政府制度供給與制度創(chuàng)新是大慶市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心

王麗麗

（中共大慶市委黨校 教務(wù)處，黑龍江 大慶163000）

一、大慶市推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的問題

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是以習(xí)近平為核心的黨中央深刻把握我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的新情況、新問題作出的重大戰(zhàn)略部署。推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是真正意義上的全面深化改革，而不是以往“水多加面，面多加水”的簡單粗放的經(jīng)濟(jì)治理思維，因此一定要找準(zhǔn)癥結(jié)、找到關(guān)鍵、把住命脈、牽住重點(diǎn)，而政府的制度創(chuàng)新與制度供給就是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)、關(guān)鍵和核心。

從大慶市現(xiàn)實(shí)情況來看，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補(bǔ)”五大重點(diǎn)任務(wù)中，大慶去產(chǎn)能、去庫存問題雖然也存在，但和全國相比和省內(nèi)其他城市相比，最突出的問題是降成本，補(bǔ)短板。相比于很多城市著力為經(jīng)濟(jì)“消腫”，讓“僵尸”入土為安，大慶更需要著力通過改革解除供給約束，為發(fā)展“減負(fù)”，尋找新“引擎”，激發(fā)市場主體活力，彌補(bǔ)發(fā)展短板，擴(kuò)大有效供給，增加有效需求。

1.供給側(cè)創(chuàng)新活力不足和高端供給競爭力不強(qiáng)

我國宏觀政策總體取向由需求側(cè)管理為主轉(zhuǎn)到供給側(cè)管理為主，必然要求發(fā)展的驅(qū)動機(jī)制由以往的要素驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動。大慶在通過創(chuàng)新驅(qū)動培育新動能方面存在薄弱環(huán)節(jié)。一是創(chuàng)新空間很大。大慶市科學(xué)技術(shù)進(jìn)步對經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率連續(xù)幾年超過50%，但從創(chuàng)新態(tài)勢、創(chuàng)新質(zhì)量、創(chuàng)新主體、創(chuàng)新合力等方面綜合來看，創(chuàng)新更多地是在技術(shù)引進(jìn)和吸收的水平上徘徊，創(chuàng)新質(zhì)量有很大的上升空間。二是高端產(chǎn)業(yè)不多。大慶采油、化工、裝備等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)科技化、信息化水平不高，石油、天然氣資源精深加工不夠，精深加工的能力不強(qiáng)，無論在改造升級“老字號”還是深度開發(fā)“原字號”方面，缺乏創(chuàng)新因素的參與和支撐。新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)剛剛起步，甚至處于萌芽階段。三是低端供給存在。拿石油來看，我們提供的是資源品，或者是工業(yè)的中間產(chǎn)品，最終消費(fèi)品生產(chǎn)少，產(chǎn)品的附加值不高，資源的產(chǎn)出效益不高。2015年大慶市糧食產(chǎn)量107.6億斤，果蔬等經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量48.2億斤，但由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈太短，上下游產(chǎn)業(yè)鏈不完整，農(nóng)副產(chǎn)品精深加工能力不強(qiáng)，中高端農(nóng)副產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品不多，高品質(zhì)供給不足，不能完全滿足市民對優(yōu)質(zhì)綠色農(nóng)產(chǎn)品的需求。

2.要素供給能力不足和供給效率下降

要素供給的質(zhì)量和效率不高是大慶市轉(zhuǎn)型發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的明顯短板。一是大慶市人力資源供給問題初步顯現(xiàn)。大慶缺少高層次人才、領(lǐng)軍人才、科技創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、關(guān)鍵行業(yè)和緊缺崗位的實(shí)用型和技能型人才不能滿足現(xiàn)實(shí)需要。除石油石化企業(yè)外，很多地方企業(yè)創(chuàng)新人才匱乏、自主創(chuàng)新能力弱。二是大慶市技術(shù)要素供給有待提升?？萍紕?chuàng)新與資本市場、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)需求沒有實(shí)現(xiàn)很好的有效對接，科技成果轉(zhuǎn)化率不高，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程不快，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重仍然偏小，帶動作用不明顯。三是資本供給效率有待提升。國有企業(yè)、中小微企業(yè)在融資中的地位仍然是不平等的，融資難、融資貴的問題仍然存在。四是要素市場化改革滯后。大慶因油而生、依企而建，長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)退出較晚，體制機(jī)制束縛較多，市場主體活力不足，非公經(jīng)濟(jì)只占23.1%，經(jīng)濟(jì)外向度只有13.5%，低于全國、全省平均水平。政府在宏觀調(diào)控的方式和手段上還沒有完全符合市場經(jīng)濟(jì)的治理邏輯，沒有發(fā)揮好市場在實(shí)現(xiàn)資源配置的決定性作用，從而制約要素的有效供給。

