鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村有效治理的路徑思考

劉興景

（中共肥東縣委黨校 教研室，安徽 肥東 231600）

黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重要組成部分。鄉(xiāng)村振興既是對新時代城鄉(xiāng)關(guān)系的重新定位，也是對新的歷史條件下推動農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略部署。在此背景下，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效不僅要求突破農(nóng)村發(fā)展既有瓶頸，也要在鄉(xiāng)村治理實踐中積極探索，努力尋求破解新形勢下鄉(xiāng)村治理困境的新路徑。

一、鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵及要求

（一）治理的含義

研究鄉(xiāng)村治理，繞不過治理這一核心概念?，F(xiàn)代治理理念源自西方，源于對西方國家社會管理中現(xiàn)實困境的研究和實踐。20世紀(jì)70年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)西方福利國家的合法性危機(jī)，出現(xiàn)政府失靈和市場失靈現(xiàn)象，西方國家面臨不斷涌現(xiàn)的“社會不可治理性”，從而學(xué)界掀起了“治理”研究熱潮。治理原意為引導(dǎo)、操縱和控制，為應(yīng)對和解決西方國家社會管理中的現(xiàn)實困境，學(xué)者們賦予治理一詞新的內(nèi)涵。治理概念一經(jīng)提出，立刻引起廣泛關(guān)注，國內(nèi)外學(xué)者們從政治學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等多個角度對治理展開了研究。

綜合國內(nèi)外學(xué)界的觀點，治理大致包括五層含義：一是有限。這是個預(yù)設(shè)前提，認(rèn)為政府應(yīng)該是有限政府，而不是大包大攬的全能型政府。二是自主。這也是預(yù)設(shè)前提，認(rèn)為社會有能力自主管理好涉及自身利益的公共事務(wù)。三是秩序。治理的目標(biāo)就是實現(xiàn)社會的穩(wěn)定和秩序，沒有社會和諧與穩(wěn)定，一切都是空談。四是多元。治理主體應(yīng)該是多元的，治理是政府、企業(yè)、社會組織和公民個人多元主體共同參與，互相協(xié)商實現(xiàn)共同利益最大化的過程。五是合作。理想的治理方式應(yīng)該是多元主體在充分互動基礎(chǔ)上采取集體行動，實現(xiàn)合作的過程。

（二）鄉(xiāng)村治理的定義及要求

基于中國的黨情國情社情，根據(jù)治理的含義，給鄉(xiāng)村社會治理作如下定義是比較恰當(dāng)?shù)模亨l(xiāng)村治理是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府吸納多方面社會治理主體參與、共同管理鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)過程。

黨的十九大報告中對鄉(xiāng)村治理作出了明確部署和要求，提出要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。實現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村有效治理，需要著力做好以下四點：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)，保證鄉(xiāng)村治理在正確軌道上運行；二是政府要利用公共資源撬動居民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的積極性；三是探索村民自治的有效實現(xiàn)形式；四是夯實德治基礎(chǔ)，培育良好鄉(xiāng)風(fēng)。

二、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理面臨的困境

（一）自治水平不高

1.村委會自治功能弱化

根據(jù)中華人民共和國村委會組織法，村委會是基層群眾性自治組織。但現(xiàn)實中，村委會主要承擔(dān)政府各項管理工作，村委會主要精力都用在完成政府下達(dá)的任務(wù)和應(yīng)對政府的各類檢查上，很少有精力來征集群眾意愿和組織引導(dǎo)村民參與公共事務(wù)管理，以至村民往往難以通過村委會來實現(xiàn)自身差異化的利益訴求，對村委會的認(rèn)同度不高。大多數(shù)村民都把村干部視作國家干部，很少有人把村干部當(dāng)成自己的當(dāng)家人。村委會的自治功能在弱化，這是自治水平不高的重要體現(xiàn)。

