民營資本在PPP項(xiàng)目中低參與度制約因素探析

文/黃珊妮

民營資本在PPP項(xiàng)目中低參與度制約因素探析

文/黃珊妮

河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

目前，中國已成為全球最大的PPP 市場(chǎng)。PPP 模式在我國跨越式發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了民營資本參與率低的問題。PPP項(xiàng)目落地絕大多數(shù)是國有資本，對(duì)民營資本具有明顯的擠出效應(yīng)。本文探討了民營資本參與率低的制約因素，以期推動(dòng)PPP模式持續(xù)健康發(fā)展。

PPP模式；民營資本；社會(huì)資本

1 PPP模式概述

政府與社會(huì)資本合作模式(亦稱作PPP)是指政府與私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)與公共服務(wù)提供方面形成的合作契約關(guān)系。私人部門承擔(dān)項(xiàng)目從投資建設(shè)到運(yùn)營維護(hù)的絕大部分工作，并通過使用者付費(fèi)或者政府補(bǔ)貼等形式獲得長期收益。政府的角色是監(jiān)督項(xiàng)目質(zhì)量與建設(shè)進(jìn)度，并且管理公共產(chǎn)品的價(jià)格制定，以保證公共利益不受侵害。PPP模式作為成熟的政府與私人部門合作開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的方式，不僅能夠解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源問題、彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)資金需求與地方政府資金供給能力之間的缺口、減輕政府負(fù)擔(dān)，還能夠有效提高傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府投資效率與質(zhì)量。

2 國內(nèi)PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)明樹數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)，2014 年至2017 年11 月，全國PPP 項(xiàng)目累計(jì)成交5636 個(gè)，成交金額達(dá)到8.31 萬億。中國在PPP 領(lǐng)域的大規(guī)模實(shí)踐催生出一個(gè)數(shù)萬億級(jí)別的PPP 交易市場(chǎng)。

與國外的經(jīng)驗(yàn)不同，具備中國特色的“社會(huì)資本”取代了傳統(tǒng)意義上的“私營資本”，成為PPP 市場(chǎng)供給端的主體。社會(huì)資本中，央企、地方國企代表公有制經(jīng)濟(jì)體和以民營企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制經(jīng)濟(jì)體展開競(jìng)爭，大量國有企業(yè)的參與使得PPP 市場(chǎng)的“競(jìng)爭中立”成為一個(gè)無法回避的話題。按照企業(yè)的所有制屬性，我國參與 PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本可分為中央企業(yè)（包括中央企業(yè)下屬公司）、地方國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)和有限合伙企業(yè)五大類。2014 年1 月至2017 年7 月，中央企業(yè)累計(jì)中標(biāo)PPP 項(xiàng)目1135 個(gè)，總投資規(guī)模3.12 萬億；民營企業(yè)累計(jì)中標(biāo)PPP 項(xiàng)目1898 個(gè)，總投資規(guī)模1.48 萬億；地方國有企業(yè)累計(jì)中標(biāo)PPP 項(xiàng)目929 個(gè)，總投資規(guī)模1.33 萬億；有限合伙企業(yè)和外企累計(jì)中標(biāo)PPP 項(xiàng)目個(gè)數(shù)分別為14 個(gè)、10 個(gè)，總投資規(guī)模分別為323.86 億元、121.45 億元。截至 2017 年7 月，中央企業(yè)和地方國有企業(yè)中標(biāo)PPP 項(xiàng)目合計(jì)總投資規(guī)模達(dá)4.45 萬億，占已成交PPP項(xiàng)目總投資規(guī)模的74.48%，個(gè)數(shù)占比達(dá)到53.28%，從規(guī)模上看國有背景社會(huì)資本已經(jīng)成為中國PPP 市場(chǎng)上的絕對(duì)主力軍。

