國家審計“監(jiān)”與“督”對國有企業(yè)資產(chǎn)保值增值的影響

吳秋生 郭檬楠

摘 要：利用2010-2017年審計署公布的中央企業(yè)審計結果公告，以督促國有資產(chǎn)保值增值為導向，從國有企業(yè)審計查出問題數(shù)量與處理處罰金額兩個方面出發(fā)，研究國家審計“監(jiān)”與“督”關系的處理對國企資產(chǎn)保值增值的影響，并據(jù)此構建更有效測度國企審計質量的衡量指標。研究發(fā)現(xiàn)：國企審計查出問題數(shù)量即“監(jiān)”的情況與國企資產(chǎn)保值增值沒有顯著相關性，而在此基礎上實施的處理處罰金額即“督”的情況能顯著促進國企資產(chǎn)保值增值。這說明，國企審計不能僅滿足于“監(jiān)”，而應當努力進行“督”。進一步研究發(fā)現(xiàn)，相比已有研究文獻，使用國企審計處理處罰金額與查出問題數(shù)量的比率作為國企審計監(jiān)督質量的測度指標更直接和有區(qū)分度，以此為依據(jù)進行國企審計相關研究，可提高研究的科學性。

關鍵詞： 國家審計；國有資產(chǎn)保值增值；監(jiān)督；國企審計質量

中圖分類號：F271 文獻標識碼： A文章編號：1003-7217（2018）05-0095-07

一、引 言

2015年8月24日，中共中央、國務院發(fā)布《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，提出“進一步完善國有企業(yè)監(jiān)管制度，切實防止國有資產(chǎn)流失，確保國有資產(chǎn)保值增值?！薄敖∪珖匈Y本審計監(jiān)督體系和制度，實行企業(yè)國有資產(chǎn)審計監(jiān)督全覆蓋，建立對企業(yè)國有資本的經(jīng)常性審計制度”。為了整合審計力量，構建高效的審計監(jiān)督體系，2018年3月13日，國務院機構改革方案指出，改革審計署管理體制，將國務院國資委的國企領導干部經(jīng)濟責任審計和國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會的職責劃入審計署，進一步擴大了國家審計的國企審計監(jiān)督職權。因此，本輪國企改革要求國家審計機關對國企進行審計應當以督促國有資產(chǎn)保值增值為導向，嚴格進行審計監(jiān)督全覆蓋。但是，國家審計如何進行監(jiān)督，在理論上一直有國家審計應當以審計信息質量的保障為著眼點，專注于問題審查[1，2]的觀點；在實踐中也一直存在一些審計人員因為“審計難處理處罰更難”而重“監(jiān)”輕“督”的問題。

國家審計作為國家治理體系中一項基礎性的制度安排，能夠有效發(fā)揮基石和重要保障作用[3]。我國國家審計的性質決定了國家審計的基本職能就是經(jīng)濟監(jiān)督，國家審計的經(jīng)濟監(jiān)督職能，實質上就是國家依法用權力監(jiān)督與制約權力的一種行為[4]。國家審計的經(jīng)濟監(jiān)督職能在國家宏觀經(jīng)濟調控上發(fā)揮了建設性的作用，主要體現(xiàn)在維護國家經(jīng)濟金融安全[5]，防范區(qū)域性的金融風險，緩解經(jīng)濟或金融危機[6]，促進地方經(jīng)濟發(fā)展以及經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，推進我國生態(tài)文明建設[7]。國家審計經(jīng)濟監(jiān)督職能在微觀層面代表所有權對國企進行審計，可以有效監(jiān)督和促進國企合理使用國有資產(chǎn)，確保國有資產(chǎn)安全和完整，防止國有資產(chǎn)流失，保障國有資產(chǎn)保值增值的職能作用，能夠深化國企改革，推動國家重大政策措施的貫徹落實[8]。同時，國家審計能顯著提高國企的會計穩(wěn)健性[9]，影響上市公司的股價波動[10]，提高國企治理效率[11]，抑制真實盈余管理與應計盈余管理[12]，提升國企績效[13]，遏制國企高管超額在職消費[14]，緩解國企股價崩盤風險，有效抑制國企過度投資[15]，提高國企的社會審計定價[16]。此外，Torres和Pina采用問卷調查的方法，從歐盟各國最高審計機關開展國企私有化審計的年度、方法以及介入時機等數(shù)據(jù)出發(fā)，分析了國家審計在國企私有化進程中的作用[17]。綜上所述，尚未有人從國家審計“監(jiān)”與“督”的關系研究國企審計的作用、后果與效應，更未有人研究國企審計對國企資產(chǎn)保值增值的影響及其作用效果。