2.村民參與不足

我國鄉(xiāng)村自治水平不高的另一個表現(xiàn)就是參與不足，造成參與不足原因主要是鄉(xiāng)村精英大量外流。當(dāng)前農(nóng)村的精英大多在城市工作和生活，他們的利益大多在村莊之外，這些人參與村莊公共事務(wù)積極性不高，留在村里的農(nóng)民大都是老人，參與能力不強(qiáng)。根據(jù)學(xué)者賀雪峰對當(dāng)前我國中部農(nóng)村地區(qū)的研究，年富力強(qiáng)在農(nóng)村以務(wù)農(nóng)為主業(yè)的中堅農(nóng)戶的不到10%。用村干部的話說，現(xiàn)在村里如果遇到事情，想找?guī)讉€一塊商量的人都難，這是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)變化給鄉(xiāng)村治理帶來的挑戰(zhàn)。

（二）法治觀念不強(qiáng)

1.干部法治觀念淡薄

在農(nóng)村一些基層干部在實際工作中缺乏治理理念，習(xí)慣大包大攬。有些干部錯誤地認(rèn)為，有法就沒法，沒法就有法；認(rèn)為凡事都講法治，需要做大量的群眾工作，工作推進(jìn)難度大，反之不講法治，很多事就容易辦?！吧厦媲l線，下面一根針”，很多工作任務(wù)到了基層難以落實，面對群眾和上級政府考核雙重壓力，為推動工作落實，基層干部往往采取變通的方法，有的做法違規(guī)甚至違法。比如，一個村里有三戶相對比較困難，但上報名額只有兩個，補(bǔ)貼資金只打卡到上報的兩戶。為了平衡，村干部就將這兩戶卡里的補(bǔ)貼資金拿出一部分給沒有上報的這戶。這種做法看似合情，但卻違法。可惜的是這種明顯違法的事在基層時有發(fā)生，不少干部因此受到處理和處分，這充分暴露出基層干部法治觀念淡薄。

2.群眾法治觀念不強(qiáng)

法治觀念淡薄的另一方面表現(xiàn)為部分村民法治觀念淡薄。有些村民遇事習(xí)慣找關(guān)系，信官不信法，信權(quán)不信法，信訪不信法。造成群眾法治觀念不強(qiáng)的原因是多方面的，與當(dāng)前基層不合理的考核指標(biāo)可能有很大關(guān)系。比如，基層考核有一條是上訪一票否決，基層干部面對上訪村民能夠做的就是要么花錢買平安，要么攔訪截訪。這給村民造成的錯誤認(rèn)識是小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決。一些村民只要自身訴求沒能夠?qū)崿F(xiàn)，動輒走上訪途徑，根本不考慮其利益和行為的合法性，“信訪不信法”已成為鄉(xiāng)村治理的一大難題。

（三）德治基礎(chǔ)薄弱

1.陳規(guī)陋習(xí)回潮

文化和道德在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著重要作用，是鄉(xiāng)村治理的重要基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，在農(nóng)村文化道德領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些不好的現(xiàn)象。近年來在農(nóng)村出現(xiàn)了陳規(guī)陋習(xí)回潮現(xiàn)象，給鄉(xiāng)村治理帶來不小的挑戰(zhàn)。中國傳統(tǒng)社會是一個倫理型社會，人們十分講求人情等社會性交換。過去經(jīng)濟(jì)條件較差，家里有喜事喪事都通過辦酒席隨禮形式達(dá)到相互扶助、溝通感情的目的。近年來在農(nóng)村隨禮這一陳規(guī)愈演愈烈，并衍生出一些陋習(xí)。現(xiàn)在在農(nóng)村辦酒席數(shù)量越來越多、檔次越來越高，隨禮份子錢也水漲船高。在我國中部農(nóng)村地區(qū)一個普通農(nóng)村家庭一年隨禮錢大多在萬元以上，隨禮儼然成為村民的一大負(fù)擔(dān)，大操大辦、借辦酒席斂財?shù)牟涣忌鐣L(fēng)氣迫切需要加以扭轉(zhuǎn)。

