新形勢(shì)下基層推行網(wǎng)格化“智慧監(jiān)管”的實(shí)踐與思考

文/王國(guó)贊 錢洪志 賴基偉

網(wǎng)格化監(jiān)管，是將轄區(qū)按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分為單元網(wǎng)格，通過(guò)對(duì)單元網(wǎng)格的部件和事件巡查，建立一種監(jiān)督和處置互相分離的形式。長(zhǎng)期以來(lái)，工商系統(tǒng)通過(guò)設(shè)置段/片區(qū)，依托巡查制建立起接近網(wǎng)格化的監(jiān)管模式。隨著2014年巡查制取消，這一模式漸趨式微。然而在機(jī)構(gòu)改革的大背景下，監(jiān)管模式的矛盾又逐漸凸顯出來(lái)。例如職能整合在結(jié)束市場(chǎng)監(jiān)管“九龍治水”的同時(shí)，也觸發(fā)了原有監(jiān)管模式的內(nèi)生沖突：工商監(jiān)管著眼于“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合”，棄巡查制轉(zhuǎn)向抽查制；而食藥、特種設(shè)備監(jiān)管則著眼于問(wèn)題“零容忍”、無(wú)盲區(qū)，堅(jiān)持巡查制。如何避免兩種模式在基層“兩軌”并行引發(fā)沖突，讓機(jī)構(gòu)從整合向融合蛻變，讓監(jiān)管既精準(zhǔn)又高效？下面筆者結(jié)合廈門市集美區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局推行網(wǎng)格化監(jiān)管工作談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

推行網(wǎng)格化“智慧監(jiān)管”的必要性探究

1.新形勢(shì)下基層監(jiān)管的新需求

所謂網(wǎng)格化“智慧監(jiān)管”，即通過(guò)對(duì)網(wǎng)格化監(jiān)管模式進(jìn)行“技術(shù)升級(jí)”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的“智慧化”。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，網(wǎng)格化是工商系統(tǒng)淘汰的模式，再提網(wǎng)格化是“開(kāi)歷史倒車”。然而一種監(jiān)管模式是否有生命力，并不由時(shí)間先后決定，而取決于其能否適應(yīng)當(dāng)時(shí)監(jiān)管需求。新職能下基層監(jiān)管將面臨以下新需求：

安全監(jiān)管的需求。新的市場(chǎng)監(jiān)督管理局整合工商管理、質(zhì)量監(jiān)督、食品藥品監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)督和反壟斷執(zhí)法等職能，其中食品藥品和質(zhì)量監(jiān)管以零事故為根本目標(biāo)，僅靠工商、價(jià)格監(jiān)管“日常抽查、事后處罰”或者“運(yùn)動(dòng)式、階段式”的監(jiān)管模式無(wú)法滿足要求。要規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，就必須通過(guò)巡查實(shí)時(shí)、精準(zhǔn)地掌握每一家商事主體的經(jīng)營(yíng)狀況，并保留詳細(xì)的監(jiān)管記錄。而這恰是網(wǎng)格化監(jiān)管模式的優(yōu)勢(shì)所在。特別是機(jī)構(gòu)整合后，由于事故問(wèn)責(zé)的利劍高懸，基層監(jiān)管的主要精力必然轉(zhuǎn)移到安全監(jiān)管上來(lái)，這也決定了網(wǎng)格化成為基層監(jiān)管主導(dǎo)模式的必要性。

高效監(jiān)管的需求。人少事多已經(jīng)成為基層監(jiān)管常態(tài)。以集美區(qū)為例，2013年底全區(qū)商事主體存量29 600戶，基層所人均監(jiān)管558.49戶；隨著商事登記改革的推進(jìn)和轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，截至2018年11月已達(dá)到74 142戶，基層所人均監(jiān)管1513.1戶，而且這一數(shù)字仍在高速增長(zhǎng)。特別是機(jī)構(gòu)整合后基層還增加了對(duì)全區(qū)23 670家食品藥品商事主體的監(jiān)管新職能。面對(duì)監(jiān)管能力和監(jiān)管需求之間的鴻溝日益拉大，現(xiàn)有監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)要求，一場(chǎng)基層監(jiān)管模式的變革勢(shì)在必行。

