淺析中國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度變遷

周雅靜

（河海大學(xué)，南京 211100）

近年來(lái)，我國(guó)不斷加大社會(huì)保障投入，大力推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但我國(guó)的養(yǎng)老保障水平仍不能滿足人民的基本養(yǎng)老需求，暴露出諸多問(wèn)題。伴隨著隨著我國(guó)人口老齡化愈加嚴(yán)重，如何滿足養(yǎng)老需求，完善養(yǎng)老保障制度也成為了政府急需解決的問(wèn)題。

不同的歷史條件會(huì)形成不同的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，故城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展與民生需求發(fā)生變化。2015年國(guó)家實(shí)行養(yǎng)老金并軌是為了消除養(yǎng)老金雙軌制的不公平問(wèn)題，但如何推行養(yǎng)老金并軌仍有著很多問(wèn)題。故通過(guò)分析城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷過(guò)程，探究其歷史背景，為現(xiàn)今的制度改革提供借鑒。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷史變遷

我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷過(guò)程，在實(shí)質(zhì)上可視為該制度的社會(huì)化與完善的進(jìn)程。這樣就可以劃分為四個(gè)階段：1951—1982年，國(guó)家與企業(yè)包干；1983—1993年，社會(huì)統(tǒng)籌；1994—2005年，統(tǒng)賬結(jié)合；2006年，開(kāi)始進(jìn)一步補(bǔ)充與完善[1]。

首先，國(guó)家與企業(yè)包干時(shí)期。該時(shí)期主要集中在國(guó)企改革之前。由于當(dāng)時(shí)我國(guó)城鎮(zhèn)在招工與用工方面實(shí)行統(tǒng)包制和固定工制，當(dāng)工作崗位不足時(shí)國(guó)家又實(shí)行了“上山下鄉(xiāng)”，這就使得城鎮(zhèn)人口的工作由國(guó)家全部包干了，也就不存在失業(yè)問(wèn)題。就業(yè)人員可根據(jù)所享受到的養(yǎng)老保險(xiǎn)的類型劃分成四種類別，即三類企業(yè)員工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員：第一種，企業(yè)員工是既沒(méi)有實(shí)行《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，也沒(méi)有參加集體統(tǒng)籌的；第二種，企業(yè)員工是沒(méi)有實(shí)行《勞?！?，卻參加了集體統(tǒng)籌的；第三種，企業(yè)員工是實(shí)行了《勞?！返模坏谒姆N，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人員。當(dāng)時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)主要分為企業(yè)、企業(yè)或集體統(tǒng)籌、企業(yè)與集體統(tǒng)籌相結(jié)合、國(guó)家財(cái)政這四種支付方式。由于企業(yè)實(shí)行的是統(tǒng)負(fù)盈虧，因此退休養(yǎng)老責(zé)任較輕的企業(yè)要將多余的利潤(rùn)交給國(guó)家，來(lái)補(bǔ)貼養(yǎng)老責(zé)任重的企業(yè)，其本質(zhì)上仍是由國(guó)家進(jìn)行支付的。

