內(nèi)蒙古改革開放40年生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)歷程

寶魯

摘 要：改革開放40年以來，在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和關(guān)懷下，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府持續(xù)加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)力度，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)逐步納入內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體布局，全面啟動(dòng)相關(guān)工作。特別是黨的十八大以來，始終堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，產(chǎn)生了生態(tài)環(huán)境從惡化到“總體遏制、局部好轉(zhuǎn)”的蝶變，使祖國北疆萬里綠色長城更加鞏固。

關(guān)鍵詞：改革開放 綠色發(fā)展 40年歷程

一、改革開放初期生態(tài)保護(hù)與建設(shè)

（一）牧區(qū)改革促進(jìn)草牧場保護(hù)利用

1980年，隨著牧區(qū)體制改革的深入，逐步由“定產(chǎn)、定工、超產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)”為主的聯(lián)產(chǎn)到組責(zé)任制向聯(lián)產(chǎn)到人，并進(jìn)一步發(fā)展到“隊(duì)有戶養(yǎng)”即“包產(chǎn)到戶，包干到戶”。黨的十二大之后，農(nóng)村牧區(qū)改革進(jìn)一步深入，各旗縣嘗試把落實(shí)草場使用權(quán)和落實(shí)牲畜承包責(zé)任制作為整體一起承包。相繼又實(shí)行了“草場公有，承包經(jīng)營，牲畜作價(jià)，戶有戶養(yǎng)” ，即“草畜雙承包”。制度改革帶動(dòng)農(nóng)牧民草原保護(hù)的積極性，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1984年農(nóng)村牧區(qū)廣大干部群眾在草原建設(shè)上自籌資金近1億元，大體是國家當(dāng)年投資的三倍多，1985年全區(qū)種草面積達(dá)680萬畝，比1983年增加55.2%。

（二）實(shí)施“三北”防護(hù)林工程

1978年，國家啟動(dòng)“三北”防護(hù)林體系建設(shè)工程，內(nèi)蒙古承擔(dān)了全國近1/3的任務(wù)，全區(qū)89個(gè)旗縣中86個(gè)納入工程建設(shè)范圍。為了推進(jìn)工程建設(shè)，1982年以來，內(nèi)蒙古從實(shí)際出發(fā)，在造林方針上由過去的“依靠集體造林為主”調(diào)整為“個(gè)體、集體、國家一齊上，以家庭經(jīng)營為主”，將大量的宜林荒山荒地劃給群眾植樹造林，并規(guī)定“誰種誰有”“個(gè)人所有的林木，允許繼承，可以轉(zhuǎn)讓”。同時(shí)，自治區(qū)黨委、政府還決定每年4月1日至5月1日為全區(qū)春季造林月，10月15日至11月15日為全區(qū)秋季造林月，帶動(dòng)群眾造林積極性，“三北”防護(hù)林一期工程，全區(qū)造林保存面積181.69萬公頃，是工程建設(shè)前2倍，為計(jì)劃的102.4%；“三北”防護(hù)林二期工程，全區(qū)完成人工造林202.36萬公頃，為計(jì)劃的122.5%。

（三）探索實(shí)施草原森林保護(hù)法規(guī)

1981年，內(nèi)蒙古發(fā)出《關(guān)于穩(wěn)定林權(quán)頒發(fā)林權(quán)證若干問題的通知》，在全區(qū)范圍內(nèi)開展了林業(yè)“三定”工作，即：穩(wěn)定林權(quán)，劃定造林地，確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。1984年至1991年，自治區(qū)相繼制定了《關(guān)于大力種樹種草的決議》《內(nèi)蒙古自治區(qū)森林管理?xiàng)l例（試行）》《內(nèi)蒙古自治區(qū)森林管理?xiàng)l例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)森林草原防火辦法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施野生動(dòng)物保護(hù)法辦法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》等，這些政策法規(guī)對(duì)內(nèi)蒙古各級(jí)政府和林草業(yè)主管部門進(jìn)行森林草原管理提供了政策法規(guī)依據(jù)，進(jìn)一步規(guī)范了資源管理。

二、改革開放新階段生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)

