美聯(lián)儲(chǔ)存款準(zhǔn)備金管理制度演變以及對(duì)我國(guó)的啟示

中央銀行通過(guò)運(yùn)用存款準(zhǔn)備金工具，達(dá)到調(diào)節(jié)短期流動(dòng)性，影響金融機(jī)構(gòu)信貸行為，傳導(dǎo)貨幣政策的目的。美國(guó)是現(xiàn)代存款準(zhǔn)備金制度起源，由1913年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》奠定法律保障，1980年《貨幣控制法》予以完善，期間經(jīng)歷多次微調(diào)。考察這種演變，對(duì)我國(guó)政策實(shí)施有一定借鑒意義。

一、美聯(lián)儲(chǔ)存款準(zhǔn)備金制度的歷史演變

(一)政策目標(biāo)由流動(dòng)性管理向貨幣調(diào)控轉(zhuǎn)變

1913年，美國(guó)出臺(tái)《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》奠定了存款準(zhǔn)備金制度基礎(chǔ)，當(dāng)時(shí)的主要目標(biāo)是滿(mǎn)足銀行體系短期流動(dòng)性，這一制度在1929年至1933年世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間取得明顯效果。

20世紀(jì)二三十年代到二戰(zhàn)前，美聯(lián)儲(chǔ)逐漸轉(zhuǎn)變最后貸款人的角色，存款準(zhǔn)備金制度開(kāi)始轉(zhuǎn)向以影響商業(yè)銀行的信貸行為目標(biāo)。戰(zhàn)后至1980年《貨幣控制法》出臺(tái)前，以控制貨幣量為主題的存款準(zhǔn)備金制度體系初步建立。

1980年出臺(tái)的《貨幣控制法》強(qiáng)化了美聯(lián)儲(chǔ)利用準(zhǔn)備金制度實(shí)現(xiàn)貨幣政策目標(biāo)的力度，建立起了以貨幣供給量M1為調(diào)控目標(biāo)的存款準(zhǔn)備金制度。1984年以后，貨幣政策中間目標(biāo)轉(zhuǎn)向?qū)κ袌?chǎng)利率更為敏感的M2，原來(lái)以調(diào)控M1為目標(biāo)的存款準(zhǔn)備金，作為一種貨幣政策工具的作用也被削弱。美聯(lián)儲(chǔ)更多利用公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)和再貼現(xiàn)窗口操作，通過(guò)調(diào)節(jié)金融機(jī)構(gòu)資金成本調(diào)控貨幣信貸狀況。

(二)存款準(zhǔn)備金交存范圍逐步擴(kuò)大

1.交存機(jī)構(gòu)范圍拓展到全部金融機(jī)構(gòu)。

1913年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》，僅要求聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的成員銀行交存準(zhǔn)備金。1980年的《貨幣控制法》建立了一套普遍適用于所有存款機(jī)構(gòu)的存款準(zhǔn)備金制度，消除了原來(lái)美聯(lián)儲(chǔ)成員和非成員銀行適用于不同準(zhǔn)備金制度的弊端，將互助儲(chǔ)蓄銀行、儲(chǔ)蓄和貸款協(xié)會(huì)等存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)納入了存款準(zhǔn)備金制度體系。

2.結(jié)合金融創(chuàng)新擴(kuò)大交存款范圍。

1913年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》要求按照其活期存款一定比例持有準(zhǔn)備金，后要求對(duì)定期存款交存準(zhǔn)備金。戰(zhàn)后，美聯(lián)儲(chǔ)通過(guò)修改準(zhǔn)備金制度，將銀行存款業(yè)務(wù)創(chuàng)新納入準(zhǔn)備金的計(jì)算范疇。特別是六七十年代新出現(xiàn)很多金融產(chǎn)品，一部分是為了適應(yīng)客戶(hù)需求和市場(chǎng)發(fā)展，而另一部分則是為了逃避或降低存款準(zhǔn)備對(duì)商業(yè)銀行的成本，這些業(yè)務(wù)創(chuàng)新導(dǎo)致貨幣范疇本身發(fā)生變化。因此，美聯(lián)儲(chǔ)很快將上述產(chǎn)品納入存款機(jī)構(gòu)需要繳存存款準(zhǔn)備金的范疇，如大額定期存款、歐洲美元借款、回購(gòu)協(xié)議以及從非成員銀行的借款等。

