論基層公共安全問題與治理

馮碧楠 糜小夫

[摘 要] 基層是整個(gè)社會(huì)體系中最重要的一環(huán)，對(duì)整個(gè)社會(huì)的發(fā)展起著舉足輕重的作用。但隨著基層公共安全日益突出和頻繁，且受“強(qiáng)政府、弱社會(huì)，重上層，輕基層”客觀現(xiàn)實(shí)的影響，以及基層缺乏專業(yè)化的技術(shù)水平、監(jiān)管主體單一和責(zé)任主體不明確，基層社會(huì)公共安全的預(yù)防與處理效果并不明顯，使得強(qiáng)化基層公共安全治理成為新趨勢(shì)、新要求、新任務(wù)。對(duì)此，加強(qiáng)基層公共安全的治理與防范，要統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)管控，應(yīng)堅(jiān)持提高基層管理部門的專業(yè)技術(shù)、加強(qiáng)基層公共安全監(jiān)管力度，明確各部門職能范圍，全方位建立基層公共安全治理工作站。

[關(guān)鍵詞] 基層社會(huì)；公共安全；治理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 19. 077

[中圖分類號(hào)] D631 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2018）19- 0176-03

0 前 言

公共安全涉及的領(lǐng)域非常廣泛，如交通、環(huán)保、民航、衛(wèi)生等，需要政府、社會(huì)和市場(chǎng)等多元主體共同建立起安全網(wǎng)絡(luò)?？v觀歷史來看，處于交通越便捷的大城市由于資源豐富，公共安全的保障越受到重視，而處于交通不便捷和基礎(chǔ)條件薄弱的基層則越被冷落，而基層公共安全也是越容易產(chǎn)生和爆發(fā)的地帶。但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的公共安全體制難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求了，加強(qiáng)對(duì)基層公共安全的治理成為一個(gè)迫切需要解決的問題。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，要把基層一線工作作為工作的主戰(zhàn)場(chǎng)，堅(jiān)持力量下沉，重心下移，保障下傾，把公共安全治理工作落實(shí)到基層。全面加強(qiáng)公共安全治理，已經(jīng)成為時(shí)代的發(fā)展的趨勢(shì)和新要求，對(duì)于積極探索基層公共安全的治理機(jī)制的創(chuàng)新，具有非常重要的意義。

1 基層社會(huì)面臨的公共安全問題

1.1 基層社會(huì)安全事故發(fā)生頻繁

眾所周知，基層社會(huì)安全事故發(fā)生的頻率越來越高，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)得出數(shù)據(jù)，從2011至2015年，我國(guó)發(fā)生重大安全事故越260起，主要涉及道路交通、油氣泄露爆炸、火災(zāi)等等，其中農(nóng)村建筑施工倒塌、交通事故等重大公共安全事故約150起，占總起數(shù)的57.69%，可見基層公共安全事故所占比重還是比較大的。截止2017年的數(shù)據(jù)來看，全國(guó)安全事故發(fā)生率雖然有所下降，由于先進(jìn)技術(shù)的利用降低了公共安全事故造成的危害，但還是不容忽視，而對(duì)于基礎(chǔ)薄弱、資源有限的基層，且基層治安人員由于人數(shù)和能力又相當(dāng)?shù)挠邢?，難于管理基層社會(huì)中最復(fù)雜、最危險(xiǎn)等的公共安全問題，導(dǎo)致公共安全發(fā)生后危及財(cái)產(chǎn)的損失嚴(yán)重、人員傷亡慘重。加之應(yīng)急管理通道由于部門的分散化、技術(shù)的有限等，無法在公共安全事故降臨時(shí)使危害降到最低。

