新形勢下對提升基層央行監(jiān)管效能的思考
——基于綜合執(zhí)法檢查的視角

隨著近年來金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，金融機構(gòu)業(yè)務創(chuàng)新與交叉融合不斷深化，金融機構(gòu)類型不斷增多，金融業(yè)務也發(fā)生了翻天覆地的變化，呈現(xiàn)出電子化、網(wǎng)絡化、科技化趨勢，產(chǎn)品嵌套衍生，業(yè)務紛繁復雜，監(jiān)管機構(gòu)一時難以跟上節(jié)奏，仍然運用傳統(tǒng)的監(jiān)管方式和手段進行監(jiān)管，對商業(yè)銀行的許多新產(chǎn)品、新業(yè)務無法進行穿透式監(jiān)管，基層央行的“兩綜合、兩管理”在執(zhí)行中也遭遇諸多問題，監(jiān)管有效性面臨質(zhì)疑。因此，梳理基層央行金融監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)和存在不足，并研究有效對策，對于提升基層央行監(jiān)管效能，促進基層央行履職具有現(xiàn)實意義。

一、新形勢下提升基層央行監(jiān)管效能的必要性

盡管2003年以來人民銀行專司中央銀行之責，將大部分微觀審慎管理的監(jiān)管職能移交給新分設的銀監(jiān)會，但由于其肩負著執(zhí)行貨幣政策、維護金融穩(wěn)定、提供金融服務的使命，仍然保留了一定的金融監(jiān)管權。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議宣布成立金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，辦公室設在人民銀行，因此，今后人民銀行還將發(fā)揮更大的監(jiān)管協(xié)調(diào)作用，基層央行也應進一步提升監(jiān)管效能。

(一)履行貨幣政策職能需要提升金融監(jiān)管效能。人民銀行專司中央銀行之責后，制定和實施貨幣政策的職能更加凸顯。貨幣政策雖然由人民銀行制定，但具體實施和傳導卻主要依靠金融機構(gòu)，金融機構(gòu)通過調(diào)整資金流動將貨幣政策意圖滲透到經(jīng)濟和社會生活。眾所周知，貨幣政策與經(jīng)濟增長、物價穩(wěn)定和人民生活息息相關，牽一發(fā)而動全身，所以制定貨幣政策必須慎之又慎，要充分了解金融機構(gòu)以及整個經(jīng)濟金融的運行狀況，貨幣政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差時也需要適時進行干預和調(diào)整。因此，基層央行作為人總行延伸至全國各地的觸角，必須不斷提升監(jiān)管效能，確保能通過金融機構(gòu)獲得及時、真實、準確的信息，為人總行制定貨幣政策提供可靠依據(jù)，同時適當?shù)貙鹑跈C構(gòu)的不配合和偏離行為進行干預和指導，確保貨幣政策得以順暢執(zhí)行。

(二)維護金融穩(wěn)定需要提升金融監(jiān)管效能。作為我國的中央銀行，人民銀行又被市場敬稱為“央媽”，是金融系統(tǒng)的最后貸款人，也是維護我國金融穩(wěn)定的最后一道安全防線。當金融機構(gòu)出現(xiàn)流動性風險，需要財務援助甚至搶救時，只有人民銀行能夠通過提供再貸款來助其渡過難關，但是再貸款并非不需償還的“免費午餐”。因此，為了防止出現(xiàn)道德風險，避免金融機構(gòu)日常無序經(jīng)營和惡性競爭，出了問題再倒逼人民銀行“放水”，人民銀行必須保持一定的監(jiān)管權，在日常工作中有權掌握各金融機構(gòu)日常經(jīng)營和風險狀況，在金融機構(gòu)經(jīng)營狀況惡化之前給予提醒和指導，對出現(xiàn)經(jīng)營惡化的金融機構(gòu)提出整改意見?；鶎友胄幸脖仨氁獔猿謱俚卦瓌t，保持對當?shù)亟鹑跈C構(gòu)，尤其是地方法人金融機構(gòu)的監(jiān)測和管理，將風險防患于未然，維護地方金融穩(wěn)定。