其次，社會(huì)統(tǒng)籌時(shí)期。因?yàn)榧w企業(yè)與國(guó)營(yíng)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上存在較大差距，故集體企業(yè)的保障能力要弱于國(guó)營(yíng)企業(yè)，社會(huì)統(tǒng)籌改革也先在集體企業(yè)實(shí)施，進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。之后，國(guó)營(yíng)企業(yè)的養(yǎng)老問(wèn)題也開(kāi)始凸顯并進(jìn)行了改革，主要是國(guó)企從統(tǒng)負(fù)盈虧轉(zhuǎn)為自負(fù)盈虧，養(yǎng)老完全成為企業(yè)自己的負(fù)擔(dān)。企業(yè)不堪重負(fù)，因此養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)化改革也就應(yīng)運(yùn)而生了，養(yǎng)老變?yōu)閲?guó)家、企業(yè)與個(gè)人三者共同負(fù)擔(dān)。同時(shí)，國(guó)家開(kāi)始了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累。這一改革舉措雖從制度上改變新老企業(yè)間養(yǎng)老負(fù)擔(dān)不均衡的問(wèn)題，但沒(méi)有制定出有效的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)企業(yè)間實(shí)行差額收繳和撥付，使得社會(huì)統(tǒng)籌變成了一種企業(yè)間的直接轉(zhuǎn)移支付[2]。故養(yǎng)老負(fù)擔(dān)輕的企業(yè)就對(duì)繳費(fèi)不積極，甚至?xí)侠U與拒繳，而非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的企業(yè)并沒(méi)有納入統(tǒng)籌范圍，也就無(wú)須支出統(tǒng)籌方面的籌集資金。這樣，負(fù)擔(dān)程度的差距，不同所有制下的企業(yè)就無(wú)法進(jìn)行平等的競(jìng)爭(zhēng)，員工的合法權(quán)益也難以得到保障[3]。

再次，統(tǒng)賬結(jié)合時(shí)期。中國(guó)的人口老齡化愈加嚴(yán)重，為了應(yīng)對(duì)越發(fā)凸顯的養(yǎng)老問(wèn)題，加大了養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌力度，提高個(gè)人的繳費(fèi)比例，擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍，加大改革力度，也成為了應(yīng)有之舉。2000年8月1日，國(guó)家成立了全國(guó)社?；鹋c全國(guó)社會(huì)基金理事會(huì)，我國(guó)的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就此基本確立下來(lái)了。到2005年為止，國(guó)家所實(shí)行的養(yǎng)老政策仍主要是針對(duì)于城鎮(zhèn)職工，對(duì)于其他非就業(yè)人員和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員沒(méi)有包括進(jìn)去。2005年之后的政策則擴(kuò)大了范圍，包含了城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老改革，但沒(méi)有動(dòng)搖統(tǒng)賬結(jié)合的基本制度，而是進(jìn)行了進(jìn)一步的補(bǔ)充與完善，這一時(shí)期稱之為補(bǔ)充與完善時(shí)期。該時(shí)期，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還未健全，基金收付、養(yǎng)老待遇的標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，仍需不斷努力去解決[4]。

最后，補(bǔ)充與完善時(shí)期。該階段，我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老根據(jù)用工性質(zhì)與部門，對(duì)不同群體采取了不同的養(yǎng)老制度，養(yǎng)老待遇的標(biāo)準(zhǔn)也有所不同，按標(biāo)準(zhǔn)的高低依次是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)員工、自由就業(yè)者、城鎮(zhèn)非就業(yè)人員。為縮小彼此間的退休養(yǎng)老待遇，確保社會(huì)公平正義，政府提出了養(yǎng)老金并軌方案，要實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)員工享有相同的養(yǎng)老待遇。養(yǎng)老金并軌首先在全國(guó)“兩會(huì)”期間提出，受到了廣泛關(guān)注與熱議。在2014年，養(yǎng)老金并軌方案通過(guò)了國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議與中央政治局常委會(huì)的審議。到2015年時(shí)，已有部分地區(qū)出臺(tái)了當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老金并軌方案并開(kāi)始著手實(shí)施。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)及影響

在“雙軌制”時(shí)期，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位雖然也進(jìn)行了養(yǎng)老金改革，但改革力度太小，幾乎陷入停滯狀態(tài)，未觸及到機(jī)關(guān)事業(yè)單位的既得利益。造成“雙軌制”現(xiàn)象與中國(guó)社會(huì)一直存在著的“官本位”等級(jí)觀念有關(guān)，這直接影響著當(dāng)今我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的發(fā)展，因?yàn)闄C(jī)關(guān)事業(yè)單位往往擁有更好的保障和福利，能夠提供為自身提高社會(huì)等級(jí)的途徑。由此看來(lái)，雙軌制的存在是深受等級(jí)觀念影響的，對(duì)企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位的退休職工不同的養(yǎng)老保障待遇鮮明的體現(xiàn)著這一點(diǎn)[5]，這顯然違背了公平正義的原則。

