗教是會存在的。”[8]“自上世紀(jì)八十年代以來,中國主流宗教觀即建立在對宗教‘五性’認(rèn)識基礎(chǔ)上,經(jīng)歷了從‘宗教鴉片論’到‘宗教文化論’、‘宗教適應(yīng)論’的變化,我們不難發(fā)現(xiàn)宗教定位呈現(xiàn)出從基本的否定到積極作用的肯定的導(dǎo)向。”[9]中國主流宗教觀的變化,反映著人們對宗教的認(rèn)識日趨客觀和科學(xué),對宗教信仰及正常的宗教活動更加尊重、更加包容,為我們更好地做好宗教事務(wù)管理提供思想指導(dǎo)。

    2.踐行法治精神。法律與宗教都關(guān)心人類生存的方式與意義,法律是維系人際關(guān)系的外在紐帶,而宗教則是溝通人們心靈的橋梁。法治文化和宗教對于正義、公平等福祉的追求有契合之處,許多宗教規(guī)范都倡導(dǎo)人們要忍讓、博愛、與人為善,客觀上有利于引導(dǎo)人們棄惡從善,遵守社會法紀(jì)?!皬哪撤N意義上說,在中國人本主義的文化背景下,建立法治意識或法治信仰具有特別的難度。這就是信仰的根基不是來自世俗世界之外的權(quán)威,而是來自人的內(nèi)心。每個人都有自己的內(nèi)心世界,表現(xiàn)為五花八門的欲望與訴求,每個人都希望自己能多占有生存與發(fā)展的資源。在缺少外在神圣權(quán)威約束的文化背景下,期待每個人都能遵守鄉(xiāng)規(guī)民約、服從法律、敬畏憲法,除了需要比較完善的法律體系、公正的法律實踐,還有一個不可或缺的因素,這就是法律的文化自覺?!保?0]依法管理宗教事務(wù),要求我們樹立法治信仰,努力做依法管理的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛(wèi)者。

    (二)努力提高職能部門依法管理宗教事務(wù)的能力和水平

    習(xí)近平總書記指出:“要善于按照宗教規(guī)律做好宗教工作。”[11]積極引導(dǎo)宗教與社會主義相適應(yīng),要做到“四個必須”,即“必須堅持中國化方向,必須提高宗教工作法治化水平,必須辯證看待宗教的社會作用,必須重視發(fā)揮宗教界人士作用,引導(dǎo)宗教努力為促進經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、文化繁榮、民族團結(jié)、祖國統(tǒng)一服務(wù)。”[12]為此,宗教事務(wù)管理者。第一,要自覺加強以憲法為核心的法律法規(guī)學(xué)習(xí),熟悉宗教法規(guī)、規(guī)章及條例內(nèi)容,提高法律素養(yǎng),增強運用法治思維和法治方式處理宗教問題的能力和水平。第二,樹立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的觀念,遵循執(zhí)法程序,改變重實體輕程序的做法,真正做到管理依法、遇事靠法、解決問題用法,疏導(dǎo)矛盾講法,堅決克服以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象。第三,增強“問題導(dǎo)向”意識,培養(yǎng)發(fā)現(xiàn)問題的敏銳,正視問題的清醒,解決問題的自覺,“堅持保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪。健全宗教事務(wù)管理法規(guī)和制度,依法處置涉及宗教因素的矛盾和問題?!保?3]第四,支持宗教界在獨立自主、平等友好、相互尊重的基礎(chǔ)上開展對外交往,主動防范和抵御境外勢力利用宗教進行滲透,進一步發(fā)揮好黨委政府的參謀助手作用,民族團結(jié)進步的推動作用和維護社會穩(wěn)定的保障作用。堅持寓管理于服務(wù),依法保護宗教界人士、宗教團體、宗教場所及信教群眾的合法權(quán)益,盡力為他們排憂解難、扶貧濟弱。

    (三)發(fā)揮宗教界在法治建設(shè)中的積極作用

    宗教界人士和廣大信教群眾是全面推進依法治國的積極力量,宗教教義對信眾心靈有慰藉指引作用,宗教戒律對人的行為的約束規(guī)范作用,易引導(dǎo)人們形成良好的行為模式,對法治建設(shè)產(chǎn)生積極的促進作用。第一,要鼓勵宗教界深入挖掘宗教教義教規(guī)中有利于社會和諧、時代進步、健康文明的內(nèi)容,對其做出符合時代要求的闡釋,把法治精神融入講經(jīng)布道中去,用信教群眾聽得懂、易于接受的方式宣講宗教政策法規(guī),依法表達合理訴求,維護自身合法權(quán)益,自覺抵制利用宗教進行非法活動。第二,支持宗教界弘揚宗教道德中棄惡揚善、誠實守信、寬恕待人等與社會主義道德和法治相契合的內(nèi)容,推動宗教倫理道德與中華傳統(tǒng)美德相結(jié)合,與時代精神和社會發(fā)展要求相結(jié)合,增強法治道德底蘊。第三,激勵德宏州基層宗教組織,帶領(lǐng)信教群眾發(fā)展經(jīng)濟、改善生活,更好地發(fā)揮宗教在經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧、文化繁榮、民族團結(jié)和邊境安寧中的作用。