(三)保障金融服務效果需要提升金融監(jiān)管效能。人民銀行體制改革后，微觀監(jiān)管職能有所弱化，金融服務屬性增強，但在人民銀行提供金融服務的過程中，商業(yè)銀行往往會出于擴大自身利益、減少工作負擔等目的，不按規(guī)定履行職責，從而削弱了人民銀行金融服務效果，甚至損害金融消費者的權益。如部分銀行為延長財政存款期限、增加自身利益，故意延壓、占壓財政存款或資金，削弱了人民銀行經(jīng)理國庫的職能；部分銀行為吸引客戶，違規(guī)為客戶開立銀行賬戶，影響了人民銀行支付結(jié)算服務效果，甚至為洗錢等犯罪行為提供機會；銀行不按要求處理假幣和殘損人民幣，損害人民幣形象，影響人民幣的流通和管理?；鶎友胄凶鳛槿嗣胥y行金融服務具體執(zhí)行者，必須提升監(jiān)管效能，以及時發(fā)現(xiàn)并糾正金融機構(gòu)規(guī)避或損害金融服務的行為，提升金融服務的效果，保障金融消費者權益。

二、現(xiàn)階段基層央行監(jiān)管實踐中面臨的挑戰(zhàn)與不足

2010年推出“兩綜合、兩管理”后，綜合執(zhí)法檢查逐漸成為基層央行對金融機構(gòu)體現(xiàn)監(jiān)管存在的主要抓手。通過組建跨部門的綜合執(zhí)法檢查組，有效整合了基層央行分散的監(jiān)管資源，形成監(jiān)管合力，增強監(jiān)管效果，同時也強化了基層央行檢查人員的監(jiān)管意識，提高檢查人員的責任感、榮譽感和凝聚力，提高基層央行對外履職水平和效率。此外，檢查人員多、檢查項目全的檢查組也有助于提高金融機構(gòu)對檢查工作的重視度和配合度，提高檢查質(zhì)量和權威，進一步樹立基層央行在當?shù)亟鹑跈C構(gòu)中的威信。

但經(jīng)過數(shù)年的實踐，基層央行在開展綜合執(zhí)法檢查中的不足也開始逐步顯現(xiàn)，同時隨著近年來金融業(yè)的快速發(fā)展，基層央行監(jiān)管的有效性面臨較大挑戰(zhàn)。

(一)外部挑戰(zhàn)

1.金融市場發(fā)展較快，推升金融監(jiān)管要求。近年來，金融市場快速發(fā)展，市場規(guī)模不斷擴大。金融創(chuàng)新不斷深化，金融全球化、電子化、網(wǎng)絡化、科技化取得明顯進展，金融產(chǎn)品推陳出新的周期縮短、速度加快，金融創(chuàng)新工具大量繁衍，產(chǎn)品跨行業(yè)、跨機構(gòu)相互嵌套，設計更加復雜，極大地增加了監(jiān)管的難度，要求金融監(jiān)管機構(gòu)必須及時跟上市場創(chuàng)新發(fā)展的腳步，加強業(yè)務學習，更新知識結(jié)構(gòu)，不斷提高金融監(jiān)管的有效性。

2.各類金融業(yè)態(tài)之間相互嵌套，推升風險控制要求。隨著金融業(yè)的不斷創(chuàng)新發(fā)展，銀行機構(gòu)與非銀行金融金融機構(gòu)、金融業(yè)與非金融業(yè)、貨幣資產(chǎn)與金融資產(chǎn)不斷融合交匯，行業(yè)界限日趨模糊，金融機構(gòu)集聚程度提高，跨行業(yè)、跨市場、跨機構(gòu)的金融產(chǎn)品相互嵌套衍生，相應的金融風險也經(jīng)過再包裝后進一步積累，變得更加復雜、隱蔽，影響范圍也更廣。一家主要金融機構(gòu)甚至一類金融產(chǎn)品出現(xiàn)問題，都可能通過層層的衍生或嵌套鏈引發(fā)金融動蕩，甚至出現(xiàn)區(qū)域性或系統(tǒng)性金融危機。金融創(chuàng)新逐漸改變了金融監(jiān)管運行的基礎條件，也增強了金融監(jiān)管者的風險防控責任，倒逼金融監(jiān)管機構(gòu)提高金融監(jiān)管效能和風險識別與防控能力。

(二)內(nèi)部不足

1.職能定位理解偏差，金融監(jiān)管意識難增強。隨著人民銀行職能的調(diào)整，工作重心逐漸由金融監(jiān)管偏向于金融服務，由銀監(jiān)分設前的“監(jiān)管是重中之重”轉(zhuǎn)變?yōu)槟壳暗摹霸⒈O(jiān)管于服務之中”。盡管職能轉(zhuǎn)變并不意味著放棄監(jiān)管，但部分基層央行在實踐中卻出現(xiàn)了理解偏差的現(xiàn)象，過分強調(diào)服務的重要性，一味將金融服務列為重點、亮點、特色工作，創(chuàng)新求變，對金融監(jiān)管卻重視不足，甚至認為嚴格監(jiān)管可能傷害與被查機構(gòu)的感情，不便于將來開展工作，即使檢查中發(fā)現(xiàn)問題也是盡量“大事化小、小事化了”，監(jiān)管意識和監(jiān)管行為下滑嚴重，監(jiān)管效能停滯不前。