因此，有必要從正確的導向出發(fā)，深入研究國家審計“監(jiān)”與“督”的關系，特別是“督”的必要性和重要性，為國家審計人員充分履行監(jiān)督職責，充分發(fā)揮國家審計督促國有資產(chǎn)保值增值的作用，提供理論依據(jù)。

二、理論分析與研究假設

（一）審計“監(jiān)”對國企資產(chǎn)保值增值影響的理論分析與研究假設

我國現(xiàn)行《憲法》和《審計法》都明確規(guī)定國家審計的主要職能就是監(jiān)督國家財政財務收支行為、財政經(jīng)濟資源狀況以及經(jīng)濟運行狀況。經(jīng)濟監(jiān)督職能作為國家審計的基本職能，是指國家審計機關和審計人員能夠通過審核檢驗被審計單位的經(jīng)濟活動，發(fā)現(xiàn)其中的問題，督促被審計單位加以糾正，保證被審計單位的經(jīng)濟活動在法律、法規(guī)等規(guī)定的范圍之內，或在正常的軌道之上進行[18]。國家審計的經(jīng)濟監(jiān)督職能在維護我國經(jīng)濟秩序和保障經(jīng)濟有效運行等方面發(fā)揮著重要作用。因此，國家審計機關必須具有依法獨立行使經(jīng)濟監(jiān)督的權力，在國家授權的范圍內對被審計單位財政財務收支情況的合法性、真實性和效益性進行審計監(jiān)督。國家審計通過加強對財政預算執(zhí)行和收支、政府投資管理和重點建設項目、重點國有金融機構和國企及稅收征管的審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，并依法處理[19]。

國家審計揭露問題體現(xiàn)了政府工作的高度透明，代表了政府解決問題的決心。從國家審計體制的角度來說，國家審計揭露問題是依法審計的法定職能，他體現(xiàn)的是依法治國的嚴肅性；從國家審計的本質來說，它實際上就是國家審計機關代表全體人民監(jiān)督政府部門的工作績效，體現(xiàn)的是國家政治文明發(fā)展的最新進展[19]。在國企審計的實踐中，國家審計機關主要以會計信息真實性為基礎，重點發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀問題、重大損失浪費、國企資產(chǎn)保值增值情況和國有資產(chǎn)流失等問題，這些重點審計的問題只是目前國企存在的突出問題的一部分。但是，如果國家審計僅限于揭露問題，而不進行處理處罰，不僅會造成許多審計建議被束之高閣、審計整改措施難以落實、被審計對象“屢查屢犯”等現(xiàn)象，也會造成違法違規(guī)的機會收益遠遠大于“敗露成本”，難以有效督促國企資產(chǎn)保值增值。因此，國家審計僅限于發(fā)現(xiàn)問題、公布問題的“監(jiān)”而不進行處理處罰的“督”難以督促國企資產(chǎn)保值增值。