（一）邁出林業(yè)建設(shè)新步伐

一是以森林防火為重點(diǎn)，加大了森林防災(zāi)減災(zāi)力度。1995年內(nèi)蒙古確定每年4月16日為森林草原防火日。1997年，自治區(qū)防火指揮部下發(fā)了《關(guān)于中俄邊境森林防火聯(lián)防聯(lián)絡(luò)站建設(shè)有關(guān)問題的通知》，加強(qiáng)了中俄聯(lián)防聯(lián)絡(luò)站建設(shè)。到2000年，全區(qū)共有防火指揮部94個(gè)，成員單位近2000個(gè)；森林草原防火辦事機(jī)構(gòu)105個(gè)，專職人員1100余人；防火檢查站512個(gè)，專兼職護(hù)林員1.6萬余人，專業(yè)（半專業(yè)）森林消防隊(duì)1.6萬余人，義務(wù)森林消防隊(duì)7萬余人。二是加大森林有害生物防治，1998-2000年實(shí)施國家級(jí)楊樹天牛試點(diǎn)等工程。三是出臺(tái)一系列法律法規(guī)和政策措施，對(duì)林業(yè)政策進(jìn)行了重大調(diào)整。1997年，自治區(qū)黨委、政府作出了《關(guān)于加快沙區(qū)山區(qū)生態(tài)建設(shè)步伐的決定》，1999年自治區(qū)政府頒布了《關(guān)于嚴(yán)禁亂開濫墾加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的命令》，命令必須停止一切開墾天然草地和宜林地等非法擴(kuò)大耕地的行為，切實(shí)加強(qiáng)草地和林地保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）推進(jìn)草原生態(tài)保護(hù)

一是建立和完善草牧場管理體制，截至1998年底，全區(qū)已落實(shí)草原所有權(quán)面積10.4萬畝，占草原總面積的78.4%；落實(shí)草原使用權(quán)面積8.5萬畝，占草原可利用面積的82.4%；草原承包到戶面積8.3萬畝，占草原可利用面積的81%。二是全面推進(jìn)草原鼠蟲害防治。三是自然保護(hù)區(qū)建設(shè)實(shí)現(xiàn)零的突破，得到加快發(fā)展。1985年5月18日，內(nèi)蒙古批準(zhǔn)成立了全區(qū)第一個(gè)自治區(qū)級(jí)保護(hù)區(qū)——錫林郭勒盟白音錫勒草原自然保護(hù)區(qū)，也是我國第一個(gè)草原自然保護(hù)區(qū)。截止2000年底，全區(qū)自然保護(hù)區(qū)總數(shù)達(dá)96個(gè)，總面積765.4萬公頃，占全區(qū)國土面積的6.5%。四是探索制定和完善地方性草原保護(hù)法制體系。1996-2000年，自治區(qū)出臺(tái)了《進(jìn)一步落實(shí)草原“雙權(quán)一制”的規(guī)定》《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理實(shí)施細(xì)則》《內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)規(guī)劃綱要》《關(guān)于加強(qiáng)草原保護(hù)和建設(shè)的決定》《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草牧場保護(hù)條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)草畜平衡暫行規(guī)定》《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》等，初步形成草原法規(guī)體系框架，草原管理基本實(shí)現(xiàn)了有法可依，有章可循。

（三）加大水利建設(shè)力度

1988年內(nèi)蒙古頒發(fā)了《水利工程水費(fèi)計(jì)收使用管理辦法》和《勞動(dòng)積累辦法》，1995年又發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)水利建設(shè)決定》和《水利發(fā)展基金辦法》，內(nèi)蒙古各級(jí)政府成立了農(nóng)田草牧場建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。到1999年末，內(nèi)蒙古總灌溉面積達(dá)到267.4萬公頃，其中農(nóng)田有效灌溉面積達(dá)到224.8萬公頃，林果灌溉面積10.9萬公頃，牧草灌溉面積31.4萬公頃。節(jié)水灌溉面積近12.78萬公頃。

（四）啟動(dòng)環(huán)境保護(hù)工作

一是逐步健全組織機(jī)構(gòu)，1983年9月，成立自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)廳，內(nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)處。1994年5月，自治區(qū)政府決定撤銷城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)廳，分別設(shè)置內(nèi)蒙古自治區(qū)建設(shè)廳和內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保局。1995年5月，內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)保局正式成立。二是突出階段性工作重點(diǎn)，1979-1984年，以法律建設(shè)為重點(diǎn)，頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例（試行）》、排污收費(fèi)補(bǔ)充規(guī)定和基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理辦法，逐步推行了排污收費(fèi)和“三同時(shí)”制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度；環(huán)保部門開展了自然資源和環(huán)境的調(diào)查研究；環(huán)境保護(hù)工作范圍由防治工業(yè)“三廢”逐步擴(kuò)展到保護(hù)自然環(huán)境。1985-1989年，提出了城市環(huán)境保護(hù)工作與自然保護(hù)工作并重的方針。在城市環(huán)境保護(hù)方面開展了城市環(huán)境綜合整治試點(diǎn)工作。在自然保護(hù)方面，編制了《內(nèi)蒙古自然保護(hù)綱要》《內(nèi)蒙古珍稀瀕危植物保護(hù)名錄》《內(nèi)蒙古草地類自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃》，建立了錫林郭勒草原、達(dá)賚湖珍稀濕地等4個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，開展了生態(tài)農(nóng)業(yè)示范工程試點(diǎn)，籌建了內(nèi)蒙古草原生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站。1990-2000年，全面貫徹國家環(huán)境保護(hù)的新老九項(xiàng)制度，健全環(huán)保法規(guī)，依法管理環(huán)境，使環(huán)保工作與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。