(三)存款準(zhǔn)備金交存要求逐步弱化

1.存款準(zhǔn)備金率要求逐步下降。

1913年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》，要求聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的成員銀行按照其活期存款一定比例持有準(zhǔn)備金，但這種比例因地區(qū)而異：中心儲(chǔ)備城市銀行18%，儲(chǔ)備城市銀行15%，鄉(xiāng)村銀行12%。較高的存款準(zhǔn)備金率給成員銀行造成較大的成本壓力，1917年美聯(lián)儲(chǔ)降低了相應(yīng)準(zhǔn)備金率，中心儲(chǔ)備城市銀行13%，儲(chǔ)備城市銀行10%，鄉(xiāng)村銀行7%，成員銀行的定期存款準(zhǔn)備金率降為3%。另外，1980年《貨幣控制法》還賦予美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)交易賬戶(hù)追加最高為4%補(bǔ)充準(zhǔn)備金等權(quán)力。1991年，美聯(lián)儲(chǔ)取消了對(duì)非交易賬戶(hù)負(fù)債的存款準(zhǔn)備金。

2.通過(guò)調(diào)整交存具體條款，減輕存款機(jī)構(gòu)成本壓力。

1982年《加恩-圣杰曼存款機(jī)構(gòu)法》，對(duì)存款機(jī)構(gòu)低于200萬(wàn)美元的儲(chǔ)備性負(fù)債不要求準(zhǔn)備金，即“豁免額”，豁免額根據(jù)該法確定的公式每年重新計(jì)算一次。此后免除額上限不斷擴(kuò)大，2014年11月14日，美聯(lián)儲(chǔ)發(fā)布了修訂了存款類(lèi)機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金要求(D條例)，豁免額調(diào)整至1450萬(wàn)美元?，F(xiàn)階段，美國(guó)交易性賬戶(hù)存款的法定準(zhǔn)備比率為：豁免金額內(nèi)的存款法定準(zhǔn)備金率為0%，豁免金額至低準(zhǔn)備金額范圍內(nèi)的存款實(shí)行3%這一較低的存款準(zhǔn)備金率，超過(guò)低準(zhǔn)備金額范圍的存款實(shí)行10%的存款準(zhǔn)備金率。美國(guó)法定存款準(zhǔn)備金的計(jì)算是在存款機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金要求(D條例)的規(guī)定下，采用LRR會(huì)計(jì)方法計(jì)算的。

(四)根據(jù)政策需要，動(dòng)態(tài)調(diào)整存款準(zhǔn)備金交存方式

1.將庫(kù)存現(xiàn)金納入存款準(zhǔn)備金資產(chǎn)范圍。

美國(guó)是極少數(shù)幾個(gè)可以將庫(kù)存現(xiàn)金也計(jì)入準(zhǔn)備金的國(guó)家之一，可以減輕存款機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而也達(dá)到調(diào)節(jié)和控制金融機(jī)構(gòu)信用擴(kuò)張能力的目的。大多數(shù)存款機(jī)構(gòu)通過(guò)其持有的庫(kù)存現(xiàn)金即可以滿(mǎn)足準(zhǔn)備金需求。

2.即時(shí)計(jì)提法與滯后計(jì)提法更迭使用。

美國(guó)存款準(zhǔn)備金按照計(jì)算期與持有期在時(shí)間上的對(duì)應(yīng)關(guān)系，存款準(zhǔn)備金制度分為即時(shí)準(zhǔn)備金計(jì)提方法(CRR)和滯后準(zhǔn)備金計(jì)提方法(LRR)。兩者的別在于存款準(zhǔn)備金計(jì)提與實(shí)際執(zhí)行是否存在滯后的時(shí)間差。美聯(lián)儲(chǔ)根據(jù)具體金融形勢(shì)變化和穩(wěn)定金融市場(chǎng)的需要，在這兩種制度之間更迭。1968年9月，為減輕聯(lián)邦儲(chǔ)備體系成員銀行的負(fù)擔(dān)，避免成員銀行脫離美聯(lián)儲(chǔ)系統(tǒng)的傾向，實(shí)行滯后準(zhǔn)備金制度；1982年6月，因六七十年代通貨膨脹問(wèn)題在世界范圍內(nèi)日趨嚴(yán)重，為控制通貨膨脹，減少信用規(guī)模，增強(qiáng)對(duì)M1的控制，實(shí)行即時(shí)準(zhǔn)備金制度；1998年8月，始于東南亞的金融危機(jī)在世界范圍內(nèi)蔓延，促使美國(guó)投資者大量收回在國(guó)外的投資，其他國(guó)家對(duì)美元需求強(qiáng)烈拉動(dòng)美元匯率上升，美國(guó)貿(mào)易赤字?jǐn)U大，為增加美國(guó)的貨幣供給，防止美元匯率進(jìn)一步上升，恢復(fù)滯后準(zhǔn)備金制度。目前，美聯(lián)儲(chǔ)針對(duì)按周報(bào)告機(jī)構(gòu)和按季報(bào)告機(jī)構(gòu)1兩類(lèi)存款類(lèi)金融機(jī)構(gòu)分別使用兩種不同的計(jì)提方法。

