國企“混改”的問題與對策研究

李季鵬，孫 振

（新疆財經(jīng)大學工商管理學院，新疆 烏魯木齊 830012）

一、引言

混合所有制最早起源于西方國家對傳統(tǒng)自由放任經(jīng)濟模式的“混合經(jīng)濟”論，但混合所有制并沒有在西方國家受到足夠的重視。隨著經(jīng)濟體制改革的逐步推進，我國針對國有企業(yè)也進行了一系列的探索，并對國有企業(yè)進行了混合所有制改革。自黨的十八屆三中全會以來，以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展成為我國經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容。中共十九大報告更進一步指出，“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”的經(jīng)濟目標。深化國有企業(yè)混合所有制改革是推進社會主義經(jīng)濟建設，推進市場經(jīng)濟改革的重要舉措,是國有企業(yè)增強企業(yè)活力和核心競爭力的重要保證。然而，國企混合所有制改革過程中存在諸如國有企業(yè)制度建設不完善、非公有制經(jīng)濟成分進入門檻較高、國有資本管理機制不健全等問題，這將阻礙國企的發(fā)展壯大，不利于國民經(jīng)濟的良性發(fā)展。因此，完善國有資產(chǎn)管理體制，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局、結構調(diào)整、戰(zhàn)略重組，深化國有企業(yè)混合所有制改革，促進國有資產(chǎn)保值增值刻不容緩。

二、混合所有制經(jīng)濟的概念內(nèi)涵

改革開放以來，我國逐步形成了公有制經(jīng)濟與私有制經(jīng)濟并存,市場調(diào)節(jié)和宏觀調(diào)控兼用的混合經(jīng)濟模式。對于混合所有制經(jīng)濟的產(chǎn)生與概念的界定，楊建君（2014）認為：發(fā)展混合所有制經(jīng)濟并不是現(xiàn)在才提出來的一條改革路徑，追溯到20世紀80年代就已經(jīng)有不少學者開始討論混合所有制經(jīng)濟或與混合所有制經(jīng)濟相關的一些問題。李維安（2014）認為：現(xiàn)代企業(yè)制度如果不存在所有權的歧視，這種企業(yè)制度天然就是混合所有制［1］。還有一些理論界學者對混合所有制經(jīng)濟作了進一步的類別劃分，將其分為宏觀和微觀兩種類別：從宏觀層面，混合所有制經(jīng)濟形成了以公有制經(jīng)濟為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局；從微觀層面，混合所有制經(jīng)濟在企業(yè)的層面形成了國有資本、集體資本和非公有資本交叉持股、兼容并蓄的狀態(tài)［2］（P6-7）。 縱然理論界學者對混合所有制經(jīng)濟內(nèi)涵的理解不盡相同，但在對于國有企業(yè)混合所有制改革的本質(zhì)認識上則達成了共識。理論界學者普遍持有的觀點是混合所有制不等同于股份制，它是公有資本和非公有資本的融合。

國企“混改”不僅強調(diào)微觀層面上的產(chǎn)權狀態(tài)，還應當重視對混合所有制企業(yè)的進一步完善，不斷促進國有資本保值增值，提高企業(yè)綜合競爭力，從而實現(xiàn)多種所有制資本相互促進、共同發(fā)展的目標。因此，國企“混改”并非是一蹴而就的，它是一個動態(tài)變化的過程。筆者通過對相關文獻的整理，將我國混合所有制改革的發(fā)展軌跡劃分為以下五個時期：