三、改革開放新時(shí)期生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)

（一）開啟林業(yè)建設(shè)新征程

一是以重點(diǎn)工程為抓手，2001-2010年，內(nèi)蒙古超額完成國家下達(dá)的983.61萬畝“三北”防護(hù)林體系建設(shè)任務(wù)和3140.2萬畝京津風(fēng)沙源治理工程林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目任務(wù)。至到2008年底，內(nèi)蒙古累計(jì)完成國家安排的退耕還林工程總?cè)蝿?wù)3957萬畝，工程建設(shè)涉及全區(qū)的12個(gè)盟市、96個(gè)旗縣、742個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）、10045個(gè)行政村、153萬農(nóng)戶，涉及退耕人口597萬人，工程建設(shè)取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益；天然林保護(hù)工程區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行限額采伐制度，森林覆蓋率明顯增加，黃河上中游天保工程區(qū)林地面積增加414萬畝，森林覆蓋率從1998年的5.17%提高到2008年的13.75%，森林蓄積增加1993萬立方米。二是森林保護(hù)工作全面開展，2001年內(nèi)蒙古防火指揮部綜合森林草原防火總體情況，對(duì)全區(qū)101個(gè)旗（縣、市、區(qū)）從森林、草原防火兩個(gè)方面分別進(jìn)行了火險(xiǎn)區(qū)劃，2002年以來，自治區(qū)印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部森林草原防火工作包片責(zé)任制的通知》《內(nèi)蒙古自治區(qū)森林草原防火條例》《內(nèi)蒙古自治區(qū)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林草原防火工作若干意見》，對(duì)新形勢下做好森林草原防火工作有關(guān)問題進(jìn)行了全面系統(tǒng)的規(guī)范，使森林草原防火工作進(jìn)入了有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的新階段。同時(shí)，加強(qiáng)野生動(dòng)物保護(hù)和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)。2000年，自治區(qū)設(shè)置了野生動(dòng)植物保護(hù)中心。

（二）高度重視草原生態(tài)建設(shè)

一是強(qiáng)化制度建設(shè)，2005年1月自治區(qū)修訂了《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例》，于2006年3月頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》。還先后頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)草原監(jiān)督管理工作的通知（2007年）》《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原野生植物采集收購管理辦法（2009年）》《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)完善草原“雙權(quán)一制”有關(guān)事宜的通知（2010年）》等規(guī)章和規(guī)范性文件。二是加大工程實(shí)施力度，2002年啟動(dòng)了退牧還草工程，內(nèi)蒙古6個(gè)盟市的31個(gè)旗縣先后被列入工程建設(shè)范圍。對(duì)6個(gè)盟市34個(gè)旗縣的退牧還草工程及3個(gè)盟市16個(gè)旗縣風(fēng)沙源治理工程監(jiān)測結(jié)果表明，生態(tài)治理區(qū)與非治理區(qū)相比，草群高度、蓋度、產(chǎn)量、植物多樣性增加較明顯，裸地、明沙面積逐年減少，植被有一定程度恢復(fù)，生態(tài)環(huán)境得到改善。

（三）加強(qiáng)水利建設(shè)

20世紀(jì)末，黨中央作出了“西部大開發(fā)”的戰(zhàn)略部署，為內(nèi)蒙古農(nóng)牧水利建設(shè)提供了新的契機(jī)。內(nèi)蒙古按照黨的十六大和十七大對(duì)水利建設(shè)指明的發(fā)展方向，提出堅(jiān)持開源與節(jié)流并舉，大力調(diào)整用水結(jié)構(gòu)等舉措，為內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展提供水利支持和保障。從20世紀(jì)末到2008年農(nóng)牧業(yè)總灌溉面積由267.3萬公頃發(fā)展到358.8公頃，增加了91.5萬公頃，平均每年凈增10.2萬公頃，比前50年增長速度快一倍多。節(jié)水灌溉面積由12.7萬公頃發(fā)展到200.9萬公頃，增加了188.2萬公頃。

（四）環(huán)境治理逐步得到加強(qiáng)