科學(xué)分工的需求。由于基層在編人員不足，平均年齡偏大，勢(shì)必大量引入?yún)f(xié)管員充實(shí)監(jiān)管力量，一些地方非編人員甚至多于在編人員。如何規(guī)范二者的職責(zé)分工，既能避免缺位越位，又能促進(jìn)監(jiān)管效率提升成為難題。對(duì)此，網(wǎng)格化監(jiān)管“監(jiān)督權(quán)和處置權(quán)相分離”能夠發(fā)揮獨(dú)有的作用。在網(wǎng)格化監(jiān)管中，非編人員凸顯其數(shù)量?jī)?yōu)勢(shì)，負(fù)責(zé)“面”的控，重點(diǎn)起到站崗放哨、采集信息、報(bào)告異常的作用。在編人員則凸顯其質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)，負(fù)責(zé)“點(diǎn)”的查，重點(diǎn)起到監(jiān)督抽查、問(wèn)題處置的作用，最終達(dá)到既兼顧面的覆蓋，又有所側(cè)重的監(jiān)管目標(biāo)。

2.傳統(tǒng)網(wǎng)格化監(jiān)管模式的現(xiàn)實(shí)困境

雖然新形勢(shì)下基層推行網(wǎng)格化監(jiān)管有其必要性，但這一模式也有明顯缺點(diǎn)，網(wǎng)格人員素質(zhì)參差不齊、一人巡查時(shí)有發(fā)生、對(duì)網(wǎng)格員的監(jiān)督難以到位、監(jiān)管容易流于形式等[1]。除此之外，還有三個(gè)方面問(wèn)題，一是“全”與“?！钡拿堋?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，工商部門執(zhí)行的法律法規(guī)多達(dá)980部，質(zhì)量監(jiān)管部門、食品藥品監(jiān)管部門200余部[2]。上千部的法律法規(guī)造成基層網(wǎng)格人員人人都必須是多面手。而很多監(jiān)管領(lǐng)域又要求干部具備較強(qiáng)的專業(yè)能力，食品藥品和特種設(shè)備安全監(jiān)管方面尤甚。因此在傳統(tǒng)網(wǎng)格化監(jiān)管模式下，這種要求基層網(wǎng)格員既是“全才”，又是“專才”的矛盾難以調(diào)和。二是監(jiān)管精力分配問(wèn)題。實(shí)行網(wǎng)格化后，基層網(wǎng)格員面臨眾多類型的監(jiān)管對(duì)象，有的實(shí)行巡查制，有的實(shí)行抽查制，有的要根據(jù)投訴舉報(bào)馬上處理。隨著監(jiān)管對(duì)象規(guī)模日益變大，上級(jí)各部門發(fā)布的各類專項(xiàng)任務(wù)層出不窮，最終可能導(dǎo)致一線網(wǎng)格員顧此失彼，疲于應(yīng)對(duì)，乃至漏洞百出。三是網(wǎng)格員的管理問(wèn)題。廈門集美轄區(qū)現(xiàn)有三個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管所，每個(gè)所核編干部18名。2016年起，全區(qū)建立了77人的食品藥品網(wǎng)格員隊(duì)伍。這些人員分散到全區(qū)66個(gè)地理網(wǎng)格中，覆蓋面積275.8平方公里?！叭鼍W(wǎng)容易收網(wǎng)難”，這些人員管理約束成了難題，如何把工作任務(wù)迅速傳達(dá)到一線開(kāi)展檢查？如何防止政令自上而下層層傳遞出現(xiàn)跑冒滴漏？如何監(jiān)督網(wǎng)格人員任務(wù)落實(shí)，防止弄虛作假、敷衍了事？

針對(duì)上述諸多問(wèn)題，廈門集美區(qū)對(duì)傳統(tǒng)網(wǎng)格化監(jiān)管模式進(jìn)行“數(shù)字化”升級(jí)。依托區(qū)社會(huì)綜治平臺(tái)，推出基于“大數(shù)據(jù)”的網(wǎng)格化智慧監(jiān)管系統(tǒng)（一期工程僅覆蓋食藥監(jiān)管領(lǐng)域），使網(wǎng)格化監(jiān)管模式發(fā)揮了新作用。

構(gòu)建“智慧型”網(wǎng)格化監(jiān)管體系的實(shí)現(xiàn)路徑

廈門集美區(qū)的網(wǎng)格化監(jiān)管體系建設(shè)以搭建數(shù)字化的網(wǎng)格監(jiān)管系統(tǒng)為核心，由五方面要素組成：