3 民營資本參與率低的制約因素

3.1民營企業(yè)盈利空間弱

民營企業(yè)市場(chǎng)份額下降的一個(gè)重要原因是當(dāng)前 PPP 項(xiàng)目的合作模式和采購方式強(qiáng)調(diào)投資、建設(shè)、運(yùn)營全生命周期服務(wù)能力的整合和投資能力考察先行，使得整體資信能力偏弱的民營企業(yè)在競(jìng)爭的時(shí)候已經(jīng)輸在了起跑線上。目前對(duì)民營企業(yè)參與 PPP 項(xiàng)目的金融支持政策并沒有改善民營企業(yè)整體的融資條件，民營企業(yè)尤其是非上市民營企業(yè)在沒有外部增信的條件下很難得到金融機(jī)構(gòu)的青睞，大量金融資源實(shí)際上被中央企業(yè)、地方國有企業(yè)所獲得，在融資渠道和融資成本上的劣勢(shì)制約了民營企業(yè)持續(xù)參與PPP 項(xiàng)目的能力。根據(jù)中標(biāo)的投資回報(bào)率和工程下浮率來分析社會(huì)資本的報(bào)價(jià)水平，民營企業(yè)的報(bào)價(jià)水平位于中央企業(yè)和地方國有企業(yè)之間，但是在融資成本顯著高于上述二者的情況下，民營企業(yè)參與PPP 項(xiàng)目的盈利空間弱于其競(jìng)爭對(duì)手，長期以往顯然會(huì)影響民營企業(yè)持續(xù)參與PPP 項(xiàng)目的動(dòng)力和信心。

3.2國有企業(yè)“隱性補(bǔ)貼”

對(duì)國有企業(yè)的“隱性補(bǔ)貼”導(dǎo)致民營企業(yè)競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)下降。地方國有企業(yè)通過跨層級(jí)或跨區(qū)域投資大量參與PPP 項(xiàng)目，作為競(jìng)爭性行業(yè)的地方建筑類國企充當(dāng)了向社會(huì)資本轉(zhuǎn)型的急先鋒。自2014 年以來至今，共有136 家地方國有企業(yè)建筑承包商背景的社會(huì)資本獲得了資本實(shí)力的增強(qiáng)，上級(jí)國資委或國有控股平臺(tái)對(duì)這些社會(huì)資本累計(jì)增資達(dá)到1015.56 億元，這種“隱性補(bǔ)貼”實(shí)際上影響了整個(gè)市場(chǎng)競(jìng)爭的公平性，進(jìn)一步拉大了民營企業(yè)與其主要競(jìng)爭對(duì)手的實(shí)力差距。

3.3風(fēng)險(xiǎn)不合理轉(zhuǎn)嫁

風(fēng)險(xiǎn)的不合理轉(zhuǎn)嫁也一定程度上影響了民營社會(huì)資本的參與信心。PPP 項(xiàng)目的一個(gè)挑戰(zhàn)是社會(huì)資本需要負(fù)責(zé)項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)營維護(hù)，但在實(shí)踐過程中地方政府存在過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的趨勢(shì)。社會(huì)資本所承擔(dān)的義務(wù)與其擁有的權(quán)利缺乏對(duì)等的談判空間，尤其是在一些以可用性維護(hù)為主的項(xiàng)目上，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目合理使用程度缺乏足夠的監(jiān)管權(quán)利和保障，卻承擔(dān)了可能因?yàn)檫^度使用或不當(dāng)使用導(dǎo)致的維護(hù)成本和績效考核指標(biāo)，成為影響社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)信心的一個(gè)重要原因。

3.4較高的資本金要求

項(xiàng)目投資規(guī)模大，對(duì)資金實(shí)力、融資能力要求高，并受到項(xiàng)目資本金的限制，阻礙了一大批中小社會(huì)資本的積極參與。按照國家發(fā)改委的要求，參與PPP 項(xiàng)目的社會(huì)資本，由地方政府出資人代表與社會(huì)資本方共同成立項(xiàng)目公司，繳足項(xiàng)目資本金( 一般占總投資的20% ～ 30%，有些項(xiàng)目超過30%)。資本金融資，要提供擔(dān)保，在項(xiàng)目生命周期內(nèi)( 一般10 年以上) 不能退出項(xiàng)目公司。資本金融資，可以利用企業(yè)自有資金作為項(xiàng)目資本金，但是資本金占用時(shí)間較長、在項(xiàng)目生命周期內(nèi)不能周轉(zhuǎn)，這樣會(huì)增加企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

[1]鄭子龍.政府治理與PPP項(xiàng)目投資:來自發(fā)展中國家面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)分析[J].世界經(jīng)濟(jì)研究,2017,(05).

[2]莫呂群,劉明.如何破解PPP 項(xiàng)目融資難[J].施工企業(yè)管理,2016,(09).

黃珊妮（1997—）女，漢族，福建泉州人，河南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，2015級(jí)本科生，研究方向：金融學(xué)。