基于上述分析，提出以下假設：

假設H1：在其他條件一定的前提下，如果國企審計只滿足于查出問題，則可能不能有效地督促國企資產(chǎn)保值增值。

（二）審計“督”對國企資產(chǎn)保值增值影響的理論分析與研究假設

確保國家審計人員的執(zhí)法手段和必要的權威性，維持審計處理處罰權，是我國國家審計的重要特色，是審計權威性的重要標志。但是，審計機關如果只有發(fā)現(xiàn)問題的“監(jiān)”，沒有親自督促整改的“督”，僅僅靠按程序移交其他相關部門或單位實施處理處罰，審計查出的問題就有可能得不到全面的、及時的整改，就會影響“監(jiān)”的效果和作用，而且還有可能反向影響國家審計監(jiān)督的權威性，進而制約問題的審計查出，使“監(jiān)”形同虛設。審計機關第一位的責任是發(fā)現(xiàn)和揭露問題，然后依法查處，只有把發(fā)現(xiàn)問題和解決問題有機地結合起來，才能從源頭上解決問題。國家審計機關“督”的職能發(fā)揮是建立在“監(jiān)”的職能發(fā)揮基礎之上的，只有有效地完成了“監(jiān)”的職能，審計機關才能督促被審計單位對審計查出的違規(guī)問題進行糾正、整改。只有監(jiān)督過程都有效完成，審計機關對被審計單位違法違規(guī)行為的控制才能達到預期效果[20]。一方面，國家審計機關通過審計發(fā)現(xiàn)問題、揭露問題和查處問題，能夠直接糾正一些違法違規(guī)行為，對被審計部門、單位和企業(yè)發(fā)揮懲戒和警示作用；另一方面，國家審計機關可以對采集到的問題進行深入分析，及時、有效地提出合理的整改建議，推動相關部門、單位和企業(yè)深化改革。所以，審計機關不能只滿足于揭露問題的“監(jiān)”，而應從政府公共受托經(jīng)濟責任的高度，為政府全面履行公共受托經(jīng)濟責任服務[19]。只有很好地完成了國家審計的“監(jiān)”與“督”，國家審計機關的監(jiān)督職能才能充分地發(fā)揮出來[18]。因此，查出被審計單位問題和督促被審計單位整改是國家審計經(jīng)濟監(jiān)督職能作用發(fā)揮的兩個相輔相成、不可分離的方面。

具體到國企審計，不僅要查出被審計國企在財務收支方面、內部控制方面、政策執(zhí)行落實方面、工程項目投資方面以及發(fā)展?jié)摿Φ确矫娌焕趪匈Y產(chǎn)保值增值的問題，發(fā)揮“監(jiān)”的作用，而且要通過處理處罰、移交等方式發(fā)揮“督”的作用，督促被審計國企對審計查出的問題進行整改，促進國企資產(chǎn)保值增值。因此，國企審計只有完整地、緊密

地把“監(jiān)”與“督”整合起來，才能充分發(fā)揮督促國企保障國有資產(chǎn)保值增值的職能作用。雖然我國國家審計機關獨立性相對較低，法律約束力不強，審計作用的發(fā)揮程度取決于領導者素質和重視程度，我國行政型審計體制導致的獨立性不足以及《審計法》賦予的具體審計職權不足等問題，嚴重制約國家審計監(jiān)督的效果，受現(xiàn)有審計領導體制的制約，審計人員經(jīng)常感到審計難、問責更難，甚至存在審計中發(fā)現(xiàn)的問題被內部消化的現(xiàn)象，導致國家審計權的弱化，一定程度上造成審計結果失真，審計監(jiān)督的權威性受到群眾質疑。因此，為了解決國家審計獨立性與權威性不夠高，職業(yè)能力不夠強，廉政與道德建設不夠硬等問題，必須在審計查出問題的基礎上，進行充分的處理處罰，才能更好的促進國企資產(chǎn)保值增值的提高。

基于上述分析，提出以下假設：

假設H2：在其他條件一定的前提下，如果國企審計在審計查出問題基礎上進行嚴格的審計處理處罰，則可有效地督促國企資產(chǎn)保值增值。

三、研究設計與數(shù)據(jù)來源

（一）數(shù)據(jù)來源

央企集團公司的不當行為會直接影響到其控股的上市公司[11]。因此，我們參考已有文獻[11，14]，依據(jù)2010-2017年審計署公布的國企審計結果公告，根據(jù)上市公司“實際控制人名稱”或“直接控制人名稱”，識別出國企審計公告所涉及的滬深A股上市公司，最終我們得到了209個樣本觀測值。其中，國企審計查出問題數(shù)量和處理處罰金額的數(shù)據(jù)是根據(jù)審計署公布的審計結果公告手工整理所得，國家審計機關規(guī)模、審計人員素質、審計效率以及審計國企任務量的數(shù)據(jù)是根據(jù)《審計署績效報告》手工整理所得，其余數(shù)據(jù)均來自CSMAR。本文主要采用的數(shù)據(jù)處理軟件為stata14.0。

