國外高校內(nèi)部治理對(duì)中國“雙一流”高校建設(shè)的啟示

吳晶晶

摘 要：合理的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高校生存發(fā)展的基礎(chǔ)，構(gòu)建科學(xué)的內(nèi)部治理體系對(duì)高校的“雙一流”建設(shè)有關(guān)鍵作用。通過研究我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，分析了高校內(nèi)部治理存在的問題。國外一些發(fā)達(dá)國家對(duì)高校內(nèi)部治理已進(jìn)行了有益探索，對(duì)美、英、日三國高校內(nèi)部治理特點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，希望對(duì)我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和“雙一流”的建設(shè)有所啟示。

關(guān)鍵詞：高校內(nèi)部治理；國外高校；“雙一流”建設(shè)

中圖分類號(hào)：F24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.31.039

黨的十九大提出“加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，構(gòu)建科學(xué)的高校內(nèi)部治理體系是深化高等教育改革、實(shí)現(xiàn)高等教育發(fā)展的關(guān)鍵。但目前高校內(nèi)部治理體系仍不完善，高校內(nèi)部治理的“行政化”特征明顯，阻礙了高校的健康發(fā)展?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》和《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》等皆把完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作為重要的改革任務(wù)，改善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和提升高校內(nèi)部治理能力已成為研究的熱點(diǎn)。本文欲在借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上分析中國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，并獲取國外高校內(nèi)部治理的改革啟示，以期對(duì)我國高校的“雙一流”建設(shè)提供幫助。

1 中國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中校長的行政權(quán)力和教授的學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)力的重要組成部分，處理好兩者之間的關(guān)系是高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，對(duì)學(xué)校的“雙一流”建設(shè)有重要作用。

1.1 高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)要素現(xiàn)狀

中國高校內(nèi)部實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，該模式可避免因單純進(jìn)行黨委領(lǐng)導(dǎo)或校長負(fù)責(zé)制出現(xiàn)的弊端，是高校保持穩(wěn)定發(fā)展的保證。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制包括黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、學(xué)術(shù)自由和制度保證五個(gè)要素，這五個(gè)要素是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的基本內(nèi)涵，它們之間相互聯(lián)系、密切配合，不可分離、也不可或缺。治理主體是高校從事決策和管理等活動(dòng)的人和組織結(jié)構(gòu)，治理結(jié)構(gòu)的主體包括中國共產(chǎn)黨基層組織、行政組織、群眾組織、學(xué)術(shù)組織和師生群體，各個(gè)主體在學(xué)校的職能分工明確，各司其職，對(duì)學(xué)校治理都具有重要責(zé)任和權(quán)利。

1.2 高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)權(quán)力的實(shí)現(xiàn)及運(yùn)作特點(diǎn)

學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是當(dāng)前高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中最為重要的兩種權(quán)力形態(tài)，因其所依托的基礎(chǔ)不同，其特征也有所不同。學(xué)術(shù)權(quán)力以專業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)，以不同組織機(jī)構(gòu)中的職位為依托和不具強(qiáng)制性使得學(xué)術(shù)權(quán)力成為一種軟性實(shí)力。在權(quán)力的運(yùn)行上，學(xué)術(shù)權(quán)力是自下而上的，運(yùn)行時(shí)表現(xiàn)出相當(dāng)程度的分散性、民主性和流動(dòng)性，同時(shí)該權(quán)力的運(yùn)行需要依附于其他相關(guān)權(quán)力。與學(xué)術(shù)權(quán)力不同，行政權(quán)力以職位為基礎(chǔ)，主要依附于特定職位和職務(wù)，是一種法定權(quán)力，其行政權(quán)力的在位者，在謀求行政權(quán)力的同時(shí)也會(huì)謀求學(xué)術(shù)權(quán)力；行政權(quán)力在運(yùn)行中具有一定程度的制度剛性，會(huì)受到相關(guān)法律和規(guī)章制度支撐和保障。行政權(quán)力是自上而下的，其具有強(qiáng)大的一元性和整合力，與黨委權(quán)力關(guān)系最為密切。