表1 ：我國混合所有制改革的發(fā)展軌跡

三、建立混合所有制經(jīng)濟的重大理論意義和國企“混改”的現(xiàn)實意義

（一）建立混合所有制的重大理論意義

堅持以公有制經(jīng)濟為基礎是我國社會主義經(jīng)濟體制的必然要求，但是由于單一公有制經(jīng)濟體制在我國乃至世界其他國家的經(jīng)濟發(fā)展中都出現(xiàn)過重大失誤和問題，結果都不理想，因此，可以說混合所有制經(jīng)濟是中國共產(chǎn)黨基于馬克思主義政治經(jīng)濟學，結合國家經(jīng)濟發(fā)展實踐得出的又一中國化的理論創(chuàng)新成果，它豐富了馬克思主義的內(nèi)涵，具有重大的理論意義；同時也是我國長期經(jīng)濟發(fā)展總結、創(chuàng)新的產(chǎn)物，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求［3］（P62-64）。 推進混合所有制改革，尤其是國企“混改”是實現(xiàn)混合所有制的最有效的方式和手段，其目的是深化改革，解決國企存在的弊端和問題，提高、擴充資源配置，增強企業(yè)競爭力和后續(xù)可持續(xù)發(fā)展能力，更好地為中國特色社會主義市場經(jīng)濟服務。

（二）國企“混改”的現(xiàn)實意義

1、有利于進一步提升國企的公司治理結構，補充完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制

改革開放以來，國企一直在改革，通過改革創(chuàng)新不斷做大做強，為我國社會和經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻。但面對新的國內(nèi)和國際經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，國企改革出現(xiàn)瓶頸，“混改”就是要求國企在與多種經(jīng)濟成分進行交叉持股的基礎上實現(xiàn)股權多元化，進一步完善公司治理結構，打破企業(yè)已形成的權力、利益格局，真正實現(xiàn)市場化的企業(yè)經(jīng)營、決策等體制機制，其核心目的是提高國企的經(jīng)營管理效率、質(zhì)量和效益，提高其競爭力、抗風險能力和創(chuàng)新活力；同時，以法制化、科學化、公開透明的公司治理手段補充完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，逐步實現(xiàn)真正意義的政企分開。

2、有助于充分發(fā)揮國有經(jīng)濟的導向作用，吸納社會資本做大做強，實現(xiàn)多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展

國有企業(yè)主要涉及“國計民生”及國家戰(zhàn)略性等產(chǎn)業(yè)，通過“混改”可以改變國企單一的國家資本投入發(fā)展的模式，吸納大量非國有的社會資本共同參與，增強國企的發(fā)展實力、影響力和凝聚力，進而保障我國國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。同時，借助于“混改”能夠從根本上解除公有制與非公有制經(jīng)濟在發(fā)展中所存在的矛盾，提高非公有制經(jīng)濟成分在資源性、戰(zhàn)略性等產(chǎn)業(yè)及其輻射的下游產(chǎn)業(yè)中的比重，并通過“混改”使其充分享受投資回報，實現(xiàn)多種所有制經(jīng)濟的共同發(fā)展。

3、提高國企競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，創(chuàng)建世界一流企業(yè)

實踐證明，企業(yè)的競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力不僅在于其股東背景、規(guī)模及所處行業(yè)，更主要在于是否建立了適合于市場經(jīng)濟發(fā)展的、科學的、規(guī)范的決策和經(jīng)營管理機制、體制。國企通過“混改”引進多種經(jīng)濟成分交叉持股，建立科學的法人治理結構和高效的經(jīng)營決策機制；通過員工持股、職業(yè)經(jīng)理人團隊的選拔配置等現(xiàn)代化企業(yè)管理模式，建立有效的考核獎勵機制，從根本上提高國企的市場化程度，為創(chuàng)建真正的世界一流企業(yè)打下堅實的基礎。

4、有助于形成協(xié)同效應,實現(xiàn)資源有效配置

國企具有國家政策扶持、資金、規(guī)模等方面的優(yōu)勢，民營企業(yè)則具有相對靈活的機制體制、創(chuàng)新的管理模式及廣泛的人力資源，“混改”有利于實現(xiàn)優(yōu)勢互補，形成“1+1〉2”的協(xié)同效應。同時，國有企業(yè)及國有資本也可以通過交叉持股，投資于民營資本已經(jīng)投資且已形成市場化運作的、具有未來發(fā)展前景的前沿性產(chǎn)業(yè)和行業(yè)，提高參與比例、享有發(fā)展紅利。