2.部分法律法規(guī)滯后，執(zhí)法檢查處理難把握。金融業(yè)務不斷發(fā)展，而金融監(jiān)管法律法規(guī)卻未能及時相應更新。如《現(xiàn)金管理暫行條例》《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》等已沿用多年，對相關領域的一些業(yè)務規(guī)范不合時宜，對互聯(lián)網(wǎng)金融等新業(yè)態(tài)、新業(yè)務未能有效覆蓋。部分法律過于籠統(tǒng)，如金融統(tǒng)計管理方面未制定有針對性的明細法律法規(guī)，幾乎所有的數(shù)據(jù)和報表不一致問題，都歸結(jié)至《金融統(tǒng)計制度管理規(guī)定》第五章第三十一條規(guī)定，“統(tǒng)計人員履行以下職責：(一)執(zhí)行統(tǒng)計法律、法規(guī)、制度，按規(guī)定及時、準確、完整地填報統(tǒng)計數(shù)字，編制統(tǒng)計報表，不得虛報、瞞報、偽造、篡改統(tǒng)計數(shù)據(jù)。”部分檢查項目的法律依據(jù)不夠明確，例如金融科技等近年新增項目，檢查和處理依據(jù)都是規(guī)范性文件，缺乏更高位階的法律法規(guī)支持。此外，很多檢查項目沒有處罰依據(jù)，檢查出來問題卻只能要求其整改，影響綜合執(zhí)法檢查權威。

3.檢查方法滯后，執(zhí)法檢查深度難拓展。目前，大部分基層央行的檢查人員仍然主要采用手工翻閱憑證、簡單比對數(shù)據(jù)等傳統(tǒng)檢查方法和手段，而與之相對的是，商業(yè)銀行金融業(yè)務大部分實現(xiàn)了電子化、網(wǎng)絡化、科技化，很多商業(yè)銀行即使有紙質(zhì)資料也基本采取集中上存，基層分支機構(gòu)只保留很少的紙質(zhì)檔案，因此，傳統(tǒng)檢查的全面性、效率和效果難以達到預期要求。如基層央行利用傳統(tǒng)方法檢查反洗錢管理時，只是簡單看看金融機構(gòu)業(yè)務申請表填寫要素是否齊全、大額交易是否按時報送等，對于是否真正存在洗錢行為則無從查起。隨著商業(yè)銀行金融業(yè)務科技化發(fā)展，綜合執(zhí)法檢查的業(yè)務范圍、檢查重點也有些不相適宜，例如財稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)全面推廣后，原先常見的延解占壓預算收入、未使用待結(jié)算財政款項科目辦理國庫經(jīng)收業(yè)務等問題基本消除，而當前這些內(nèi)容仍然被列入人民銀行綜合執(zhí)法檢查的任務清單，既消耗了人民銀行的檢查資源，也容易讓商業(yè)化質(zhì)疑人民銀行的監(jiān)管水平。此外，由于缺乏檢查經(jīng)驗交流平臺，好的檢查方法和經(jīng)驗不能及時得到推廣，各地區(qū)的檢查質(zhì)量參差不齊，各行內(nèi)部也可能隨著檢查人員工作崗位變動而出現(xiàn)檢查質(zhì)量大幅波動。

5.檢查人員出勤受約束，執(zhí)法檢查質(zhì)量難提升。綜合執(zhí)法檢查往往都是根據(jù)檢查內(nèi)容從各相關部門抽調(diào)人員組成檢查組，這些人員一般都是各部門的業(yè)務骨干，大部分人都承擔著一項甚至幾項具體工作，有些工作任務時效性很強，再加上臨時可能還需要參加各種會議、培訓、比賽等任務，檢查人員一般很難協(xié)調(diào)出統(tǒng)一的時間集中進行檢查。因此，一般檢查組除了進場時人員齊全外，大部分時間都是零零散散幾個人在檢查，這既拉長了檢查的時間，時間的不充裕也降低檢查的質(zhì)量，同時也損害人民銀行的監(jiān)管形象。此外，縣支行由于業(yè)務高度整合，一個股室要對口上級行幾個科室，經(jīng)常出現(xiàn)一個人在規(guī)定時限內(nèi)要同時檢查幾項內(nèi)容，加上業(yè)務的束縛，無法將檢查真正深入，檢查質(zhì)量難以得到保障。