國(guó)家決定實(shí)行養(yǎng)老金并軌，除了改革退休金的計(jì)發(fā)辦法，還要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員也要同企業(yè)職工一樣進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)金繳費(fèi)，從而從根本上解決雙軌制帶來(lái)的種種問(wèn)題。

三、養(yǎng)老金并軌帶來(lái)的影響

實(shí)行雙軌制時(shí)，養(yǎng)老金待遇方面的差距使得人們迫切期待著養(yǎng)老金改革的到來(lái)，養(yǎng)老金并軌方案是順應(yīng)人們的需求而出現(xiàn)。自養(yǎng)老金并軌方案確定下來(lái)，各省陸續(xù)出臺(tái)的養(yǎng)老金并軌政策，給社會(huì)帶來(lái)了積極影響，也遇到了不少問(wèn)題。

首先，積極的方面有。一是養(yǎng)老金并軌有利于社會(huì)公平與穩(wěn)定。在雙軌制期間，最突出的問(wèn)題是該制度破壞了按勞分配的公平原則，收入不再依據(jù)按勞分配來(lái)獲得，而是根據(jù)所處部門與等級(jí)進(jìn)行分配，造成了事實(shí)上的不平等，這樣使得做出相同貢獻(xiàn)的人因處于不同的制度內(nèi)而造成了收入懸殊，這明顯不利于社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定。二是養(yǎng)老金并軌有利于人力資源的合理流動(dòng)和資源配置。實(shí)行雙軌制阻礙社會(huì)人才的優(yōu)化配置，主要是因?yàn)槭聵I(yè)單位與公務(wù)員的待遇要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于企業(yè)的養(yǎng)老待遇，使得人才大量涌向事業(yè)編制與公務(wù)員隊(duì)伍。每年公務(wù)員與事業(yè)編制考試往往都是“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋”，這造成了公務(wù)員隊(duì)伍人員冗雜、推諉責(zé)任的不良現(xiàn)象。而相對(duì)的，一些民營(yíng)企業(yè)甚至召不到需要的人才[6]。三是養(yǎng)老金并軌有利于優(yōu)化籌資系統(tǒng)，規(guī)范基金管理。養(yǎng)老金并軌后建立的籌資機(jī)制要求機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員只有繳納了養(yǎng)老保險(xiǎn)金才能享受到養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇。這將國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人緊密聯(lián)系起來(lái)，并減輕了財(cái)政負(fù)擔(dān)，優(yōu)化了籌資體系。并軌之后，便于國(guó)家根據(jù)當(dāng)下社會(huì)物價(jià)水平與職工工資水平來(lái)調(diào)整養(yǎng)老金的繳納與發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，保障退休人員的生活水平。養(yǎng)老金并軌也有利于國(guó)家增強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老基金的監(jiān)管力度和對(duì)基金的管理運(yùn)作水平，有利于養(yǎng)老金的增值保值，保障養(yǎng)老基金的可持續(xù)運(yùn)行。