1.2 基層公共安全隱患量大

基層公共交通路線非常狹窄，無法使兩輛車正常會(huì)車，路面時(shí)有汽油泄露、啤酒瓶等危害物品無人清理，公路一邊塌陷無人搶修，車輛還是在沒有禁止的情況下繼續(xù)行駛；基層居民及中小的餐館等用氣用電也不符合安全要求，為節(jié)約成本長(zhǎng)期使用燃?xì)夤艿蓝患皶r(shí)更新，使燃?xì)夤艿婪蹠r(shí)間長(zhǎng)且嚴(yán)重老化；公共場(chǎng)所的基礎(chǔ)設(shè)施如電梯扶梯、娛樂設(shè)備不按時(shí)進(jìn)行安全檢測(cè)，仍然帶病運(yùn)行；生活垃圾沒有分類進(jìn)行處理，堆放地點(diǎn)無專業(yè)考量、堆放高度無限制，致使交通、滑坡、爆炸等一系列事故頻繁發(fā)生；基層企業(yè)為降低成本、獲取更大的盈利，違反設(shè)計(jì)要求，依然使用國(guó)家明文規(guī)定禁止淘汰的落后技術(shù)和按規(guī)定要求報(bào)廢處置的陳舊設(shè)備，尤其是鄉(xiāng)村企業(yè)為節(jié)省費(fèi)用，仍然使用可燃易燃的材料作為企業(yè)生產(chǎn)的燃料來源，為爆炸、火災(zāi)等發(fā)生埋下了隱患。有些煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)、鋁煤礦等生產(chǎn)的企業(yè)在取得許可證后，忽略的企業(yè)生產(chǎn)中的安全環(huán)節(jié)，把追逐利益放在了首要地位，對(duì)生產(chǎn)和加工偷工減料，或被責(zé)令停產(chǎn)進(jìn)行改造升級(jí)過程中，將生產(chǎn)場(chǎng)地非法轉(zhuǎn)讓，違法轉(zhuǎn)包給用途不明確的組織，改變工廠的用途。由于基層企業(yè)安全意識(shí)的缺乏，長(zhǎng)期使用被淘汰的技術(shù)和陳舊的設(shè)備等，對(duì)安全事故的發(fā)生埋下了一個(gè)定時(shí)炸彈，隨時(shí)可能發(fā)生意外。以上都是在出現(xiàn)了嚴(yán)重的安全事故后才會(huì)引起相關(guān)部門的重視，在事故發(fā)生之前對(duì)存在的安全隱患卻沒有及時(shí)的關(guān)注和檢查。

1.3 基層公共安全監(jiān)管主體不明確

基層安全存在很多漏洞，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無機(jī)構(gòu)，村社無人管，對(duì)轄區(qū)內(nèi)存在哪些安全隱患底數(shù)不清，對(duì)危險(xiǎn)危害和不安全的因素沒有能力解決；一些部門對(duì)安全監(jiān)管工作認(rèn)識(shí)不到位，在工作上表現(xiàn)懶散、不負(fù)責(zé)任、推卸責(zé)任等，導(dǎo)致安全問題層層不嚴(yán)，層層出現(xiàn)漏洞。尤其在當(dāng)前法律不夠完善的條件下，有些只負(fù)責(zé)批準(zhǔn)許可證的單位，就沒有權(quán)利查處無證開采以及亂開采的非法行為；有的只負(fù)責(zé)有規(guī)模以上的建設(shè)項(xiàng)目，就不管小規(guī)模項(xiàng)目的建設(shè)行為，只是應(yīng)當(dāng)依法查處的和非法行為的安全問題沒有得到的查處。時(shí)常會(huì)出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，安全監(jiān)管部門有對(duì)生產(chǎn)安全問題進(jìn)行監(jiān)管，衛(wèi)生部門也有這樣的權(quán)利，對(duì)于公路的管理同樣也存在多部門監(jiān)管，有衛(wèi)生部門和交通管理部門以及規(guī)劃部門等等，等真正公共安全問題出現(xiàn)時(shí)，各部門各有一執(zhí)，互相推諉責(zé)任。

2 造成基層公共安全問題的原因分析

2.1 基層管理部門缺乏專業(yè)化技術(shù)

導(dǎo)致基層公共安全事故發(fā)生的頻率如此之高，除基層社會(huì)薄弱的客觀條件無法改變之外，法律法規(guī)的欠缺、制度不完善、管理不規(guī)范，也會(huì)導(dǎo)致在安全問題發(fā)生時(shí)措手不及。還有一個(gè)非常重要的原因就是由于基層社會(huì)的地理環(huán)境的復(fù)雜性和條件的特殊性，而又無專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)設(shè)備處置公共安全事故，導(dǎo)致二次損害也很大。因此，專業(yè)的技術(shù)就是優(yōu)勢(shì)，應(yīng)摒棄過去非專業(yè)管理和救濟(jì)，提升相關(guān)人員的專業(yè)技術(shù)能力，強(qiáng)化管理和搶救的專業(yè)技術(shù)治理。關(guān)于提升和強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)水平主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面，一是要保障人員配備齊全，隊(duì)伍精干實(shí)干；二是要突出專業(yè)化知識(shí)和技能水平。這是現(xiàn)代公共安全治理、服務(wù)于基層社會(huì)的兩個(gè)必要條件，避免引發(fā)二次事故帶來的危害。