三、政策建議

(一)轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，提高行政執(zhí)法意識。提升基層央行的監(jiān)管效能，既是履行中央銀行法定職能的需要，也是更好服務金融消費者、服務經(jīng)濟發(fā)展大局的需要。因此，基層央行必須轉(zhuǎn)變觀念，樹立“有為才有位”的監(jiān)管理念，樹立“有重大問題發(fā)現(xiàn)不了是失職，發(fā)現(xiàn)問題不處理即為瀆職”的監(jiān)管責任意識，加強監(jiān)管，主動作為，樹立必要的監(jiān)管權威。同時要準確把握監(jiān)管與服務的辯證關系，加強金融服務并非完全放棄監(jiān)管，人民銀行現(xiàn)有的很多監(jiān)管職能實際上都是提供金融服務過程中衍生出來的，樹立必要的監(jiān)管權威既是順利推動金融服務的需要，日常監(jiān)管也是掌握金融服務業(yè)務推進中出現(xiàn)問題和矛盾的重要渠道。

(二)完善法律法規(guī)，充實金融監(jiān)管依據(jù)。法律法規(guī)是基層央行履行監(jiān)管職能的依據(jù)，應盡快梳理并完善相關法律法規(guī)，以增強基層央行監(jiān)管合法性和權威性。一是及時修訂與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的有關法律規(guī)定，如根據(jù)業(yè)務發(fā)展實際，修訂完善《現(xiàn)金管理條例》《儲蓄管理條例》等沿用多年的法規(guī)，及時將業(yè)務發(fā)展新狀況納入規(guī)范軌道；取消《貸款通則》中不適應市場經(jīng)濟發(fā)展、存在制度性缺陷的規(guī)定，減少不合理的規(guī)定對業(yè)務的束縛，促進業(yè)務新發(fā)展。二是根據(jù)業(yè)務需要研究制定新的法律法規(guī)，將互聯(lián)網(wǎng)金融、金融科技等新業(yè)態(tài)納入監(jiān)管范疇，防止出現(xiàn)監(jiān)管空白和風險。此外，建議以部門規(guī)章的形式對綜合執(zhí)法檢查進行規(guī)定，提高綜合執(zhí)法檢查的合法性和權威性。

(三)完善考核機制，增強主動監(jiān)管的內(nèi)驅(qū)力。完善當前重服務、輕監(jiān)管的考核體系，調(diào)整考核權重，增加對金融監(jiān)管的考核比重。一是加強上級行對下級行綜合執(zhí)法檢查的考核。將分支機構(gòu)轄內(nèi)金融運行狀況與其實施金融監(jiān)管考核掛鉤，對于出現(xiàn)金融風險未發(fā)現(xiàn)、未上報或處置不力的區(qū)域?qū)嵭锌己艘黄狈駴Q制，增強分支機構(gòu)對金融監(jiān)管的重視程度。二是各行內(nèi)部加強對檢查人員的考核。建立和完善綜合執(zhí)法檢查考核獎懲機制，建立完善綜合執(zhí)法檢查人才庫，記錄參加執(zhí)法檢查人員的基本情況、參與執(zhí)法檢查情況、執(zhí)法成效和差錯及考核獎懲等信息，對檢查人員進行全方位、多層次記錄，并將這些信息與表彰獎勵、職務晉升、外派培訓、掛職鍛煉等掛鉤，充分調(diào)動檢查人員的工作積極性和主觀能動性，并通過獎勵優(yōu)秀、樹立先進、查找不足，全面提升基層央行綜合執(zhí)法檢查工作水平。

(四)完善培訓機制，提高檢查人員的綜合素質(zhì)。要樹立基層央行的監(jiān)管權威，必須要從提高檢查人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務能力著手。一是科學制定執(zhí)法檢查人才建設規(guī)劃，并根據(jù)規(guī)劃建立完善業(yè)務培訓長效機制，通過集中培訓、專題講座等形式講解經(jīng)濟金融形勢、新金融產(chǎn)品和業(yè)務知識、金融法律法規(guī)等業(yè)務知識，增強基層央行檢查人員對相關知識的了解，豐富知識儲備，增強業(yè)務能力和金融風險識別能力。二是建立基層央行干部職工業(yè)務交流平臺，通過定期輪崗、交流學習等方式，促進好的業(yè)務操作、檢查技術方法推廣應用，增強檢查人員的業(yè)務素質(zhì)和檢查能力。