（二）國企資產(chǎn)保值增值的測度

2016年國資委印發(fā)的《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》規(guī)定：“突出經(jīng)濟增加值考核，通過考核經(jīng)濟增加值……督促國有資產(chǎn)保值增值?！卑袳VA作為央企考核的重要基本指標之一，對于督促國有資產(chǎn)保值增值具有重要作用。EVA是指從稅后凈營業(yè)利潤中扣除包括股權和債務的全部成本后的所得，是企業(yè)運營效率的評價指標。EVA作為一個重要的綜合性指標，雖然是度量股東財富的，但是它的三大要素資本成本、凈營業(yè)利潤和投入資本已經(jīng)涵蓋了對風險、創(chuàng)新、價值和業(yè)績等因素的考慮。EVA指標對于股票價格的解釋能力比傳統(tǒng)會計指標高將近50%[21]，比資產(chǎn)利潤率、權益凈利率和市場增加值對股票收益的解釋力度更大；比托賓Q、股票回報率和稅后凈營業(yè)利潤對企業(yè)價值的解釋力度更全面；比凈資產(chǎn)利潤率、總資產(chǎn)收益率對市場增加值的解釋力度更高[22]。構建基于EVA的國企資產(chǎn)保值增值測度指標，不僅能夠促使企業(yè)由利潤管理轉向價值管理，提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力，抑制企業(yè)過度投資行為，改善企業(yè)管理效率，實現(xiàn)企業(yè)價值不斷提升[23，24]，而且能夠有效實現(xiàn)企業(yè)效益最大化的目標，符合企業(yè)長期發(fā)展的戰(zhàn)略要求，將全面推動企業(yè)資本的保值增值。因此，構建基于EVA的國企資產(chǎn)保值增值測度指標，可以更有效地衡量國企資產(chǎn)保值增值情況?；诖?，選取EVA與總資產(chǎn)的比值衡量國企資產(chǎn)保值增值，EVA參照國資委頒布的《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》計算所得。

（三）審計“監(jiān)”與“督”的測度

國家審計機關作為專門的經(jīng)濟監(jiān)督部門，關注國有資產(chǎn)的使用效益，揭露管理不善和決策失誤造成的嚴重浪費國有資產(chǎn)的現(xiàn)象，維護國有資產(chǎn)安全。國家審計經(jīng)濟監(jiān)督職能的發(fā)揮主要體現(xiàn)在“監(jiān)”和“督”兩個方面，國家審計“監(jiān)”的職能發(fā)揮主要是通過審查，了解被審計事項的真相，量以一定的法規(guī)或其他既定標準，判斷是否真實、合法、有效等[18]。在這一過程中，國家審計主要以核查被審計單位的有關資料為主要手段，以實際查出的數(shù)據(jù)與事實為依據(jù)[3]，發(fā)現(xiàn)并揭露被審計單位存在的問題。國家審計“督”的職能發(fā)揮主要是督促被審計單位糾正有關偏差，合理、合法、有效地進行經(jīng)濟活動，公允真實地反映經(jīng)濟活動情況。從國家審計監(jiān)督的實現(xiàn)來看，“督”是建立在“監(jiān)”的基礎之上，只有國家審計機關高質量地完成了查出被審計單位問題的“監(jiān)”，才能充分有效地實施處理處罰、移交等督促整改的“督”。依據(jù)審計署公布的央企結果公告中的審計處理及整改情況，對于審計發(fā)現(xiàn)的問題，審計署會依法出具審計報告、下達了審計決定書，具體整改情況由央企自行公告，審計中發(fā)現(xiàn)的違紀違法問題線索，已依紀依法移送有關部門進一步調查處理。鑒于審計結果公告中只公布了處理處罰金額的相關數(shù)據(jù)，并沒有公開具體的移送相關部門數(shù)據(jù)，而且國家審計機關對違規(guī)行為與違規(guī)金額的監(jiān)督效果的最終體現(xiàn)在被審計單位是否對國家審計機關查出的違規(guī)行為與違規(guī)金額進行糾正[20]，所以，本文選取審計查出問題的數(shù)量衡量審計“監(jiān)”的情況，選取審計查出的處理處罰金額衡量在“監(jiān)”基礎上進行“督”的情況。