其次，實(shí)行養(yǎng)老金并軌也遇到了不少問(wèn)題。一是養(yǎng)老金并軌利益相關(guān)者的阻礙。養(yǎng)老金并軌之后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員被納入到企業(yè)職工的養(yǎng)老制度內(nèi)，他們失去了原有享有的利益，不僅是金錢上的損失，對(duì)原有制度的依賴和優(yōu)越感，使他們不愿接受繳費(fèi)這一要求，因而對(duì)養(yǎng)老金并軌抱有消極抵抗的心理。尤其是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員能對(duì)政策的制定與執(zhí)行產(chǎn)生直接影響，這極大地阻礙了改革的進(jìn)行，影響著養(yǎng)老金并軌的改革是否能落到實(shí)處。二是養(yǎng)老金并軌政策的不完善。養(yǎng)老金并軌制帶來(lái)了一種問(wèn)題那就是政策碎片化，不同的群體實(shí)行著不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)，可以是城鄉(xiāng)之間的不同，也可以是不同職業(yè)之間的不同，這就使得政府對(duì)養(yǎng)老基金難以進(jìn)行統(tǒng)一安排，也使得基金的監(jiān)管難度加大。還使得不同職業(yè)群體間容易產(chǎn)生待遇上的攀比，破壞了公平正義與社會(huì)穩(wěn)定。實(shí)施養(yǎng)老金并軌的過(guò)程中利益受到損害的群體會(huì)對(duì)此消極應(yīng)對(duì)，甚至進(jìn)行抵抗，阻礙改革，若在實(shí)施過(guò)程中不能妥善解決這類問(wèn)題，會(huì)使得群體間的矛盾加大[7]。而且各地間統(tǒng)籌差距較大，整體的統(tǒng)籌層次過(guò)低，使養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的改革無(wú)法進(jìn)一步進(jìn)行。統(tǒng)籌層次過(guò)低還帶來(lái)基金管理水平和增值保值能力的不足，無(wú)法有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法做到養(yǎng)老金收支平衡[8]。三是養(yǎng)老金并軌的財(cái)政負(fù)擔(dān)。我國(guó)各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同帶來(lái)了基金總量和統(tǒng)籌層次的不同，導(dǎo)致了區(qū)域間基礎(chǔ)養(yǎng)老金的差距比較大。而且我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資渠道偏窄，政府的財(cái)政投入不足，導(dǎo)致養(yǎng)老金出現(xiàn)比較大的缺口。雖然之后政府加大財(cái)政投入，提高各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，但我國(guó)人口不僅基數(shù)大，老齡化速度也快于世界平均水平，這就給社?；鹗罩胶鈳?lái)了巨大壓力。而且我國(guó)的事業(yè)編制內(nèi)的人員高達(dá)數(shù)千萬(wàn)人，面對(duì)如此龐大的改革對(duì)象，這更加加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在政府實(shí)施“新人新辦法、老人老辦法”，但作為過(guò)渡的“中人”該實(shí)施哪種辦法卻沒(méi)有得到明確的說(shuō)法，“中人”龐大的基金缺口由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)也沒(méi)有得到解決，如何應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金并軌后的財(cái)政壓力仍是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。

[1]肖傳江，廖海亞.中國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度：歷史評(píng)析、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與解決思路[J].保險(xiǎn)研究，2012，(10)：103-112.

[2]韓文麗.當(dāng)代中國(guó)人口社會(huì)養(yǎng)老保障制度的風(fēng)險(xiǎn)分析與道路選擇[D].成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2002.

[3]葛延風(fēng)，丁寧寧，董克用，楊燕綏.中國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度改革的簡(jiǎn)要回[EB/OL].國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心信息網(wǎng)，2000-09-26．

[4]肖傳江，廖海亞.中國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度：歷史評(píng)析、現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與解決思路[J].保險(xiǎn)研究，2012，(10)：103-112.

[5]趙婧妤.養(yǎng)老金雙軌制的歷史成因及其負(fù)面效應(yīng)[J].法制與社會(huì)，2016，(24)：55-56.

[6] 樊晴晴.養(yǎng)老金雙軌制“并軌”問(wèn)題簡(jiǎn)析[J].統(tǒng)計(jì)與管理，2015，(9)：94-95.

[7]吳紅梅.整體性治理視野下中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策“碎片化”的體制邏輯[J].社會(huì)保障研究，2013，(5)：46-54.

[8]鄭紀(jì)剛，薛興利.關(guān)于養(yǎng)老金并軌改革問(wèn)題的探討[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2015，(5)：83-87.