1.基礎(chǔ)網(wǎng)格架構(gòu)

按照網(wǎng)格化管理“定人、定格、定責(zé)”的要求，進(jìn)行橫向和縱向的基礎(chǔ)網(wǎng)格劃分。

地理網(wǎng)格，即平面的網(wǎng)格劃分。集美區(qū)地理網(wǎng)格的劃分采取與村居行政區(qū)劃分對(duì)應(yīng)的思路，將全區(qū)劃分為66個(gè)地理網(wǎng)格，確保網(wǎng)格化監(jiān)管系統(tǒng)可以直接匹配區(qū)綜治管理平臺(tái)的GIS地理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與地方綜治網(wǎng)格的信息協(xié)同。同時(shí)，根據(jù)轄區(qū)商事主體數(shù)量，每個(gè)網(wǎng)格至少配備一名專職協(xié)管員。根據(jù)經(jīng)濟(jì)戶口數(shù)量，若干個(gè)網(wǎng)格形成一個(gè)段區(qū)，由一名在編人員統(tǒng)籌。

組織網(wǎng)格，即垂直的網(wǎng)格劃分。集美區(qū)從區(qū)局、監(jiān)管所、中隊(duì)、段區(qū)、村居，在縱向劃分了5個(gè)層級(jí)的網(wǎng)格，每個(gè)層級(jí)對(duì)應(yīng)不同的系統(tǒng)權(quán)限?？v向網(wǎng)格的設(shè)置，突破了傳統(tǒng)網(wǎng)格化只有地理網(wǎng)格上分片包干的狹義范疇。這一變化的意義在于，通過(guò)縱向網(wǎng)格的設(shè)置，自下而上對(duì)整個(gè)組織流程進(jìn)行信息化改造，使其適應(yīng)底層監(jiān)管要求，把整個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)都納入到網(wǎng)格化監(jiān)管的“一張網(wǎng)”，從而實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)管重心下移。

2.監(jiān)管大數(shù)據(jù)庫(kù)

數(shù)據(jù)獲取。一是跨部門數(shù)據(jù)共享。集美區(qū)食藥網(wǎng)格化監(jiān)管系統(tǒng)，對(duì)接綜治網(wǎng)格化和市區(qū)共享平臺(tái)的數(shù)據(jù)，橫向匯集公安、民政、人社、衛(wèi)計(jì)等各部門的基礎(chǔ)網(wǎng)格數(shù)據(jù)?？v向整合市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)的工商登記、食藥許可、案管、網(wǎng)監(jiān)等多平臺(tái)的數(shù)據(jù)。通過(guò)集成大數(shù)據(jù)，系統(tǒng)能自動(dòng)獲取并實(shí)時(shí)更新商家地址、新開(kāi)業(yè)主體、許可證到期等信息，實(shí)現(xiàn)多部門信息聯(lián)通，協(xié)同治理，避免網(wǎng)格數(shù)據(jù)重復(fù)采集。二是監(jiān)管數(shù)據(jù)采集?；鶎訄?zhí)法人員、網(wǎng)格員利用移動(dòng)終端，在基礎(chǔ)建檔、日常巡查和專項(xiàng)檢查中，通過(guò)GPS定位、標(biāo)簽分類，核實(shí)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)、填表、拍照，實(shí)時(shí)上傳、更新商事主體數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)維護(hù)監(jiān)管檔案，使每一家商事主體的監(jiān)管檔案達(dá)到精確的標(biāo)準(zhǔn)。

數(shù)據(jù)維護(hù)。針對(duì)基層監(jiān)管容易抓大放小，抓城區(qū)、主干道放農(nóng)村、背街小巷等問(wèn)題，系統(tǒng)將基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)中每一家有注冊(cè)登記、行政許可、地址標(biāo)記或其他部門網(wǎng)格排查出的食藥商事主體推送到前端，由網(wǎng)格員逐一認(rèn)領(lǐng)核查，納入監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管全覆蓋。以初次摸底檔案為基礎(chǔ)，網(wǎng)格員根據(jù)日常監(jiān)管和專項(xiàng)檢查情況，對(duì)檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行在線動(dòng)態(tài)維護(hù)，解決了監(jiān)管對(duì)象不斷新增、關(guān)閉、遷移，監(jiān)管臺(tái)賬容易過(guò)時(shí)的問(wèn)題。