2.拜金主義盛行

當(dāng)前鄉(xiāng)村社會文化道德領(lǐng)域出現(xiàn)的另一個問題就是拜金主義盛行，在農(nóng)村，人們評價一個人的價值和地位時越來越傾向于看其賺錢數(shù)量多少。拿幫工為例，過去農(nóng)村幫工是常有的事，而且都是義務(wù)和免費的。村莊內(nèi)人們相互幫工，在互相幫工中增進(jìn)了彼此間的感情，逐步形成共同體意識。現(xiàn)在人與人之間關(guān)系淡漠了，幫工很難見到，幫工大多演變成雇工。不僅村民之間幫工收費，親戚甚至兄弟間幫工都要收錢，村莊共同體意識呈現(xiàn)出日益衰減態(tài)勢。拜金主義盛行凸顯了人們的價值觀畸形和扭曲，因此，亟須加強(qiáng)道德建設(shè)，重建人們的精神家園。

三、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村有效治理的路徑選擇

（一）強(qiáng)化黨建引領(lǐng)作用

辦好中國的事關(guān)鍵在黨。黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層。因此，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有效治理，發(fā)揮黨組織的火車頭作用至關(guān)重要。在這個問題上常會有一種誤解，認(rèn)為要是基層黨組織太強(qiáng)，會擠壓村民自治空間，不利于村民自治。其實不然，黨建引領(lǐng)主要是發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，把村民組織起來，引導(dǎo)村民有序參與到公共事務(wù)管理中來。否則，村民就會是一盤散沙，一些強(qiáng)勢的經(jīng)濟(jì)組織、宗族勢力、黑惡勢力就會乘虛而入，村民合法利益就難以得到保障。實現(xiàn)新時代鄉(xiāng)村社會有效治理，就需要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，通過開展工作，把一些年富力強(qiáng)、肯為群眾辦事的人吸納到黨組織隊伍中來，提高基層黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

后農(nóng)業(yè)稅時代，村干部與村民距離日益疏遠(yuǎn)，服務(wù)是新形勢下密切與群眾間聯(lián)系的重要方式，也是提高村干部在群眾中威信的重要手段。只有通過提高服務(wù)群眾水平，村兩委在群眾中才能建立起威信，進(jìn)而改變基層黨組織面臨“說話沒人聽、辦事沒人跟”的尷尬局面。

（二）調(diào)動村民參與積極性

自治是基層社會治理的基本目標(biāo)。村民自治目標(biāo)實現(xiàn)的基礎(chǔ)在于激發(fā)村民參與公共事務(wù)的積極性。這既保證了公共利益實現(xiàn)，又有利于村民的個人權(quán)益、個人意愿的實現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理實踐中需要政府切實把資源和服務(wù)放下去，通過公共資源配置撬動居民參與公共事務(wù)積極性。比如，用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)的公共服務(wù)資金使用，這筆錢的用途基本都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委決定，村民沒有發(fā)言權(quán)，結(jié)果很多事情做了群眾反而不滿意。如果把這筆錢使用的決定權(quán)交給村民代表大會，是建公共文化廣場、修當(dāng)家塘，還是修路或作其他用途，由村民代表說了算，就可以調(diào)動村民參與公共事務(wù)的積極性。

目前，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變革，村民收入日益多元化，村民在村莊的利益也呈現(xiàn)出多元化的特點。很多事務(wù)如果沒有村民廣泛的參與，村民對公共事務(wù)不知情，往往就會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村兩委產(chǎn)生質(zhì)疑和不信任。因此，通過公共資源配置來調(diào)動村民參與積極性，使村民差異化的訴求在參與中得到實現(xiàn)，是新時代實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理的重要路徑。