四、國企“混改”的現(xiàn)狀及存在的問題

“混改”已經(jīng)成為我國國企改革重點突破的方向。目前，大部分省、市、自治區(qū)都制訂或頒布了國企“混改”的方案和要求，如上海、云南、新疆、吉林等地積極推進企業(yè)上市并實現(xiàn)資產(chǎn)證券化；福建、北京、青海、四川、天津等地區(qū)力推國企員工持股試點等［4］（P64-68）。 但從新疆自治區(qū)及山東、遼寧等省份的情況來看，依然存在以下問題：

（一）改革的深度和廣度不夠，改革涉及面良莠不齊

目前已進入或擬進入資本市場的國企“混改”意愿強烈，方式、手段豐富。截至2017年10月30日，深滬兩市約有近50家國有上市公司停牌重組，其中20家的實際控制人為國務院國資委，28家的實際控制人為地方國資委，中國聯(lián)通已率先成功完成“混改”,但是，其他未上市的大量國企，尤其是地方國企改革步伐緩慢。據(jù)了解，最主要的原因是相關頂層制度的設計不完善，按照現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理制度，責權利不清，國企的主管部門，尤其是授權經(jīng)營者擔心改革的風險，怕承擔國有資產(chǎn)流失的責任。例如，新疆國資委直屬國有企業(yè)近20家，除中泰集團、雪峰科技、有色集團作為上市公司已開展重組外，其他大中型國企依然裹足不前，主要是沒有明確的政策指導和操作思路以及經(jīng)營管理團隊沒有積極性和意愿進行 “混改”。

（二）國企“混改”名義重于實質(zhì)，改革不徹底，依然存在“一股獨大”的問題

國企“混改”有明確的目標和任務，但大多地區(qū)存在改革“名義”重于實質(zhì)的問題。即由于國企通過引進民營資本入股，名義上設立了“三會”制度，完善了企業(yè)運行機制，但實際上并沒有形成有效的法人治理結構和決策、經(jīng)營體制，換湯不換藥，依然沿用老的思維和模式運行企業(yè)。例如在企業(yè)重大決策時，缺乏多元股權主體對國有資本股權代表的監(jiān)督和制約，民營資本很難參與企業(yè)治理，導致話語權缺失和合法權益被忽略，國有或權利部門的代言人控制的直接結果是委托代理機制的失效與股東利益的受損［5］（P27-32）。 同時，權力部門出于政策、資產(chǎn)安全、收入分配等原因，也會控制企業(yè)決策權，從而限制了民營資本股東反應快速、決策靈活等優(yōu)勢的發(fā)揮。

（三）國企“混改”后沒有將國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機制與市場化監(jiān)管機制有效對接

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門是授權對國有企業(yè)進行監(jiān)督、管理、考核的專門機構，有一整套監(jiān)管制度和考核要求。但從目前的監(jiān)管效果來看，原有的監(jiān)管體制未與“混改”后市場化的監(jiān)管機制有效對接，出現(xiàn)了“混改”后國企的監(jiān)管措施與其市場化運營的沖突和矛盾。例如新疆國資委要求國有及國有控股企業(yè)超過500萬元以上的投資需上報審核批準、選擇中介機構需在入圍機構中選擇并經(jīng)批準等，這不僅制約了企業(yè)自身決策機構的權威，更嚴重降低了企業(yè)的決策效率。

（四）“混改”是交叉持股，未大力倡導雙向投資，會使國有資本失去前沿產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇

國有企業(yè)承擔著引導經(jīng)濟發(fā)展方向、戰(zhàn)略資源整合及服務“國計民生”的重任，但目前國企“混改”多提倡實施國企自身引進多種成分持股的改革。因此，存在對前沿性產(chǎn)業(yè)（如互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、生命科技等）投資不足，或沒有形成有效的投資機制，從而失去了國有資本在上述行業(yè)的發(fā)展機遇及控制力。