3.應(yīng)用拓展模塊

把市場(chǎng)監(jiān)管各項(xiàng)職能進(jìn)行匹配網(wǎng)格化監(jiān)管的“標(biāo)準(zhǔn)化”改造，形成“網(wǎng)格化+應(yīng)用”的模式，例如網(wǎng)格化“+食品監(jiān)管”“+消費(fèi)維權(quán)”“+打擊傳銷”等。將各項(xiàng)職能納入網(wǎng)格化監(jiān)管體系，可以梳理、簡(jiǎn)化基層監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)多業(yè)務(wù)協(xié)同。單項(xiàng)職能的“標(biāo)準(zhǔn)化”“模塊化”改造主要遵循4條原則：

第一，可自動(dòng)整合和分配任務(wù)。系統(tǒng)能對(duì)各級(jí)分派的日常、專項(xiàng)監(jiān)管任務(wù)進(jìn)行自動(dòng)排列整合，最終推送給末端網(wǎng)格員的不是冗長(zhǎng)的通知文件，而是待檢查商事主體列表和最優(yōu)檢查行程路線圖。在基層監(jiān)管中推行列表式（派工單式）、多任務(wù)歸并檢查的模式，有利于歸并相近事權(quán)，提高監(jiān)管履職效率，體現(xiàn)了本輪機(jī)構(gòu)改革的初衷，也解決了以往基層千線一針，面對(duì)層出不窮的檢查通知文件疲于應(yīng)付的問(wèn)題。

第二，可實(shí)現(xiàn)“傻瓜式”“菜單式”檢查。機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)在于專業(yè)性，而基層分散的監(jiān)管精力決定了其不具備樣樣精通的條件。因此把加強(qiáng)培訓(xùn)作為應(yīng)對(duì)基層監(jiān)管專業(yè)性不足的根本對(duì)策，既違背了客觀規(guī)律，實(shí)踐效果不佳，也解決不了基層既要當(dāng)“專才”又要當(dāng)“全才”的矛盾。破解矛盾的關(guān)鍵在合理的縱向分工。在網(wǎng)格化體系中，機(jī)關(guān)突出專業(yè)性，基層突出綜合性。每項(xiàng)監(jiān)管任務(wù)下發(fā)前，機(jī)關(guān)先研究分解，將檢查的范圍、時(shí)限、程序、指標(biāo)、要求等要素標(biāo)準(zhǔn)化，預(yù)置到系統(tǒng)中。系統(tǒng)自動(dòng)生成檢查對(duì)象列表，表中每家主體都有地圖坐標(biāo)和詳細(xì)檢查項(xiàng)目清單，網(wǎng)格員只需按圖索驥，對(duì)照指標(biāo)逐項(xiàng)勾填，即可完成“傻瓜式”檢查。這一模式顛覆了機(jī)關(guān)和基層的傳統(tǒng)分工。長(zhǎng)期以來(lái)機(jī)關(guān)往往只負(fù)責(zé)任務(wù)下達(dá)和總結(jié)反饋兩端，新模式要求機(jī)關(guān)深度參與到每項(xiàng)監(jiān)管任務(wù)中，將“專才”的任務(wù)交給機(jī)關(guān)、“全才”的任務(wù)由基層落實(shí)，兼顧了基層監(jiān)管的專業(yè)性和高效性，有效解決基層不會(huì)管、不敢管的問(wèn)題。

第三，可實(shí)現(xiàn)“閉環(huán)式”監(jiān)管?！爸腔坌汀本W(wǎng)格化監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)之一在于監(jiān)管任務(wù)“發(fā)起-落實(shí)-反饋-評(píng)估”全流程在線可操作、可留痕、可追查。一是全流程覆蓋。上級(jí)發(fā)布監(jiān)管任務(wù)到最終任務(wù)完成反饋都要納入網(wǎng)格化范疇。例如集美區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局要求，機(jī)關(guān)所有下達(dá)的檢查任務(wù)都必須通過(guò)網(wǎng)格化系統(tǒng)進(jìn)行。任務(wù)發(fā)布后，檢查列表即時(shí)到達(dá)基層網(wǎng)格，解決了過(guò)去任務(wù)層層傳達(dá)部署，耗時(shí)費(fèi)力問(wèn)題。而基層利用移動(dòng)終端完成檢查后，信息自動(dòng)同步上傳到數(shù)據(jù)庫(kù)，機(jī)關(guān)通過(guò)系統(tǒng)實(shí)時(shí)獲取報(bào)表，減輕基層上報(bào)報(bào)表的負(fù)擔(dān)，在此過(guò)程中進(jìn)度可全程跟蹤。二是全過(guò)程留痕。監(jiān)管全程的每一步操作都會(huì)自動(dòng)記錄，歸并到同一份監(jiān)管檔案日志，省去了手工建檔造冊(cè)的麻煩。目前，集美區(qū)的食藥網(wǎng)格化系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)對(duì)每家主體的每次監(jiān)管都能形成一份監(jiān)管日志，日志內(nèi)容包含檢查人員、檢查時(shí)間、GPS定位、行程路線、上傳的圖片資料和檢查結(jié)果等信息，確保每一次檢查的真實(shí)性，杜絕造假問(wèn)題。