（三）增強(qiáng)干群法治觀念

我國憲法規(guī)定，村民自治是鄉(xiāng)村治理的主要形式。但是由于相關(guān)配套法規(guī)支撐，不少地方村民自治沒有得到充分落實，出現(xiàn)了不少問題。突出表現(xiàn)為對村干部監(jiān)督不足，出現(xiàn)了“管得著的看不見，看得見的管不著”現(xiàn)象，這也是村干部法治意識不強(qiáng)的重要原因。在部分鄉(xiāng)村“選舉時有民主，選舉后沒民主”現(xiàn)象普遍，民主只是選舉，沒有實質(zhì)內(nèi)容，要解決這一問題，就需要完善相關(guān)制度，保障村民自治權(quán)的實現(xiàn)。一些地方在實踐中嘗試建立鄉(xiāng)村治理事項清單制度，其內(nèi)容包括財務(wù)收支、集體資產(chǎn)處置、村干部績效獎勵、大件辦公用品采購等，這些事項都需要在村民代表大會上進(jìn)行表決，村兩委只負(fù)責(zé)具體實施，這樣就可以真正發(fā)揮村民自治權(quán)，同時也有利于實現(xiàn)對村干部的有效監(jiān)督。

鄉(xiāng)村有效治理還需要尊重鄉(xiāng)土社會中的以“鄉(xiāng)規(guī)民約”為代表的“活法”。奧地利法學(xué)家埃利希認(rèn)為，除了國家制定法之外，那些在現(xiàn)實社會生活中實際發(fā)揮作用的社會規(guī)則不僅大量存在，還對社會生活起著實際控制的作用，它是人類社會法律秩序的基礎(chǔ)。他將這些在社會生活中實際發(fā)生作用的規(guī)則成為“行動中的法律”，也稱“活法”。伯爾曼在《法律與宗教》這樣說道：法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。通過訂立村規(guī)民約，將法律思想和內(nèi)容融入其中，通過入戶宣傳，可以大大提高村民的法制意識和觀念。

（四）培育和弘揚鄉(xiāng)村德治文化

德治是鄉(xiāng)村治理的文化根基，有些事如果靠法治來解決，成本昂貴。優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和美德是新時代鄉(xiāng)村治理的重要資源，需要積極加以應(yīng)用。托克維爾認(rèn)為，過去絕對不會徹底死亡，人們能把它忘掉，但卻總是把它保留在身上。改革開放以來，我國鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)盡管發(fā)生重大變革，但傳統(tǒng)文化依然影響著村民的日常實踐。新鄉(xiāng)賢文化是扎根于中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的一種文化現(xiàn)象，是鄉(xiāng)村治理的重要資源。2018年中央一號文件強(qiáng)調(diào)，要培育富有地方特色和時代精神的新鄉(xiāng)賢文化，積極引導(dǎo)發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村振興，特別是在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。

不少地方在實踐中通過設(shè)立鄉(xiāng)賢館，將鄉(xiāng)賢的事跡整理出來，制作成展板供人參觀學(xué)習(xí)，這種做法效果很好。由于設(shè)立鄉(xiāng)賢館做法具有一定的儀式感和神圣感，從而增強(qiáng)了人們對新鄉(xiāng)賢文化認(rèn)同度。這樣，一方面可以發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的道德示范作用，新鄉(xiāng)賢多為村民身邊涌現(xiàn)出的人和事，村民易于接受和認(rèn)可，并自覺效仿和學(xué)習(xí)；另一方面也可以發(fā)揮新鄉(xiāng)賢對鄉(xiāng)村治理的推動作用。新鄉(xiāng)賢大多有著較高的威望，其中一些人也有較高的文化素養(yǎng)、較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。新鄉(xiāng)賢是新時代鄉(xiāng)村治理的重要資源，要搭建平臺讓他們參與到鄉(xiāng)村治理中來，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理和鄉(xiāng)村振興積極貢獻(xiàn)力量。