1.3 高校內(nèi)部治理存在的問題

1.3.1 黨政并行結(jié)構(gòu)使政治與行政權(quán)力存在沖突

在黨委領(lǐng)導(dǎo)的校長負(fù)責(zé)制的高校內(nèi)部治理體系下，黨委書記是高校的領(lǐng)導(dǎo)人，校長是高校的負(fù)責(zé)人。但在高校內(nèi)部管理實(shí)踐中，黨委書記負(fù)責(zé)黨委工作并由其組織召開黨委會(huì)議，處于負(fù)責(zé)人地位，使得黨委的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和校長“全面負(fù)責(zé)”在實(shí)踐工作中處于矛盾狀態(tài)，造成高校出現(xiàn)兩個(gè)“一把手”的困惑。政治權(quán)力與行政權(quán)力之間的界限難以明確劃分，兩種權(quán)力的合作和分工存在不確定性，易產(chǎn)生新的矛盾。

1.3.2 學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力失衡，出現(xiàn)“行政化”現(xiàn)象

高校的“行政化”現(xiàn)象表現(xiàn)在行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的失衡與沖突方面，行政力量處于高校內(nèi)部治理機(jī)制的第一階層；學(xué)術(shù)力量被邊緣化，只能進(jìn)入內(nèi)部治理權(quán)力機(jī)構(gòu)的第二層，行政權(quán)力干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象嚴(yán)重。在“校長制校、教授治學(xué)”的思想指引下，校長和教授職能分界明顯，形成了管理上的“雙軌制”，由于校長多由上級(jí)行政部門任命，其產(chǎn)生過程具有的政治色彩，會(huì)通過行政手段對(duì)學(xué)術(shù)事業(yè)進(jìn)行管理，出現(xiàn)了“重權(quán)術(shù)輕學(xué)術(shù)”的不良局面。

1.3.3 缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前高校的監(jiān)督系統(tǒng)主要由從事監(jiān)督工作的學(xué)校職能部門，權(quán)力體制外的階層代表和政府、社會(huì)、媒體等力量三部分組成。職能部門因?yàn)殡`屬關(guān)系的緣故，沒有實(shí)質(zhì)權(quán)力，對(duì)于決策部門的監(jiān)督不是非常有效。國外發(fā)達(dá)國家鼓勵(lì)教授、師生通過各種委員會(huì)的途徑參與學(xué)校的內(nèi)部治理，委員會(huì)在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中發(fā)揮很大作用，但我國高校的教授、學(xué)者對(duì)高校內(nèi)部治理的參與度明顯不夠。盡管部分高校通過學(xué)生會(huì)和教職工大會(huì)等方式將師生對(duì)學(xué)校治理的意見進(jìn)行收集和反饋以提高其參與學(xué)校管理的力度，但師生的需求與建議難以在實(shí)際決策中得到實(shí)現(xiàn)，師生參與決策、民主管理和監(jiān)督仍流于形式。

2 國外高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

文章選取美、英、日三國的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究，對(duì)三個(gè)國家高校內(nèi)部治理特點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)，希望為我國目前高等教育體制改革及“雙一流”建設(shè)提供啟示。

2.1 三國高校內(nèi)部治理權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

2.1.1 美國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

美國高校實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的，以校長負(fù)責(zé)為主的治理模式。大學(xué)董事會(huì)、校務(wù)委員會(huì)和學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)共同構(gòu)成美國大學(xué)管理的權(quán)力機(jī)構(gòu)，這三方權(quán)力之間既相互合作，又相互制衡。此種代表外部利益集團(tuán)的董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制模式以內(nèi)部監(jiān)督為主，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力相分離、分別履行責(zé)任，相互補(bǔ)充，該治理模式可避免高校與社會(huì)脫離的狀況出現(xiàn)，還能保持學(xué)校內(nèi)部工作的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