3.適時(shí)調(diào)整存款準(zhǔn)備金利息支付方式。

對(duì)準(zhǔn)備金存款不付息的做法在某種意義上就構(gòu)成了對(duì)商業(yè)銀行的一種“稅收”，即“準(zhǔn)備金稅”?！皽?zhǔn)備金稅”加重了銀行的負(fù)擔(dān)。在過(guò)去的很長(zhǎng)時(shí)期，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)銀行繳存的法定存款準(zhǔn)備金和超額存款準(zhǔn)備金都不支付利息。在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期，因“準(zhǔn)備金稅”而產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)對(duì)成員銀行影響不大，然而在經(jīng)濟(jì)危機(jī)或經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，“準(zhǔn)備金稅”則可能影響銀行的盈利能力和流動(dòng)性。為減輕銀行負(fù)擔(dān)，有效消除對(duì)金融機(jī)構(gòu)的隱性稅收，2006年美國(guó)出臺(tái)《金融服務(wù)管制放松法案》，授權(quán)美聯(lián)儲(chǔ)自2011年10月1日起向銀行在美聯(lián)儲(chǔ)的存款余額支付利息。然而，為應(yīng)對(duì)2008年“次貸危機(jī)”，美國(guó)頒布了《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定緊急法案》，將該權(quán)力的生效期提前至2008年10月1日，將其作為對(duì)金融系統(tǒng)紓困的一種有效工具。目前，美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)銀行繳存的法定存款準(zhǔn)備金和超額存款準(zhǔn)備金均支付0.25%的利息，并表示將會(huì)根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境適時(shí)調(diào)整利率。對(duì)于美聯(lián)儲(chǔ)來(lái)說(shuō)，存款準(zhǔn)備金利率不僅是消除隱性稅收的一種手段，而且是貨幣政策操作的一種有效工具，將會(huì)在“貨幣政策常態(tài)化”期間得到有效運(yùn)用。

二、對(duì)中國(guó)的借鑒意義

從美聯(lián)儲(chǔ)存款準(zhǔn)備金制度的演變來(lái)看，美聯(lián)儲(chǔ)圍繞保證貨幣政策的有效性和減輕存款機(jī)構(gòu)的額外負(fù)擔(dān)兩個(gè)目的，對(duì)存款準(zhǔn)備金制度進(jìn)行調(diào)整，期間存款準(zhǔn)備金率持續(xù)降低、政策使用頻率逐步減少、交存范圍為適應(yīng)金融創(chuàng)新變化而擴(kuò)大、交存方式適時(shí)微調(diào)，適時(shí)對(duì)存款準(zhǔn)備金支付利息。

(一)存款準(zhǔn)備金工具總量調(diào)節(jié)功能逐步淡化

近年來(lái)，我國(guó)公開(kāi)市場(chǎng)操作發(fā)展較快，對(duì)于調(diào)節(jié)流動(dòng)性水平、引導(dǎo)利率走勢(shì)、促進(jìn)貨幣供應(yīng)量合理增長(zhǎng)發(fā)揮了積極的作用，已成為貨幣政策日常操作的主要工具之一。加之新創(chuàng)設(shè)的SLF 、MLF短期流動(dòng)性調(diào)節(jié)工具，存款準(zhǔn)備金工具“調(diào)節(jié)總量”功能逐步淡化。

(二) 存款準(zhǔn)備金工具可以發(fā)揮定向調(diào)控作用

當(dāng)前，面臨穩(wěn)增長(zhǎng)和調(diào)結(jié)構(gòu)的雙重壓力，對(duì)宏觀(guān)調(diào)控的精度和平衡度的把握至關(guān)重要。在此情況下，與其他貨幣政策工具相比，存款準(zhǔn)備金工具的政策效果更加直接，尤其是近年來(lái)多次實(shí)施定向降準(zhǔn)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)，特別基層法人金融機(jī)構(gòu)加大小微企業(yè)、涉農(nóng)、普惠金融領(lǐng)域的信貸投放，加大對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，發(fā)揮了精準(zhǔn)導(dǎo)向、定向調(diào)控的作用。

三、政策建議

近年來(lái)，總行多次優(yōu)化存款準(zhǔn)備金管理制度，針對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)實(shí)施定向降準(zhǔn)、建立差別準(zhǔn)備金率動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制和平均法考核機(jī)制，在流動(dòng)性管理、信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整方面發(fā)揮了積極作用。但隨著新興金融業(yè)態(tài)發(fā)展，越來(lái)越多的金融業(yè)務(wù)脫離存款準(zhǔn)備金政策管理范疇，造成了監(jiān)管遺漏，影響了貨幣政策精準(zhǔn)導(dǎo)向，增加了金融體系風(fēng)險(xiǎn)。因此，在借鑒美聯(lián)儲(chǔ)存款準(zhǔn)備金管理框架基礎(chǔ)上、明晰管理范疇、提高操作效率，有助于精準(zhǔn)調(diào)控貨幣供應(yīng)量，提升貨幣政策有效性。