內(nèi)蒙古把環(huán)境保護(hù)與治理擺到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同等重要的地位，逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益的相統(tǒng)一?！笆濉睍r(shí)期，全面啟動(dòng)了營造青山、碧水、藍(lán)天、綠地工程，2010年全區(qū)二氧化硫和化學(xué)需氧量排放量分別比2005年下降4.25% 和7.47%，完成國務(wù)院下達(dá)減排目標(biāo)的109.51% 和110.61%；主要污染物減排監(jiān)測體系建設(shè)和運(yùn)行考核結(jié)果為74.6 分，高于全國平均成績2.8分；4個(gè)重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃考核結(jié)果為好， 順利通過國家“十一五”流域考核驗(yàn)收。同時(shí)，12個(gè)盟市也克服重重困難，通過大力推進(jìn)工程、結(jié)構(gòu)和管理減排，全面完成了兩項(xiàng)減排任務(wù)。

四、改革開放新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)

（一）全面普及生態(tài)文明理念

黨的十八大以來，自治區(qū)黨委、政府認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略決策和改革部署，要求各級(jí)牢固樹立綠色發(fā)展理念，強(qiáng)化保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的意識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念、凝聚力量，齊心協(xié)力建設(shè)我國北方重要生態(tài)安全屏障、建設(shè)美麗內(nèi)蒙古。在自治區(qū)黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和引領(lǐng)帶動(dòng)下，全區(qū)廣大干部群眾深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記系列重要講話特別是生態(tài)文明建設(shè)的重要講話精神，切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到了以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署上來。

（二）深入推進(jìn)生態(tài)文明體制改革

隨著黨的十八屆三中全會(huì)的召開和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的頒布，生態(tài)文明制度建設(shè)進(jìn)入快速車道。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》。內(nèi)蒙古按照國家戰(zhàn)略部署，多次召開黨委常委會(huì)、書記專題會(huì)、黨委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議和政府常務(wù)會(huì)、主席辦公會(huì)，專題研究生態(tài)文明體制改革，2015年出臺(tái)《加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》《加快生態(tài)文明制度建設(shè)和改革的意見及分工方案》和一系列配套文件，確立了生態(tài)文明制度建設(shè)框架和推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的時(shí)間表、路線圖，生態(tài)文明建設(shè)步入制度化、法治化軌道。2014年以來，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制、全面建立河長制等各項(xiàng)改革扎實(shí)推進(jìn)，生態(tài)紅線劃定工作穩(wěn)步開展，改革決心之大、力度之大、成效之大前所未有。

（三）加大重大生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施力度

十八大以來，隨著天然林資源保護(hù)、京津風(fēng)沙源治理、“三北”防護(hù)林建設(shè)、退耕還林還草、退牧還草等國家重點(diǎn)生態(tài)工程深入實(shí)施和草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呷媛鋵?shí)，自治區(qū)重點(diǎn)區(qū)域綠化工程持續(xù)大力推進(jìn)，五年累計(jì)投入生態(tài)保護(hù)建設(shè)資金830多億元，相當(dāng)于過去30年的投入總和。實(shí)施大江大河和中小河流治理工程。對(duì)呼倫湖、烏梁素海、岱海等進(jìn)行綜合治理。實(shí)施黑河生態(tài)補(bǔ)水，保障了東居延海補(bǔ)給水源。開展了耕地輪作休耕制度試點(diǎn)。

（四）增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管力度

十八屆四中全會(huì)把生態(tài)文明建設(shè)納入到全面依法治國范疇。內(nèi)蒙古增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管力度，與國家林業(yè)局聯(lián)合開展大興安嶺國有林區(qū)毀林開墾專項(xiàng)整治行動(dòng)，大力推進(jìn)毀草開墾專項(xiàng)整治。落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，用水總量、用水效率、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”控制指標(biāo)實(shí)現(xiàn)自治區(qū)、盟市、旗縣全覆蓋。加強(qiáng)水功能區(qū)和入河湖排污口的監(jiān)督管理，對(duì)全區(qū)579個(gè)水功能區(qū)和278個(gè)入河排污口實(shí)行全覆蓋監(jiān)測。落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制，配合國家環(huán)境保護(hù)大督查，對(duì)124名干部進(jìn)行了嚴(yán)肅問責(zé)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]內(nèi)蒙古自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳.內(nèi)蒙古自治區(qū)志·環(huán)境保護(hù)志[M].呼和浩特：遠(yuǎn)方出版社，2010.

[3]雷額爾德尼.內(nèi)蒙古生態(tài)里程[M].呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，2013.

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展研究中心）

責(zé)任編輯：代建明