第四，可實(shí)現(xiàn)分類分級(jí)“精細(xì)化”管理。分類是指對(duì)同一家商事主體采取貼分類電子標(biāo)簽的形式，對(duì)其屬性進(jìn)行定義，從而在每次監(jiān)管任務(wù)發(fā)起時(shí)，可以精準(zhǔn)篩選出需要檢查的監(jiān)管對(duì)象。目前集美區(qū)網(wǎng)格化監(jiān)管系統(tǒng)對(duì)食藥商事主體一級(jí)標(biāo)簽分為9類，每類下再分次級(jí)標(biāo)簽。例如餐飲服務(wù)大類下，又細(xì)分為學(xué)校食堂、小餐館、中央廚房等諸多小類別。同時(shí)建立開(kāi)放式標(biāo)簽庫(kù)。網(wǎng)格員在排查中可以根據(jù)監(jiān)管需要為商事主體打上“校園周邊”“旅游景區(qū)”等各類開(kāi)放標(biāo)簽。多重標(biāo)簽分類確保監(jiān)管人員可以精準(zhǔn)掌握每家商事主體的多重屬性，開(kāi)展有針對(duì)性的監(jiān)管。分級(jí)即根據(jù)巡查檢查結(jié)果開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定，通過(guò)分級(jí)，對(duì)不同商事主體實(shí)施不同強(qiáng)度的監(jiān)督檢查。

4.硬件支持體系

硬件支撐是網(wǎng)格化監(jiān)管實(shí)現(xiàn)信息化和智能化的基礎(chǔ)條件。目前集美區(qū)網(wǎng)格化監(jiān)管在硬件上形成了“1+2+X”體系?！?”是指一個(gè)綜合指揮中心，負(fù)責(zé)各個(gè)網(wǎng)格信息的監(jiān)控、匯總、預(yù)警、會(huì)議、決策和指揮?！?”是指網(wǎng)格化監(jiān)管系統(tǒng)的PC端和移動(dòng)端（使用VPN專網(wǎng)的平板或手機(jī)），負(fù)責(zé)監(jiān)管數(shù)據(jù)的輸入和輸出。“X”是指各種可連入網(wǎng)格化監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)的設(shè)備，例如監(jiān)控探頭、藍(lán)牙打印機(jī)、社區(qū)服務(wù)終端，后期還可以加入執(zhí)法記錄儀、產(chǎn)品信息追溯的相關(guān)硬件設(shè)備等。通過(guò)多維度的硬件支持，使得網(wǎng)格化從“地理網(wǎng)”向“信息網(wǎng)”“智慧網(wǎng)”提升。

5.制度保障體系

制度是監(jiān)管長(zhǎng)效化的根本保證，網(wǎng)格化監(jiān)管制度保障體系包含三個(gè)方面：一是理順權(quán)責(zé)體系。明確各級(jí)網(wǎng)格化監(jiān)管職責(zé)分工，制定網(wǎng)格化職責(zé)清單、負(fù)面清單。特別是通過(guò)健全機(jī)制，處理好在編和非編人員的職責(zé)分工問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)二者的有效搭配銜接。二是構(gòu)建考核體系。量化考核指標(biāo)，利用網(wǎng)格化系統(tǒng)對(duì)各級(jí)的工作數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)上傳、統(tǒng)計(jì)和排名，開(kāi)展線上考核，通過(guò)對(duì)業(yè)務(wù)指標(biāo)全過(guò)程跟蹤，起到效能和履職風(fēng)險(xiǎn)管理的作用。三是完善激勵(lì)體系。不斷健全網(wǎng)格人員激勵(lì)措施，提高基層網(wǎng)格員待遇，建立考評(píng)成績(jī)與提拔任命掛鉤的機(jī)制。