（五）民營資本存在權益及收益無法保障的擔心，參與“混改”不積極

民營企業(yè)投資參與國企“混改”，主要看重國企的特殊地位及各種資源優(yōu)勢，例如便利的融資渠道、國家的優(yōu)惠政策、優(yōu)勢項目資源等，但由于社會經(jīng)濟地位的不對等，民營資本存在擔心。首先，“混改”過程中，出現(xiàn)國企是主人，民企是外部人的現(xiàn)象；其次，“混改”后，雖建立健全了法人治理結構和運行機制體制，但國資一股獨大和權利部門行政干預會使民營資本權益得不到保障；再者，一旦原國企的優(yōu)勢不復存在，出現(xiàn)內(nèi)部人控制的經(jīng)營風險，企業(yè)發(fā)展和投資收益就得不到保障。因此，目前大多社會資本主要集中參與已上市的國企 “混改”，以求提高投資的變現(xiàn)及抗風險能力。

五、國企“混改”的可行性對策

（一）轉變觀念，依法依規(guī)加大“混改”的制度設計

首先，需進一步解放思想，統(tǒng)一認識，尤其是國企所在地政府、主管部門及既得利益團體領導要解放思想，明確國企“混改”是實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會發(fā)展目標、進一步增強經(jīng)濟發(fā)展活力、實現(xiàn)國企長期可持續(xù)發(fā)展的必由之路，必須大力推動實施；其次，要充分利用我國現(xiàn)有的法律、法規(guī)加大“混改”過程及完成后的制度設計，既要避免造成“混改”過程中國有資產(chǎn)的流失、損失，又要明確責權利，提高國企管理部門及授權經(jīng)營者的積極性，同時，更要保證“混改”參與方，尤其是民營資本的權益，合理合法削弱并降低國企主管及權力部門對企業(yè)的干預和控制，以制度保障“混改”企業(yè)的各項權利和市場化運營機制、體制的實現(xiàn)。

（二）進一步提高國企“混改”的深度和廣度

首先，建立更加多元化的股權結構，對于從事一般性行業(yè)的國企，尤其是地方國企，放棄國有的絕對控股權，通過賦予民營資本話語權和控制權，確保民營資本合法權益，提高其參與積極性。對于國有資本必須控股的混合所有制企業(yè)，在確保國有控股前提下，逐漸將單一國有股向多主體國有法人聯(lián)合持股過渡，實現(xiàn)股權結構的優(yōu)化和多元化，既保證國資的控股地位，又引入競爭，確?！盎旄摹逼髽I(yè)的經(jīng)營效率［6］，同時還兼顧民營資本的合法權益；其次，大型國企，或以投資控股為經(jīng)營模式的國企，可以對控股的下屬企業(yè)自下而上先進行“混改”，尤其是對當前具有資源優(yōu)勢、經(jīng)營效益好的下屬國有企業(yè)先進行“混改”，實現(xiàn)進一步做大做強；對于行業(yè)不景氣、經(jīng)營不善的企業(yè)通過配置資源、債務重組、行業(yè)整合等方式引進民營資本進行重組，使其脫離困境；再者，擴大國企“混改”的廣度，使其通過市場化的決策機制自主選擇投資民營資本培育并控股的優(yōu)勢項目，尤其是代表未來發(fā)展方向的前沿性產(chǎn)業(yè)及項目。

（三）對“混改”的國企針對性構建科學完備的國有資產(chǎn)監(jiān)管管理體系，逐步實施市場化監(jiān)管

國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門需對“混改”后的國企的監(jiān)管職能、方式等重新完善。首先，監(jiān)督“混改”企業(yè)依法建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善法人治理結構，真正形成政企分開、權責對等、有效制衡的管理體制，減少行政干預及過程參與，依法強化體制的監(jiān)管及處罰職能，更多實現(xiàn)溝通、協(xié)調(diào)、支持等服務性功能，使“混改”企業(yè)尊法、依法、自主經(jīng)營；其次，通過建立多元化的利益共同體，協(xié)調(diào)所有者和經(jīng)營者之間激勵和約束的契約關系［7］；最后，強化管理層及經(jīng)營團隊的經(jīng)營責任和工作熱情，規(guī)范并監(jiān)督出資者之間利益分配機制。