(一)適當(dāng)調(diào)整定向調(diào)控考核標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)，并加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)整。以2018年普惠金融定向降準(zhǔn)考核為例，考核標(biāo)準(zhǔn)為普惠金融領(lǐng)域信貸余額、增長(zhǎng)占比有一個(gè)達(dá)到10%的比例要求，如果達(dá)到1.5%的，也可以享受低一層級(jí)的政策優(yōu)惠。對(duì)地方法人金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)的難度很低，缺少足夠的動(dòng)力來(lái)調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，部分機(jī)構(gòu)享受政策優(yōu)惠后涉農(nóng)、小微貸款增長(zhǎng)不明顯。因此，應(yīng)結(jié)合金融機(jī)構(gòu)類(lèi)型有區(qū)別的設(shè)定定將降準(zhǔn)的考核標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮激勵(lì)約束作用，可按季度對(duì)其信貸行為進(jìn)行監(jiān)測(cè)，如其享受政策優(yōu)惠后，各項(xiàng)貸款以及小微或涉農(nóng)貸款增量，未能達(dá)到政策釋放資金一定比例，可收回政策優(yōu)惠，防止其不按政策導(dǎo)向使用資金。

(二)適當(dāng)擴(kuò)大存款準(zhǔn)備金交存范圍

隨著金融市場(chǎng)和業(yè)務(wù)創(chuàng)新不斷發(fā)展，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資金來(lái)源中，存款渠道占比持續(xù)下降，而同業(yè)存單、金融債券、同業(yè)存款在內(nèi)的“其他資金”持續(xù)上升。從資金性質(zhì)看，此類(lèi)負(fù)債對(duì)金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性管理以及貨幣乘數(shù)的影響與一般存款并無(wú)區(qū)別，如果長(zhǎng)期流離于準(zhǔn)備金政策之外，中央銀行對(duì)貨幣供應(yīng)量的控制力會(huì)受到削弱，放大了貨幣乘數(shù)。另一方面，表外理財(cái)資金從雖然具有信托性質(zhì)，但往往被認(rèn)為有銀行信用背書(shū)，依然存在剛性?xún)陡讹L(fēng)險(xiǎn)，對(duì)銀行體系流動(dòng)性產(chǎn)生影響。因此，建議將理財(cái)、同業(yè)存單、金融債發(fā)行等表外負(fù)債納入交存基數(shù)范圍，但考慮到理財(cái)?shù)谋硗庑再|(zhì)和同業(yè)存款的資金循環(huán)特征，可考慮實(shí)施差別準(zhǔn)備率，而同業(yè)資金的交存基數(shù)則按資產(chǎn)與負(fù)債軋差金額為準(zhǔn)。

(三)完善存款準(zhǔn)備金利率管理

我國(guó)法定存款準(zhǔn)備金利率和超額準(zhǔn)備金利率自2008年以來(lái)長(zhǎng)期維持在1.62%和0.72%水平不變。一方面，對(duì)法定存款準(zhǔn)備金計(jì)息有助于穩(wěn)定金融市場(chǎng)環(huán)境，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；另一方面，我國(guó)利率市場(chǎng)化工作已基本完成，對(duì)超額存款準(zhǔn)備金計(jì)息有助于加強(qiáng)中央銀行對(duì)市場(chǎng)利率引導(dǎo)。因此，對(duì)存款準(zhǔn)備金計(jì)息有助于央行進(jìn)行貨幣與利率調(diào)控，但適當(dāng)體現(xiàn)利率變化，與市場(chǎng)利率精準(zhǔn)對(duì)接，有助于強(qiáng)化存款準(zhǔn)備金對(duì)市場(chǎng)利率的引導(dǎo)作用。因此，建議在保持法定存款準(zhǔn)備金率相對(duì)穩(wěn)定的前提下，從以下三個(gè)方向，強(qiáng)化存款準(zhǔn)備金利率動(dòng)態(tài)管理：一是與市場(chǎng)利率掛鉤，如以shibor為基礎(chǔ)，通過(guò)系數(shù)調(diào)節(jié)以綜合反映市場(chǎng)利率；二是強(qiáng)化存款準(zhǔn)備金利率作為基準(zhǔn)利率地位，主動(dòng)發(fā)揮其在利率調(diào)控和預(yù)期引導(dǎo)方面的作用，尤其是和定期公布存貸款基準(zhǔn)利率相比，通過(guò)存款準(zhǔn)備金利率的調(diào)整對(duì)市場(chǎng)沖擊相對(duì)較??；三是與其他再融資工具的利息相一致，增強(qiáng)貨幣政策工具的系統(tǒng)性和關(guān)聯(lián)性。

(中國(guó)人民銀行合肥中心支行，安徽 合肥 230091)