當(dāng)前基層推行網(wǎng)格化監(jiān)管存在的主要困難

1.基層信息化系統(tǒng)和裝備繁雜的問(wèn)題

近年來(lái)，各級(jí)政府信息化建設(shè)的浪潮興起，各個(gè)業(yè)務(wù)部門都在建設(shè)監(jiān)管系統(tǒng)。目前基層市場(chǎng)監(jiān)管有“雙隨機(jī)”系統(tǒng)、綜合執(zhí)法系統(tǒng)、案件管理系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管系統(tǒng)、食品追溯系統(tǒng)、明廚亮灶監(jiān)控系統(tǒng)等，質(zhì)量監(jiān)督和特種設(shè)備領(lǐng)域也有各自系統(tǒng)，其中不少系統(tǒng)還有配套的硬件設(shè)備。過(guò)多的系統(tǒng)常常導(dǎo)致基層監(jiān)管人員要背負(fù)多套設(shè)備檢查，在多個(gè)平臺(tái)反復(fù)錄入數(shù)據(jù)，結(jié)果不僅未能提高監(jiān)管效率，反而加重了基層負(fù)擔(dān)。這也進(jìn)一步凸顯建立一套兼容各個(gè)業(yè)務(wù)子系統(tǒng)，整合各項(xiàng)監(jiān)管職能模塊的網(wǎng)格化監(jiān)管系統(tǒng)的重要性[3]。

2.機(jī)構(gòu)人員權(quán)責(zé)定位問(wèn)題

權(quán)責(zé)定位涉及三個(gè)方面：第一是縱向的權(quán)責(zé)定位?？v向網(wǎng)格層級(jí)中，中隊(duì)、監(jiān)管所、縣區(qū)局、市局能否進(jìn)行順應(yīng)基層網(wǎng)格化的改造至關(guān)重要，如果網(wǎng)格化仍然局限于基層分片包干，則難以取得實(shí)效。第二是橫向的權(quán)責(zé)定位。工商監(jiān)管實(shí)行垂直管理，與地方政府橫向聯(lián)系較弱。但改革后，很多職能都與地方政府息息相關(guān)，特別是安全監(jiān)管實(shí)行屬地責(zé)任制，地方政府負(fù)總責(zé)。因此必須理順網(wǎng)格化監(jiān)管中與地方政府各部門的權(quán)責(zé)定位。第三是編內(nèi)編外的職責(zé)定位。目前集美區(qū)的網(wǎng)格化分工中，摸底排查工作由網(wǎng)格協(xié)管員負(fù)責(zé)，日常檢查和專項(xiàng)檢查由段區(qū)在編干部帶領(lǐng)網(wǎng)格協(xié)管員開(kāi)展，異常事件處置由段區(qū)在編干部和網(wǎng)格協(xié)管員協(xié)同處置，嚴(yán)重違法事件由執(zhí)法中隊(duì)處置。但編內(nèi)外的權(quán)責(zé)界定仍然不夠明晰。例如在藥品GSP認(rèn)證中，非編人員具有審查認(rèn)證權(quán)；而在風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)定中，非編人員是否有評(píng)定權(quán)？在日常巡查檢查時(shí)，非編人員是否有獨(dú)立檢查權(quán)？如果不具有，則現(xiàn)有在編人員的數(shù)量是否具備全覆蓋監(jiān)管能力？這些都是有待進(jìn)一步明確的地方。

3.當(dāng)前組織機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的適應(yīng)性問(wèn)題