2.1.2 英國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

英國高等院校實(shí)行大學(xué)自治，教授治學(xué)的內(nèi)部治理模式，學(xué)校通過大型委員會(huì)制度進(jìn)行管理和決策，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力均衡。理事會(huì)、校務(wù)委員會(huì)、評(píng)議會(huì)和校長是大學(xué)內(nèi)部治理的主要決策機(jī)構(gòu)，理事會(huì)有多個(gè)委員會(huì)，其中最重要的是規(guī)劃委員評(píng)議會(huì)，享有制定大學(xué)學(xué)術(shù)政策的權(quán)力。代表學(xué)校各方意志的權(quán)力領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，是一種以國家監(jiān)督為本的行政模式，其行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力分離，以行政權(quán)力為主導(dǎo)，是歐洲大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的常用模式。

2.1.3 日本高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

日本采取高校內(nèi)部和外部權(quán)力結(jié)合治理的模式，行政權(quán)力和學(xué)校權(quán)力分離，以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)，學(xué)校的管理權(quán)力主要集中在大學(xué)校長、大學(xué)評(píng)議會(huì)或董事會(huì)和事務(wù)局手中。日本高校在治理結(jié)構(gòu)模式中采取集中治理，該模式可以加強(qiáng)對(duì)全校工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于提高學(xué)校管理的工作效率，但該模式也容易產(chǎn)生個(gè)人獨(dú)斷專行的后果，所以為了揚(yáng)長避短，校內(nèi)還設(shè)置了各種資訊、審議和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

2.2 國外高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)特征

決策方式、利益主體、權(quán)力分配和協(xié)調(diào)方式等是影響高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵因素，從這些因素入手，可以歸納總結(jié)出三國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的普遍特征。

2.2.1 董事會(huì)（理事會(huì)）主導(dǎo)運(yùn)行

一長制和委員會(huì)制是當(dāng)今國內(nèi)外組織領(lǐng)導(dǎo)體制中的主要類型，其中委員會(huì)制被廣泛應(yīng)用于高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中。作為委員會(huì)制的一種，董事會(huì)（理事會(huì)）符合高校發(fā)展和內(nèi)部治理的要求，被廣泛應(yīng)用于國外高校的內(nèi)部治理當(dāng)中。董事會(huì)是美國高校的最高決策機(jī)構(gòu)，并享有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決策權(quán)，其成員主要由高校聘請(qǐng)校外人員擔(dān)任，其職責(zé)是決定學(xué)校的方針政策、負(fù)責(zé)校長選舉工作、審批發(fā)展規(guī)劃、處理學(xué)校財(cái)產(chǎn)等工作。理事會(huì)是英國高校各項(xiàng)決策的最高制定者，同時(shí)把握高校的發(fā)展方向，是真正意義上的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。日本高校內(nèi)部治理采取的是管理委員會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)共同治理的“雙會(huì)制”，兩個(gè)機(jī)構(gòu)都有各自明確的權(quán)限和職責(zé)，管理委員會(huì)負(fù)責(zé)討論和商議有關(guān)學(xué)校法人的重大問題，學(xué)術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)校的學(xué)術(shù)事務(wù)，學(xué)術(shù)委員會(huì)對(duì)管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，兩者相互溝通。