3.企業(yè)運(yùn)營成本高和投資熱情不足

隨著大慶市部分行業(yè)市場需求萎縮，企業(yè)訂單有所減少，投資意愿有所下降。企業(yè)生產(chǎn)成本偏高，土地使用稅、用電、天然氣等生產(chǎn)要素價(jià)格，相比其他城市不具備競爭優(yōu)勢，一定程度增加了企業(yè)運(yùn)營成本。土地手續(xù)復(fù)雜，由于部分土地屬于油田建設(shè)用地，土地辦理過程中需要協(xié)調(diào)油田大企業(yè)，手續(xù)辦理程序多、時(shí)間長。對民營企業(yè)發(fā)展的種種政策性約束以及稅賦、社保、融資、交易等制度性成本高導(dǎo)致資源配置的有效性差，制約供給效率的提高。

二、大慶市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題出現(xiàn)的根源分析

本文雖說“大慶市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題的原因分析”，其實(shí)是“窺一斑見全貌”，雖說是“大慶”，但卻是一個(gè)全國都有的共性問題。綜觀全國，透視大慶，我國出現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題，根源在于政府主導(dǎo)的要素市場不健全及政府在市場供給決策干預(yù)過多。

1.政府錯(cuò)位、越位和缺位導(dǎo)致有限的要素資源被錯(cuò)誤配置

無論是我國，還是大慶市，之所以出現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)問題，與以往地方政府的權(quán)力邊界不清有著緊密的聯(lián)系。政府越位、錯(cuò)位對企業(yè)的發(fā)展導(dǎo)向和運(yùn)行都產(chǎn)生了干擾，使產(chǎn)能低端化蔓延具有政府主導(dǎo)色彩。曾幾何時(shí)，我國政績考核唯GDP主義，激勵(lì)起地方政府追求“短、平、快”的經(jīng)濟(jì)增長，采取一系列扭曲的競爭性補(bǔ)貼政策，違背市場規(guī)律強(qiáng)勢介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，致使生產(chǎn)要素在企業(yè)間、行業(yè)間存在嚴(yán)重錯(cuò)配。在政府的干預(yù)下，市場無法有效配置資源，不能將有限資源從效率低的或過剩的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到供給不足、效率高的領(lǐng)域。政府的有些“補(bǔ)貼、補(bǔ)償”等刺激政策，短期來看是好事，但從長遠(yuǎn)來看，即好心辦了壞事，造成了大量的無效供給，有效供給與有效需求無法匹配，產(chǎn)生供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)位的矛盾。此外，市場通過競爭機(jī)制和價(jià)格機(jī)制產(chǎn)生激勵(lì)約束，但是市場不會自動產(chǎn)生道德和良心約束，也不會自動產(chǎn)生規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和法律，僅僅靠市場競爭不會自發(fā)產(chǎn)生安全有效的供給。如果政府缺位，監(jiān)管不到位，假冒偽劣的產(chǎn)品就可以在市場上橫沖直撞，從而產(chǎn)生逆向淘汰，劣幣驅(qū)逐良幣，安全有效的供給就會嚴(yán)重不足。供需結(jié)構(gòu)的錯(cuò)位問題不僅僅在經(jīng)濟(jì)自身，也緣于政府與市場的關(guān)系。政府“該放手的沒放手，該負(fù)責(zé)的沒有負(fù)起責(zé)任來”是供需錯(cuò)位或脫節(jié)的深層次原因。

2.“政府行為改變市場預(yù)期、改寫市場邏輯”導(dǎo)致企業(yè)活力不夠，創(chuàng)新動力不足。

企業(yè)是創(chuàng)新的主體。然而，由于政府與市場關(guān)系不順，政府過多干預(yù)與管制影響企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的意愿與實(shí)踐。企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新是風(fēng)險(xiǎn)大、投入大的活動，政府干預(yù)造成的資源流動限制和要素體格扭曲，使企業(yè)更愿意在風(fēng)險(xiǎn)小或風(fēng)險(xiǎn)的低端化生產(chǎn)投資來獲取利益，導(dǎo)致高端化產(chǎn)品有效供給不足。企業(yè)創(chuàng)新成本高，回報(bào)具有很大的不確定性，與尋求政府補(bǔ)貼相比，企業(yè)更傾向于滿足現(xiàn)狀、不思進(jìn)取，進(jìn)行無創(chuàng)新的尋租套利活動。扭曲的激勵(lì)機(jī)制“激勵(lì)”企業(yè)本該把投入到創(chuàng)新領(lǐng)域的資源轉(zhuǎn)移到尋租領(lǐng)域?qū)е缕髽I(yè)創(chuàng)新動力不足、創(chuàng)新活力不強(qiáng)。此外，一些制度安排抑制企業(yè)創(chuàng)新，如以往“行政部門設(shè)權(quán)、事業(yè)單位評估、行業(yè)協(xié)會認(rèn)證、關(guān)聯(lián)企業(yè)收費(fèi)”的“審批套娃”、法律對知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)制度不健全、產(chǎn)權(quán)制度不健全、中小微企業(yè)創(chuàng)新扶持政策不健全等等。