從近幾年各地的改革情況看，改革后的監(jiān)管人員主體仍是原工商系統(tǒng)人員，機(jī)構(gòu)設(shè)置也基本承襲工商模式。該模式機(jī)構(gòu)設(shè)置上一般采取金字塔結(jié)構(gòu)，即市局下設(shè)多個(gè)縣區(qū)局，縣區(qū)局下設(shè)多個(gè)所。而從內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)數(shù)量上看則屬于倒金字塔結(jié)構(gòu)，一個(gè)所（幾乎承載所有監(jiān)管職能）對(duì)應(yīng)縣區(qū)局六七個(gè)科室，一個(gè)縣區(qū)局對(duì)應(yīng)市局二三十個(gè)科（處）室。人數(shù)比上往往又屬于柱狀結(jié)構(gòu)，市局機(jī)關(guān)、各縣區(qū)局機(jī)關(guān)、各基層所的總?cè)藬?shù)比常接近于1∶1∶1。這三種結(jié)構(gòu)混雜交織造成機(jī)構(gòu)冗雜、協(xié)調(diào)不順、效率偏低等問(wèn)題。隨著新并入職能的下放（但人員下放有限），基層所必將面臨更大的壓力。因此，現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)設(shè)置模式下，推行網(wǎng)格化監(jiān)管將面臨縱向?qū)蛹?jí)過(guò)多，基層所和所以上機(jī)關(guān)人數(shù)比例失衡，一線網(wǎng)格監(jiān)管力量偏弱等問(wèn)題。

推進(jìn)網(wǎng)格化監(jiān)管的建議

1.重視基層監(jiān)管職能的內(nèi)部差異性和協(xié)同性

機(jī)構(gòu)整合后，基層的監(jiān)管主要涉及三個(gè)方面：一是安全監(jiān)管。主要是食品、藥品、特種設(shè)備等領(lǐng)域。其主要監(jiān)管方式是日常巡查和專項(xiàng)檢查相結(jié)合，要求是突出監(jiān)管的動(dòng)態(tài)、精準(zhǔn)和留痕。二是信用監(jiān)管。其主要監(jiān)管方式是公示和抽查，其要求是信息共享和協(xié)同懲戒。三是秩序監(jiān)管。包括市場(chǎng)進(jìn)入行為、競(jìng)爭(zhēng)行為、經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管，如不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)照經(jīng)營(yíng)、傳銷等，其主要監(jiān)管方式是立案查處。這種差異性如果處理不當(dāng)，易造成基層監(jiān)管缺乏頭緒，漏洞百出。因此，通過(guò)網(wǎng)格化體系整合，將各項(xiàng)監(jiān)管業(yè)務(wù)協(xié)同起來(lái)，可起到事半功倍的效果。例如，利用網(wǎng)格員滲入村居的監(jiān)管觸角，可以在打擊傳銷工作中發(fā)揮動(dòng)態(tài)監(jiān)督作用，解決以往打擊傳銷靠群眾舉報(bào)的問(wèn)題。消費(fèi)維權(quán)等工作也可以整合到網(wǎng)格化體系中，實(shí)現(xiàn)投訴舉報(bào)的線上自動(dòng)快速分流、線下及時(shí)處理。

2.借助網(wǎng)格化加快組織機(jī)構(gòu)扁平化改造

機(jī)構(gòu)改革不是簡(jiǎn)單的物理合并。簡(jiǎn)單的合并，不過(guò)是將外在的跨部門矛盾調(diào)整為本單位內(nèi)部矛盾，無(wú)法體現(xiàn)出1+1＞2的效果。面對(duì)新的監(jiān)管形勢(shì)要求，除了橫向的合并，還需要縱向的整合。其中，重中之重即是加快機(jī)構(gòu)扁平化的改革。

一是去“層級(jí)化”。層級(jí)越多、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)越多必然造成效率下降，機(jī)關(guān)人浮于事，基層人手不足。基層人員不足，不少地方便以補(bǔ)充非編人員來(lái)應(yīng)對(duì)，但過(guò)多的非編人員反而會(huì)給管理帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步加劇機(jī)構(gòu)的冗雜。破解這一惡性循環(huán)，首先要做“減法”。簡(jiǎn)化從市局到最底層網(wǎng)格之間的層級(jí)、歸并機(jī)關(guān)職能相近的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。對(duì)整個(gè)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行符合網(wǎng)格化監(jiān)管體系標(biāo)準(zhǔn)的再造，做到組織機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員職能下放、監(jiān)管重心下沉，最終減少組織管理成本，提高效率。其次要做“乘法”。在嚴(yán)控編制的大趨勢(shì)下，只有通過(guò)向技術(shù)要生產(chǎn)力，利用技術(shù)杠桿讓現(xiàn)有監(jiān)管力量產(chǎn)生成倍的放大效應(yīng)，才能解決監(jiān)管力量不足的問(wèn)題。通過(guò)建設(shè)智慧化、綜合化、網(wǎng)格化的監(jiān)管系統(tǒng)，將整個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管的組織體系簡(jiǎn)化為“研究決策層──監(jiān)管執(zhí)行層”兩個(gè)層級(jí)，取消中間傳達(dá)環(huán)節(jié)和相應(yīng)崗位，把監(jiān)督考核、協(xié)調(diào)溝通、信息傳遞、數(shù)據(jù)資料匯總等工作交給計(jì)算機(jī)，把優(yōu)勢(shì)監(jiān)管資源放到監(jiān)管第一線，從而真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管下沉。