2.2.2 實(shí)行權(quán)力重心下移的雙層級(jí)治理

國外高校不論是采取校、院兩級(jí)管理，還是實(shí)行校、院、系三個(gè)層次兩級(jí)管理，都顯現(xiàn)了權(quán)力重心下移的雙層級(jí)治理。美國高校一般采取校、院、系三級(jí)管理方式，學(xué)術(shù)行政兩權(quán)分開，互相滲透，相輔相成。院長權(quán)力由校長授予，但校長不直接干預(yù)院長工作，系一般以學(xué)科和專業(yè)為基礎(chǔ)，設(shè)有教授會(huì)，負(fù)責(zé)系內(nèi)所有與學(xué)術(shù)有關(guān)的事務(wù)。在英國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中，學(xué)校普遍實(shí)行學(xué)院制，各獨(dú)立學(xué)院之間實(shí)行校—學(xué)院雙層級(jí)治理，權(quán)力結(jié)構(gòu)一般分為大學(xué)、學(xué)部和系三個(gè)層次。系是大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的第一級(jí)，一個(gè)系代表一個(gè)學(xué)科，系主任在系里享有最高權(quán)力；學(xué)院是組織結(jié)構(gòu)中的第二級(jí)，一般設(shè)有學(xué)院委員會(huì)，包括全體教授、非教授系主任和高級(jí)講師；大學(xué)是高校內(nèi)部結(jié)構(gòu)的第三級(jí)，包括校務(wù)委員會(huì)、董事會(huì)、評(píng)議會(huì)和代理校長。日本高校組織機(jī)構(gòu)分為大學(xué)、學(xué)部、講座三級(jí)。大學(xué)級(jí)是高校內(nèi)部治理的核心，包括役員會(huì)、經(jīng)營協(xié)議會(huì)、教育研究評(píng)議、校長選考委員會(huì)等機(jī)構(gòu)；學(xué)部級(jí)相當(dāng)于我國學(xué)院的層次，學(xué)部下設(shè)事務(wù)室；講座級(jí)相當(dāng)于我國的教研室，行使權(quán)利進(jìn)行自主決策其內(nèi)部事務(wù)。

2.2.3 以行政權(quán)力為主的雙軌并行治理

學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力都是合理的，但同時(shí)也是有局限的，所以在高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中這兩種權(quán)力都應(yīng)有所體現(xiàn)。美國高校的董事會(huì)從總體上監(jiān)管學(xué)校的運(yùn)作，學(xué)術(shù)委員會(huì)的職責(zé)主要覆蓋全校的學(xué)術(shù)事務(wù)，負(fù)責(zé)審議學(xué)術(shù)事務(wù)與提供學(xué)校發(fā)展的建議。在英國與日本的高校內(nèi)部治理中，理事會(huì)是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，對(duì)事關(guān)大學(xué)發(fā)展的事項(xiàng)作出決策。學(xué)術(shù)委員會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)術(shù)性事務(wù)，并對(duì)理事會(huì)和校長負(fù)責(zé)，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力在國外高校都擁有了相應(yīng)的地位。

2.2.4 通過特定管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理協(xié)調(diào)

美國高校內(nèi)部治理主要通過實(shí)體管理機(jī)構(gòu)和會(huì)議管理機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)部各種關(guān)系進(jìn)行治理協(xié)調(diào)。大學(xué)校長等管理人員、教職員負(fù)責(zé)重要事務(wù)的決策及履行董事會(huì)的決議和平衡各方面的利益關(guān)系。除董事會(huì)外，高校還設(shè)置學(xué)術(shù)委員會(huì)、大學(xué)咨詢委員會(huì)、教授理事會(huì)和以校長為首的行政管理部門等機(jī)構(gòu)，合理劃分權(quán)責(zé)。國外高校內(nèi)部治理的協(xié)調(diào)方式還有多種，英國和日本最主要的是通過各類委員會(huì)和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)身兼數(shù)職的方式進(jìn)行治理，通過理事會(huì)中的成員進(jìn)行協(xié)調(diào)，或者通過控制管理機(jī)構(gòu)的成員組成來溝通協(xié)調(diào)經(jīng)營審議會(huì)和教育研究審議會(huì)兩個(gè)管理機(jī)構(gòu)。