    (四)加大對信教群眾的普法宣傳,增強各民族對自身文化的認(rèn)同度

    第一,立足德宏州實際,突出思想道德建設(shè),努力提升少數(shù)民族的文化素質(zhì)和文明素養(yǎng),在社會主義核心價值體系的引領(lǐng)下,增強國家認(rèn)同、民族認(rèn)同和社會主義制度認(rèn)同感。第二,旗幟鮮明地反對各種錯誤思想觀念,增強廣大信教群眾識別大是大非、抵御國內(nèi)外敵對勢力思想滲透的能力。第三,大力弘揚和保護各民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,建設(shè)各民族共有精神家園,培養(yǎng)民族文化自信與自覺。第四,指導(dǎo)宗教團體、宗教培訓(xùn)中心和宗教活動場所建立普法宣傳員隊伍,以多種方式宣講宗教政策法規(guī),引領(lǐng)信教群眾自覺維護憲法和法律權(quán)威,自覺在憲法和法律允許的范圍內(nèi)開展宗教活動。

    (五)依法管理,強化制度建設(shè)

    國家宗教事務(wù)局局長王作安指出:“要積極推進宗教立法、適時修改《宗教事務(wù)條例》、依法管理宗教等?!保?4]“要嚴(yán)格規(guī)范行政行為。要健全宗教工作依法決策機制,建立重大決策合法性審查機制和法律顧問制度,建立健全專家意見征詢制度,使決策更加科學(xué)、民主。建立宗教工作權(quán)力清單制度,切實做到法定職權(quán)必須為、法無授權(quán)不可為。堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,完善宗教事務(wù)執(zhí)法程序,明確具體操作流程,規(guī)范行政裁量權(quán)的行使。繼續(xù)精簡宗教事務(wù)方面的行政審批事項,該保留的保留,該取消的取消,該下放的下放,優(yōu)化審批程序,細(xì)化管理職責(zé),完善事中事后監(jiān)管制度。建立宗教工作部門權(quán)力行使的制約和監(jiān)督機制,推進政務(wù)公開,進一步為宗教工作‘脫敏’,自覺接受社會各界、新聞媒體的監(jiān)督,自覺接受宗教界人士和廣大信教群眾的監(jiān)督,使管理宗教事務(wù)的行政行為更加規(guī)范有效?!保?6]為此,當(dāng)前,第一,要立足大統(tǒng)戰(zhàn)格局建設(shè)的新要求,在機構(gòu)改革中充實而非弱化現(xiàn)有管理人員隊伍,滿足行政執(zhí)法對人員的基本要求。第二,要不斷完善民族區(qū)域自治配套法規(guī)體系,加大對相關(guān)法律、條例實施和政策落實情況督查、視察力度。第三,強化宗教行政執(zhí)法監(jiān)察工作,努力為依法管理宗教事務(wù)營造更加寬松的法治環(huán)境。第四,要加大職能部門工作經(jīng)費保障力度,確保有錢辦事。

    [1][6][11]習(xí)近平.在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上的講話[EB/ OL].新華網(wǎng),2015-05-20.

    [2]中共中央文獻研究室編.習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編[M].北京:中央文獻出版社,2014:5.

    [3]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報,2014-10-29.

    [4][16]王作安.在法治軌道上推進宗教工作[N].人民政協(xié)報,2014-11-07.

    [5][6][10]習(xí)近平.在中央民族工作會議暨國務(wù)院第六次全國民族團結(jié)進步表彰大會上的講話[EB/OL].新華網(wǎng),2014-09-30.

    [7]中共中央文獻編輯委員會編.周恩來選集(下卷)[C].北京:人民出版社,1997:7.

    [8]俞學(xué)明.全面推進宗教法治建設(shè)[N].中國民族報,2014-10-28.

    [9]郭道暉.簡論宗教與法律的關(guān)系[J].河北法學(xué),2010(03).

    [12]魏德東.像宗教徒信神一樣信仰法治[N].中國民族報,2014-10-28.

    [13]中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線條例(試行)[R].2015-05-18.

    [14]國家宗教事務(wù)管理局2015年工作要點[R].中央政府門戶網(wǎng)站,2015-01-15.

    責(zé)任編輯:劉建文

    D 635

    A

    1671-2994(2015)05-0162-04

    2015-05-11

    楊曉蘭(1964-),女,云南昭陽人,中共德宏州委黨校副校長,教授。研究方向:基層黨建,社會管理。

    董國菊(1968-),女,云南隴川人,中共德宏州委黨校公共管理教研室副教授。研究方向:邊疆民族宗教發(fā)展問題。

    *本文系2014—2015年度全省社院(校)科研協(xié)作課題《當(dāng)前云南宗教工作的形勢、問題與對策研究(以德宏為例)》(2014SYXTB16)的階段性成果。

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