2.2 基層公共安全監(jiān)管不嚴(yán)

為什么基層道路坍塌無人處置、居民用氣用電材質(zhì)老化、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊仍在運(yùn)行、生活垃圾無固定堆放處，基層企業(yè)不顧安全生產(chǎn)總得以僥幸生存下來等等，其中一個(gè)非常重要的原因就是監(jiān)管部門不按國(guó)家規(guī)定嚴(yán)格處置。如基層企業(yè)，監(jiān)管部門無制衡力量約束，難免會(huì)有放松和主觀臆斷，沒有嚴(yán)格按照國(guó)家明文規(guī)定的要求禁止或限制，致使基層企業(yè)生產(chǎn)容易忽略安全問題，只要不違背國(guó)家規(guī)定的紅線區(qū)域就有可為。即使現(xiàn)在政府開始采用以委托形式委托第三方評(píng)估公司對(duì)安全進(jìn)行評(píng)估，但實(shí)際取得的成效仍然不明顯。明知有安全隱患卻置之不理，體現(xiàn)基層安全監(jiān)管人員認(rèn)識(shí)不到位，難以達(dá)到一個(gè)以全局觀、大局觀、整體觀的意識(shí)，思想覺悟難以上升到高水平的層次，僅限于把已經(jīng)發(fā)生的事故作為處理的對(duì)象，對(duì)還沒有發(fā)生但存在安全隱患的跡象沒有引起足夠的重視?？偟膩碚f，基層公共安全的監(jiān)管上還是存在漏洞的，除了法律法規(guī)的不完善之外，還有治理安全人員的素質(zhì)偏低，同時(shí)也忽視了除政府部門監(jiān)督之外的其他社會(huì)力量的監(jiān)督，忽視了其他部門或組織力量應(yīng)該發(fā)揮起該有的作用。防患于未然，居安思危，把即將發(fā)生的隱患消滅在萌芽時(shí)期，避免造成不必要的傷害，不是要等災(zāi)害降臨了才去處置，而是在有可能發(fā)生的公共安全事故在盡可能可控的范圍內(nèi)把危害降到最小或者直接消除危害。

2.3 基層公共安全管理部門職能邊界模糊

當(dāng)前公共安全事故管理不明確，導(dǎo)致責(zé)任追究主體模糊，各部門為推卸責(zé)任，各有一說，力爭(zhēng)把安全事故責(zé)任往外推，證明本單位的清白?；鶎庸舶踩芾聿块T監(jiān)管主體不明確，究其根本原因是在管理部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系沒有完全理順清楚，以及各部門之間的協(xié)調(diào)力度不夠，如上級(jí)部門批評(píng)下級(jí)部門沒有將具體工作落到實(shí)處，而下級(jí)部門將沒有把公共安全工作做好歸咎于上級(jí)部門部署方向存在偏差，工商部門只管批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)許可證，但無權(quán)干涉在實(shí)際中安全問題，而監(jiān)管安全部門則無法審查資格許可。很多部門職能存在職能交叉和重合，無法理清誰是公共安全的管理者和維護(hù)者，導(dǎo)致公共安全的發(fā)生無人知曉，被動(dòng)從群眾報(bào)警信息得知概況，認(rèn)為不屬于本部門所管轄事務(wù)，推脫給其他部門，其他部門也同樣的方式把“皮球”給下一個(gè)部門，這樣耗時(shí)踢“皮球”而錯(cuò)過了第一時(shí)間和第一現(xiàn)場(chǎng)的搶救，致使危害難以控制造成很大損失，然而在追責(zé)過程中職能邊界模糊無法判定誰是承擔(dān)著。

3 基層公共安全治理途徑

3.1 利用大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)提升基層專業(yè)技術(shù)水平

大力推進(jìn)大數(shù)據(jù)介入基層公共安全管理工作，把科技信息化建設(shè)作為公共安全的管理平臺(tái)，建立綜合研判、主動(dòng)防范、精確定位、一體作戰(zhàn)的模式。利用信息平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，為保障基層公共安全工作能夠順利開展，各基層政府加強(qiáng)公共安全宣傳教育培訓(xùn)，保障公共安全知識(shí)和應(yīng)急技能培訓(xùn)費(fèi)用，除依托各類媒體，經(jīng)常報(bào)道公共安全應(yīng)急處理措施，強(qiáng)化典型案例的分析和教育，也可以把基層交通安全運(yùn)輸、居民群眾用用電用氣安全、燃?xì)馔ǖ辣Ｗo(hù)、公共場(chǎng)所娛樂設(shè)施安全等方面的安全常識(shí)和基本預(yù)防和保護(hù)措施放到平臺(tái)上進(jìn)行宣傳和報(bào)道。要堅(jiān)持以信息化引領(lǐng)基層公共安全工作，實(shí)時(shí)采集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，經(jīng)過綜合分析與整合，得出真實(shí)和有利用價(jià)值的數(shù)據(jù)資源，切實(shí)做到有效防控，實(shí)時(shí)和準(zhǔn)確預(yù)警，精確處置。