從上述三個(gè)國家高校內(nèi)部治理的特點(diǎn)來看，各國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在某種外在相似性，同時(shí)在形式及職能上也存在一定的差異。發(fā)達(dá)國家采取董事會(huì)（理事會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，是委員會(huì)制和一長制的結(jié)合；同時(shí)各國實(shí)行權(quán)力重心下移的雙層級(jí)治理；各國對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力側(cè)重不一，但學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力在國外高校都擁有相應(yīng)的地位；另外，國外高校通過特定管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理協(xié)調(diào)，校內(nèi)外人士有權(quán)共同參與大學(xué)工作的管理。

3 高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化

我國高校內(nèi)部治理的研究不能直接照搬國外成功的治理模式，在研究我國高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題時(shí)，要根據(jù)高校的實(shí)際情況進(jìn)行相應(yīng)處理。

3.1 健全多元參與的治理機(jī)制

結(jié)合國外高校內(nèi)部治理的經(jīng)驗(yàn)，我國高?？梢酝ㄟ^建立多方利益相關(guān)者參與組成的董事會(huì)（理事會(huì)），以黨委書記為核心，健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)多元參與的治理機(jī)制，形成高校內(nèi)部各項(xiàng)權(quán)力相互制約的利益平衡機(jī)制。黨委作為學(xué)校的政治核心，把握學(xué)校的發(fā)展方向，董事會(huì)負(fù)責(zé)學(xué)校的決策工作。另外要打破高校與政府的行政隸屬關(guān)系，建立法制框架體系中的委托代理關(guān)系，保證校長可以獨(dú)立行使行政權(quán)力。

3.2 建立和完善學(xué)術(shù)委員會(huì)制度

目前各高校存在“行政化”現(xiàn)象嚴(yán)重的問題，針對(duì)該現(xiàn)象，我們可以借鑒國外高校采取行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力雙軌并治的經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)好學(xué)術(shù)組織與行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系，對(duì)行政管理和服務(wù)工作進(jìn)行改進(jìn)。學(xué)術(shù)是大學(xué)的靈魂，建立落實(shí)和完善一個(gè)在學(xué)術(shù)事務(wù)上有決策權(quán)的學(xué)術(shù)委員會(huì)勢(shì)在必行。同時(shí)要加強(qiáng)學(xué)術(shù)組織的建設(shè)工作，發(fā)揮其在學(xué)術(shù)管理方面的潛力，合理調(diào)整高校組織框架及平衡好各權(quán)力間的關(guān)系是完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和提升治理能力的關(guān)鍵。

3.3 落實(shí)院系辦學(xué)的自主權(quán)

我國高校院系的獨(dú)立性與自主性普遍較差，院系在發(fā)展時(shí)受到了很大程度上的限制。對(duì)于此，國外一些高校針對(duì)地方學(xué)校實(shí)行了自主辦學(xué)、簡政放權(quán)的措施，是高校與院系之間合理分配權(quán)力的成功經(jīng)驗(yàn)。所以我國高校要落實(shí)院系的自主權(quán)，實(shí)行學(xué)院制，各院系自主管理，即分工決策、分權(quán)治理，縮減管理幅度并整合資源配置。

隨著一流大學(xué)與一流學(xué)科的正式公布，我國正式進(jìn)入全面建設(shè)高等教育強(qiáng)國的新征程。“雙一流”大學(xué)的建設(shè)，不僅需夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，更需要加強(qiáng)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革創(chuàng)新。大學(xué)的內(nèi)部治理可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，但與此同時(shí)，也要堅(jiān)持本土立場，堅(jiān)持并進(jìn)一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，這是具有中國優(yōu)勢(shì)特色的大學(xué)內(nèi)部治理體系。在建設(shè)“雙一流”高校的背景下，我國高校應(yīng)高度重視校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和做好與權(quán)力承接相關(guān)的工作，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革創(chuàng)新要遵循國際慣例與本土立場的有機(jī)統(tǒng)一。

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