二是去“中心化”。以往的組織模式安排是中心化的，每個(gè)局、所設(shè)有總部，人員集中在總部，大部分監(jiān)管任務(wù)自上而下發(fā)起。在智慧監(jiān)管模式下，機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置應(yīng)當(dāng)是“分布式”“去中心化”的。把總部機(jī)構(gòu)架設(shè)在云端，把工作和任務(wù)落實(shí)在網(wǎng)格，利用移動(dòng)終端實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)快速對(duì)接，用“人管系統(tǒng)、系統(tǒng)管人”取代“上盯下、人管人”[4]。同時(shí)，探索相對(duì)集中的執(zhí)法權(quán)和相對(duì)分散的監(jiān)管權(quán)相結(jié)合的方式，既確保執(zhí)法隊(duì)伍的機(jī)動(dòng)性，又保持監(jiān)管隊(duì)伍的區(qū)域滲透性，從而建立起對(duì)整個(gè)市場(chǎng)強(qiáng)有力的管治能力，推動(dòng)新時(shí)代市場(chǎng)監(jiān)管體系的現(xiàn)代化。

3.把市場(chǎng)監(jiān)管網(wǎng)格化主動(dòng)納入地方政府綜治體系

由于長(zhǎng)久以來(lái)實(shí)行垂直管理的傳統(tǒng)，市場(chǎng)監(jiān)管部門的優(yōu)勢(shì)在于專業(yè)化的監(jiān)管能力，但在基層治理的滲透能力和管控能力上，相比于地方政府尚有差距。因此新形勢(shì)下的市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)摒棄單打獨(dú)斗的做法，把網(wǎng)格化監(jiān)管主動(dòng)納入地方政府的綜治網(wǎng)格體系。一是線上對(duì)接。將市場(chǎng)監(jiān)管的網(wǎng)格化系統(tǒng)對(duì)接屬地政府的綜治網(wǎng)格系統(tǒng)，獲取綜治網(wǎng)格的大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)部門間的信息流轉(zhuǎn)。二是線下協(xié)同。把工商、食藥、質(zhì)量監(jiān)管納入到社會(huì)綜合治理的格局中，探索實(shí)現(xiàn)“聯(lián)合登記→聯(lián)動(dòng)監(jiān)管→聯(lián)合懲戒”的“一張網(wǎng)”綜合治理格局。

4.強(qiáng)化數(shù)據(jù)挖掘推動(dòng)智慧監(jiān)管

通過(guò)網(wǎng)格化監(jiān)管，市場(chǎng)監(jiān)管部門存儲(chǔ)了大量監(jiān)管數(shù)據(jù)。但對(duì)目前數(shù)據(jù)的應(yīng)用還普遍停留在較初級(jí)的量化統(tǒng)計(jì)階段，離“數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的智慧監(jiān)管”還有不小差距[5]。近年來(lái)，公安系統(tǒng)的“天網(wǎng)”工程通過(guò)大數(shù)據(jù)和云計(jì)算，在人口城鎮(zhèn)化、流動(dòng)性大幅增強(qiáng)的情況下，安全監(jiān)管能力反而有大幅提升，值得我們學(xué)習(xí)借鑒。相比“天網(wǎng)”，市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)該利用好網(wǎng)格化監(jiān)管體系構(gòu)建“地網(wǎng)”，整合各類監(jiān)管系統(tǒng)，連接物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，將海量監(jiān)管數(shù)據(jù)通過(guò)云端進(jìn)行匯總，解決數(shù)據(jù)分散、孤立問(wèn)題[6]；構(gòu)建大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用體系，進(jìn)行數(shù)據(jù)深度挖掘、關(guān)聯(lián)分析，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)自動(dòng)化研究、判斷，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，提高治理的靶向性，以解決基層監(jiān)管人力不足、專業(yè)性不強(qiáng)的問(wèn)題。