3.2 加強(qiáng)基層公共安全監(jiān)管力度

導(dǎo)致基層公共安全隱患量大的一個(gè)重要原因就是監(jiān)管部門監(jiān)督不嚴(yán)、走形式、走過場(chǎng)留下了后患，本來可以在爆發(fā)之前阻斷，卻因監(jiān)管力度不夠造成大禍。勢(shì)必要加強(qiáng)基層公共安全監(jiān)管力度，首先完善法律法規(guī)，以法律法規(guī)的形式規(guī)范監(jiān)督部門行為，使行為不偏離正軌。其次，加強(qiáng)執(zhí)行人員的素質(zhì)培養(yǎng)，端正認(rèn)識(shí)，提升素養(yǎng)，提高安全防范意識(shí)，時(shí)刻警惕和銘記，切實(shí)把安全工作作為生命第一要線。最后，形成“政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會(huì)廣泛參與、處理高?？旖荨钡幕鶎討?yīng)急安全監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)體系。單一的政府監(jiān)管主體已經(jīng)不再適應(yīng)快速發(fā)展的時(shí)代，而應(yīng)采取多元主體對(duì)公共安全的監(jiān)管和維護(hù)。不但使基層政府應(yīng)對(duì)公共安全事件的能力明顯增強(qiáng)，而且使廣大群眾提高對(duì)公共安全的提高防范和警惕意識(shí)以及提升自救互救能力。只有在完善法律法規(guī)、提高執(zhí)行人員的素質(zhì)，政府與社會(huì)合作治理基層公共安全問題，堅(jiān)持“齊手抓”，營(yíng)造“人人重視、人人參與、人人負(fù)責(zé)、多管齊下”的安全文化氛圍下，才能齊心協(xié)力應(yīng)對(duì)各種公共安全事件。

3.3 明確各部門的職能范圍

傳統(tǒng)的公共安全監(jiān)管主要是以分散化為特點(diǎn)，利用“條塊”形式將公共管理分派到相應(yīng)的職能部門去完成。這樣，如果公共安全事件一旦發(fā)生，各職能部門就以本職能范圍做出解釋，推諉公共安全事故的責(zé)任，而缺乏一個(gè)主導(dǎo)力量把各部門的工作統(tǒng)籌起來。面對(duì)當(dāng)今基層公共安全問題的復(fù)雜行、特殊性、多因性以及不可預(yù)測(cè)性，傳統(tǒng)分散的管理體制很難應(yīng)對(duì)復(fù)雜、跨界、跨部門的需要。對(duì)此，應(yīng)該建立公共安全管理體系，較清楚界定面對(duì)重大安全事故時(shí)，由誰負(fù)責(zé)、對(duì)誰負(fù)責(zé)問題，從而使安全責(zé)任明晰，更好地做好本職工作。在縱向上分級(jí)負(fù)責(zé)，在橫向上分線負(fù)責(zé)，實(shí)施公共安全“責(zé)任追究”制，如安檢部門做好安全檢查工作，衛(wèi)生部門做好衛(wèi)生檢查，規(guī)劃做好整體的規(guī)劃設(shè)計(jì)，交通管理部門做好公路的維護(hù)管理等等，使基層公共安全職責(zé)劃分更加明晰，責(zé)任落實(shí)更加到位；同時(shí)建立基層公共安全年度績(jī)效考核細(xì)則，對(duì)公共安全工作的過程和結(jié)果環(huán)節(jié)進(jìn)行賦值評(píng)分，對(duì)工作表現(xiàn)優(yōu)秀的給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)工作表現(xiàn)差的給予一定的懲罰，這種雙重考核使各部門在履行職責(zé)過程中盡心盡責(zé)做好本職工作。在明確各部門的職能范圍，確保各司其職，權(quán)責(zé)分明，使各部門之間建立互通聯(lián)動(dòng)，互幫互助、相互協(xié)作，起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。

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