三、大慶市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵在于政府制度供給與創(chuàng)新

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)和關(guān)鍵在于改革，其中最重要的問題是解決好政府與市場關(guān)系。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)突出政府的制度供給功能，以此來釋放市場主體活力，最終實(shí)現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用。大慶市推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革堅(jiān)持“兩手抓”，一手抓結(jié)構(gòu)升級，一手抓體制改革，兩手抓兩手都要硬。

（一）政府繼續(xù)勇敢“拆墻”，更好發(fā)揮政府作用

1.把“放手”當(dāng)“抓手”

大慶市近幾年不斷地簡政放權(quán)，出臺各部門的負(fù)面清單、責(zé)任清單，不斷激發(fā)市場活力。但對大慶市來講，“簡政放權(quán)”還在路上，繼續(xù)拆解“審批套娃”和“法規(guī)套娃”，改進(jìn)政府管理方式，提高監(jiān)管和服務(wù)水平。大慶市要繼續(xù)加大行政審批制度改革力度，對屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的事項(xiàng)，不得作為審批前置條件；對法律法規(guī)未明確規(guī)定為前置條件的事項(xiàng)，不再進(jìn)行前置審批；除法律、行政法規(guī)規(guī)定外，不得實(shí)施定期檢驗(yàn)，取消的要落實(shí)到位。

2.“放手”不“甩手”

政府要為市場活動制定規(guī)范，糾正市場自身的“無道德性”和“無良心”，用制度和規(guī)則倒逼市場和企業(yè)的成熟理性。政府對企業(yè)經(jīng)營活動“放手”，對市場營利活動“甩手”，但必須“騰出手”補(bǔ)短板，瞄準(zhǔn)生態(tài)環(huán)境不優(yōu)、承載能力不強(qiáng)、市場作用發(fā)揮不夠等突出問題，進(jìn)一步完善市場化體制機(jī)制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、民生建設(shè)、生態(tài)建設(shè)，著力補(bǔ)齊發(fā)展短板。

（二）政府繼續(xù)堅(jiān)持“有破有立”，強(qiáng)化制度創(chuàng)新

1.重點(diǎn)強(qiáng)化與構(gòu)建多元產(chǎn)業(yè)體系相關(guān)的制度創(chuàng)新

堅(jiān)持把轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重中之重，改造升級“老字號”，深度開發(fā)“原字號”，培育壯大“新字號”，推動優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)擴(kuò)量升級，改造提升傳統(tǒng)動能，培育發(fā)展新動能。

2.重點(diǎn)強(qiáng)化與提升市場主體整體實(shí)力相關(guān)的制度創(chuàng)新

突出創(chuàng)新引領(lǐng)作用，著力深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，破除體制機(jī)制障礙，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，通過深化地企合作、深入推進(jìn)地方國企改革、大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)、大力推動全民創(chuàng)業(yè)等舉措，不斷培育、催生、壯大各類市場主體，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力。

3.重點(diǎn)強(qiáng)化與切實(shí)降低企業(yè)生產(chǎn)交易成本相關(guān)的制度創(chuàng)新

圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營全過程，緊抓關(guān)鍵問題，創(chuàng)造條件，爭取政策，多措并舉降低企業(yè)制度性交易成本、稅費(fèi)成本、財(cái)務(wù)成本、用電用氣成本、物流成本等生產(chǎn)要素成本，全力提高供給側(cè)主體核心競爭力。

（三）政府繼續(xù)秉持“問題導(dǎo)向”，防范制度供給滯后

1.建立健全需求收集機(jī)制，增強(qiáng)公眾需求表達(dá)意愿

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要走群眾路線，無論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是在社會領(lǐng)域都要堅(jiān)持發(fā)動群眾、依靠群眾，讓群眾去配置資源、創(chuàng)造財(cái)富。政府要以人民為中心，了解關(guān)注公眾的制度需求，建立健全信息收集機(jī)制，通過網(wǎng)絡(luò)、廣播電視等媒介拓寬需求表達(dá)渠道，完善公眾參與渠道的民主化、公開化、透明化。

2.建立健全制度供給激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，增強(qiáng)供給主體供給熱情

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，政府通過制度供給充分調(diào)動企業(yè)和市場的積極性。而政府制度供給主體的供給積極性則需要通過完善的激勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)黨員干部問責(zé)條例，樹立正確的用人導(dǎo)向，弘揚(yáng)大慶精神、鐵人精神，激發(fā)供給主體供給意愿與責(zé)任感，提升工作精氣神。