（四）建立健全公開透明的內(nèi)外部監(jiān)督體系和現(xiàn)代企業(yè)制度

完整的監(jiān)督體系應當由內(nèi)部與外部監(jiān)督體系共同構成，二者缺一不可。內(nèi)部監(jiān)督體系是由監(jiān)事會、審計委員會和內(nèi)部審計共同組成的，同時，應當建立企業(yè)內(nèi)部的股東會、董事會、監(jiān)事會及高層管理者等各方能夠彼此監(jiān)督的制度體系。此外，國企也不能放松外部的監(jiān)督，通過公開透明的相關信息披露，確保社會公眾能實現(xiàn)監(jiān)督權，讓權力在陽光下運行。

建立更適合于現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的管理制度。例如，通過建立獨立董事制度，發(fā)揮獨立董事的獨立判斷和制衡職能，強化問責機制；通過建立職業(yè)經(jīng)理人管理制度以降低 “官員老總”、“外行老總”的參與程度，加強考核機制，提高經(jīng)營主動權和決策權；通過設置科學的薪酬制度和員工持股計劃來激勵經(jīng)營人員的工作積極性，確保多元化股權資本的保值增值。目前，新疆國資委已下發(fā)國企引進獨立董事及公開招聘職業(yè)經(jīng)理人團隊的試行辦法。

（五）進一步加大國企進入資本市場的力度

股份制企業(yè)，尤其是上市公司是最為先進的現(xiàn)代企業(yè)運營發(fā)展模式。實踐證明，國企上市是實現(xiàn)混合所有制改革最有效、成果最顯著的一種途徑，對我國國企改革和發(fā)展起到了巨大的推動作用，是中央及各地方政府明確鼓勵、支持的改革方向。因此，各級政府要認真對所屬國企進行全面梳理，從資產(chǎn)合法、收入效益、發(fā)展前景等各方面進行評估，通過橫向、縱向的重組、整合核心資產(chǎn)后，確定國企上市的目標方案，通過上市預期吸引民營資本參與“混改”［8］（P42）。同時，充分利用已有的國有上市公司資源，通過并購、優(yōu)良資產(chǎn)注入等完成其他國企或國有資產(chǎn)的“混改”。目前，新疆國資委正利用區(qū)域內(nèi)國有上市公司大力開展此項工作，成果較為顯著。

（六）創(chuàng)新發(fā)展多種國企“混改”模式

國企“混改”也要遵循創(chuàng)新發(fā)展的思路理念，如國務院發(fā)布的 《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》中，提出推廣政府和社會資本合作的PPP模式，吸引社會資本共同參與，對國企“混改”及國有大型項目的混合所有制運營具有很強的現(xiàn)實意義［9］。又如，新疆國資委對自治區(qū)境內(nèi)各委、辦、廳、局下屬的國企分類打包進行“混改”，在公允評估、審計資產(chǎn)價值的基礎上，按照建設施工類、咨詢類、服務類等打包引進社會資本，同時保留原國企的各類資質(zhì)和現(xiàn)有的經(jīng)營項目，對民營資本具有較大的吸引力。因此，國企“混改”一定要根據(jù)各地方、各企業(yè)的實際情況創(chuàng)新發(fā)展多種模式。

六、結束語

多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展已成為我國經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，深化國企“混改”是推進社會主義經(jīng)濟建設，推進市場經(jīng)濟改革的重要舉措,是國企增強活力、提高核心競爭力和長期可持續(xù)發(fā)展的重要保證［10］（P54-55），但混合所有制改革也是一個需要長期堅持的工程，改革要滲透到方方面面，要扎扎實實做到實處。國企“混改”除需要企業(yè)自身的努力探索、創(chuàng)新外，更需要打破觀念、束縛權利，需要頂層參與設計，需要政策的指導和保障，只有這樣，混合所有制改革才能夠順利實施，落到實處，才能夠促進和保障我國國民經(jīng)濟長期、穩(wěn)定、持續(xù)地發(fā)展。