（四）研究模型與變量定義

其中：zeva表示國企資產(chǎn)保值增值；zq表示審計查出問題；zmr表示審計處理處罰金額。參考已有文獻，我們選擇了如下控制變量：公司規(guī)模、公司成長性、財務杠桿、第一大股東持股比例、董事會規(guī)模、獨董比例、董事長與總經(jīng)理是否兩職合一、高管貨幣薪酬和高管持股比例等。此外，我們還控制了國家審計機關規(guī)模、審計人員素質、審計效率以及審計任務量等變量。變量定義及說明詳見表1。

四、實證結果與分析

（一）描述性統(tǒng)計

所有變量的描述性統(tǒng)計結果見表2。由表2可知，zeva的最大值為0.18，最小值為-0.28，表明國企的zeva差距較大，也有部分國企EVA為負數(shù)。國企審計查出的問題數(shù)量均值為22.1，最大值為43，最小值為5，說明審計機關查出的問題數(shù)量較多并且各國企查出的問題數(shù)量差異也較大。國企審計查出的處理處罰金額占總資產(chǎn)比重的均值為9%，最大值為1.69，最小值為0，這說明有的國企被查出的處理處罰金額較大，甚至超過了其資產(chǎn)總額，而有的國企卻只公告了問題，沒有公告處理處罰金額。

（二）回歸分析

首先，本文對各變量進行方差膨脹因子檢驗（VIF），所有變量的VIF值均小于2，遠小于10，所以不存在嚴重的多重共線性問題。為了保證回歸模型的穩(wěn)健性和研究結論的可靠性，首先對模型（1）進行回歸，由表3可知，zq與zeva不具有顯著相關性，驗證了假設H1。其次，我們對模型（2）進行回歸，由表3可知，zmr與zeva在1%水平上顯著正相關，驗證了假設H2。最后，把zq、zmr與zeva放在同一個模型中進行回歸，由表3可知，zmr與zeva在5%水平上顯著正相關，而zq與zeva不具有顯著相關性，進一步驗證了假設H1和H2。

（三）穩(wěn)健性檢驗

本文還選取以下方法進行穩(wěn)健性檢驗：（1）用EVA的自然對數(shù)來衡量國有資產(chǎn)保值增值；（2）國企審計監(jiān)督治理功能的發(fā)揮具有一定滯后效應[11，13]，用zeva的滯后一期作為因變量進行檢驗；（3）參考李小波和吳溪[10]的研究將國家審計查出的問題數(shù)量和處理處罰金額按照傳統(tǒng)財務收支問題與非財務收支問題分為兩大類分別進行回歸。研究結論不變。限于篇幅，回歸結果省略。

五、進一步研究

長期以來，如何更科學合理地測度國家審計質量是困擾國家審計科學研究者提高研究質量的一個重要難題。上述研究結果表明，國企審計查出問題數(shù)量與處理處罰金額的監(jiān)督效力是不同的，審計的處理處罰金額與國企資產(chǎn)保值增值呈正相關關系，而查出的問題數(shù)量對國企資產(chǎn)保值增值的影響效果不顯著。由于審計處理處罰金額來源于審計查出的問題，理論上兩者的監(jiān)督效率應當一致，但是，現(xiàn)實的兩者不一致是否意味著審計質量有了程度上的差異？即國企審計查出的處理處罰金額與問題數(shù)量的比率是否具有新的信息含量，可以綜合反映國企審計“監(jiān)”與“督”的情況，是否可以用來更科學地測度國企審計監(jiān)督質量呢？

對于國家審計質量的測度，在難以獲取過程審計質量指標的前提下，結果審計質量指標可以作為恰當?shù)奶娲笜藖矸从硣覍徲嬞|量的總體水平。我國審計機關也一直都把審計查出的違紀以及收繳金額作為其審計實踐的重要成果，把審計結果報告以及審計建議、信息被批示采納情況作為國家審計機關發(fā)揮作用的重要指標[9]。因此，學者們一般采用審計查出的違規(guī)金額數(shù)的對數(shù)、審計查出的違規(guī)金額數(shù)與地區(qū)生產(chǎn)總值的比值、審計報告或信息被批示采用率作為國家審計質量的測度指標[25]。但是衡量國家審計質量除了要關注其是否“發(fā)現(xiàn)”且“報告”了違規(guī)違紀問題，還要關注其是否履行了“矯正”的作用。因此，也有學者基于“免疫系統(tǒng)”理論，從國家審計處理落實情況、審計移送情況和審計建議落實情況等方面來測度國家審計質量。這些國家審計質量的測度標準，雖然都有一定的合理性，但不夠直接或有效，受審計主體以外的因素影響較多，如有可能應當尋找更直接、有效的測度指標。

對于國企審計質量的測度，大多數(shù)學者采用事件研究法或雙重差分法等方法，以國企是否被審計以及審計前后的差異來替代國企審計的質量效應[10，12，14]；也有學者選取上市公司所在省份對應的省級審計機關查處的違規(guī)金額、移送司法案件數(shù)和審計結果利用率等數(shù)據(jù)來間接衡量國企審計質量[13]；或者將國企被審計年份以及以后年份賦值為1，沒有審計的賦值為0，然后將各國企年度賦值加總作為國企審計質量的替代指標[11]。這樣的國企審計質量替代指標選擇，有的缺乏區(qū)分度（是否審計等），有的比較間接（以審計機關總體質量替代國企審計質量）。雖然李小波和吳溪[10]采用國企審計結果公告中公布的處理處罰金額來衡量國企的違規(guī)程度，從而研究國企違規(guī)程度對其控股上市公司股價的影響程度，但并未把審計處理處罰金額作為審計質量的替代變量來使用，也并未區(qū)分考慮國企審計“監(jiān)”與“督”的具體情況。

董延安[20]認為國家審計質量的測度指標主要應該包括“國家審計活動的效果指標”和“被審計部門的糾正效果指標”，其中，效果指標主要體現(xiàn)在國家審計查出的違規(guī)違紀金額占應查出違規(guī)違紀金額之比，糾正效果指標主要體現(xiàn)在糾正類型、糾正率和糾正金額。因此，國企審計的結果質量應當從問題查出率、問題查處率、問題整改率進行全面衡量。所以，我們采用國企審計查出的處理處罰金額與問題數(shù)量的比值（zm/zq）來衡量國企審計質量，這一指標綜合體現(xiàn)了國企審計監(jiān)督的有效性，并據(jù)此分析其對國企資產(chǎn)保值增值的影響。由表4可知，zm/zq與zeva在1%水平上顯著正相關，與前文研究結論相同。因此，這一指標作為國企審計監(jiān)督質量的測度指標，不僅可以綜合衡量國企審計“監(jiān)”與“督”的情況，而且可以提高國企審計研究的科學性。

六、研究結論

本文利用2010-2017年審計署公布的央企審計結果公告為研究樣本，以督促國有資產(chǎn)保值增值為導向，從國企審計查出問題數(shù)量與處理處罰金額兩個方面出發(fā)，研究“監(jiān)”與“督”的關系處理對國企資產(chǎn)保值增值的影響，并據(jù)此構建更有效測度國企審計質量的衡量指標。研究發(fā)現(xiàn)：國企審計查出問題數(shù)量國企資產(chǎn)保值增值沒有顯著相關性，而處理處罰金額能顯著促進國企資產(chǎn)保值增值的提高。這說明，國企審計不能僅滿足于“監(jiān)”而應當努力進行“督”。進一步研究發(fā)現(xiàn)，相比已有研究文獻，使用國企審計處理處罰金額與查出問題數(shù)量的比率測度國企審計質量更直接和有區(qū)分度，以此為依據(jù)進行國企審計相關研究，可提高研究的科學性。研究結論表明，要提高國企審計質量，督促國企資產(chǎn)保值增值，就要從國企改革的要求出發(fā)，賦予國家審計機關足夠的審計權力，特別是處理處罰權力。審計機關要在確保全面、認真審查并如實報告發(fā)現(xiàn)問題的同時，充分履行審計處理處罰權力；要規(guī)范國企審計結果公告和國企整改公告的內容和范式，明確國企審計結果公告和整改公告對審計查出問題數(shù)量和處理處罰金額等信息公告的質量標準，確保國企審計查出問題數(shù)量和處理處罰金額等信息公告的真實性和及時性。

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（責任編輯：王鐵軍）