對(duì)保障房建設(shè)和管理的思考
——以廣西南寧市為例

甘啟文

（廣西南寧市保障住房建設(shè)管理服務(wù)中心，南寧 530012）

引言

保障房是指政府為中低收入住房困難家庭提供的限定購(gòu)房對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，目前主要包括廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和公租房等。南寧市作為廣西的首府城市，其最早在全區(qū)開(kāi)展保障性安居工程建設(shè)，也是全區(qū)保障房建設(shè)規(guī)模最大、供應(yīng)體系最健全、受益居民最多的城市。南寧市于1994年開(kāi)始建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房，2003年開(kāi)始建設(shè)廉租房，2008年開(kāi)始開(kāi)發(fā)限價(jià)普通商品房，2009年開(kāi)始進(jìn)行危舊房改住房建設(shè)，2010年開(kāi)始實(shí)施公共租賃房和棚戶(hù)區(qū)改造。2011年起，南寧市根據(jù)自治區(qū)下達(dá)的任務(wù)要求，開(kāi)始大規(guī)模地建設(shè)保障房，2011年建設(shè)30 020套，2012年建設(shè)26 500套，2013年建設(shè)19 420套，2014年建設(shè)16 460套，2015年建設(shè)29 040套。與此同時(shí)，隨著廣西城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，以及北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的同城化發(fā)展，南寧作為廣西首府城市和北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心城市，“十三五”期間其新增的就業(yè)人數(shù)將大大增加。而隨著國(guó)家惠民政策的不斷加強(qiáng)和落實(shí)，在新增的就業(yè)人群中，將有大部分人會(huì)逐漸被納入保障房的保障范圍，這勢(shì)必會(huì)增加對(duì)保障房的需求，更加劇了南寧市保障房建設(shè)和管理的難度。

一、存在的主要問(wèn)題

1.建設(shè)資金籌措困難。保障房建設(shè)所需資金的籌措，始終是比較突出的難點(diǎn)。目前保障房建設(shè)資金來(lái)源以各級(jí)政府的財(cái)政性投入為主，由于保障房建設(shè)需要投入的資金巨大但獲利少甚至是虧本的，對(duì)民營(yíng)企業(yè)毫無(wú)吸引力，根本無(wú)法吸引民間資金進(jìn)入。另一方面，各個(gè)地方政府財(cái)政過(guò)于依賴(lài)土地收入，如要讓地方政府將更多的土地劃撥用于保障房的建設(shè)，勢(shì)必會(huì)大大加重地方政府的隱性負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致地方政府債臺(tái)高筑，保障房建設(shè)資金的籌措更加困難。

2.項(xiàng)目選址偏僻，戶(hù)型不合理。保障房項(xiàng)目普遍位于城市的偏遠(yuǎn)區(qū)域，城市基礎(chǔ)設(shè)施和生活配套設(shè)施跟不上，戶(hù)型設(shè)計(jì)面積過(guò)小且存在不合理的問(wèn)題。相比轉(zhuǎn)讓土地開(kāi)發(fā)商品房的日進(jìn)斗金，劃撥土地用于保障房項(xiàng)目的建設(shè)獲利很少甚至?xí)r本，地方政府重視不夠。地方政府開(kāi)發(fā)保障房項(xiàng)目，更多的是考慮住房的有無(wú)問(wèn)題，很難再通盤(pán)考慮保障對(duì)象居住后交通是否便利、生活是否舒適，導(dǎo)致居民居住后其交通、生活、居住的成本更高，導(dǎo)致部分保障房建成后申請(qǐng)人很少，入住率也很低，造成了保障房和城市土地的巨大浪費(fèi)，使黨的惠民政策無(wú)法惠及更多的老百姓。如，南寧市“濱江幸?！薄昂蛨@”“大都家園”和“龍鳳首緣”等小區(qū)的首次銷(xiāo)售都不太理想。

3.項(xiàng)目推進(jìn)速度慢，配套工程建設(shè)落后。近年來(lái)，南寧市不斷加大對(duì)保障房建設(shè)項(xiàng)目資金和政策資源投入力度，但由于保障房建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃不大合理，導(dǎo)致項(xiàng)目享受的資源分配不均。部分項(xiàng)目由于受到用地、資金投入等多因素的影響，交通、生活、醫(yī)療、教育等配套設(shè)施建設(shè)滯后。此外，由于拆遷難度大，部分項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，建設(shè)周期被拉長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)進(jìn)度，導(dǎo)致項(xiàng)目不能及時(shí)竣工而交付使用。如：由于衡陽(yáng)東路延長(zhǎng)線未能及時(shí)建成而導(dǎo)致中海·雍翠峰配建公租房項(xiàng)目被迫推遲交付使用；而由于周邊市政道路排污管道未能接通市政排污管網(wǎng)導(dǎo)致康嶺花城二期公租房項(xiàng)目也未能如期正常交付使用。

4.供應(yīng)模式比較單一。當(dāng)前，南寧市保障房主要采用政府財(cái)政承擔(dān)投資建設(shè)且以實(shí)物保障模式為主，尤其是公共租賃住房主要由財(cái)政投資集中建設(shè)，部分低收入保障對(duì)象采用貨幣補(bǔ)貼方式予以保障。政府投資建設(shè)公共租賃住房，不僅耗費(fèi)政府大量財(cái)政顯性投入和土地出讓金投入，還大大浪費(fèi)了城市珍稀土地資源，以及對(duì)城市商品房市場(chǎng)的沖擊等問(wèn)題，這是一種極其不經(jīng)濟(jì)的保障方式，同時(shí)也極大地增加了房管部門(mén)的管理和運(yùn)營(yíng)成本。

5.分配和退出機(jī)制不完善。目前我國(guó)各地在確定保障房分配對(duì)象時(shí)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)有所不同，更多的是以家庭或個(gè)人的年均收入作為主要的考量標(biāo)準(zhǔn)。居民根據(jù)自己的實(shí)際情況上報(bào)自己的收入情況，然后再由社區(qū)進(jìn)行初步審核，再交由街道、區(qū)、市進(jìn)行審核，最后由房管部門(mén)確定申請(qǐng)人的資格及可以享受的保障面積。但目前，南寧市居民家庭和個(gè)人的住房、收入以及金融資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息存在于不同的管理部門(mén)中，彼此之間無(wú)法進(jìn)行共享，也缺乏統(tǒng)一的征信管理體系，核查有一定難度。比如，低收入保障對(duì)象享受25%的公租房租金，政府補(bǔ)貼部分物業(yè)管理費(fèi)，要求其名下不能擁有汽車(chē)，中低收入保障對(duì)象要求名下不能擁有豪車(chē)，但由于與車(chē)管部門(mén)消息不聯(lián)動(dòng)，核查困難，導(dǎo)致部分保障對(duì)象弄虛作假、申報(bào)不實(shí)，導(dǎo)致更大的社會(huì)分配不公，有違保障房的建設(shè)初衷。而對(duì)于分配到保障房的居民而言，隨著他們家庭收入的不斷提升，當(dāng)不再符合保障房居住條件時(shí)就應(yīng)該退出原來(lái)居住的保障房，將保障房讓給符合條件的申請(qǐng)者，讓保障房始終處于良性的循環(huán)過(guò)程中。只有這樣，才有利于保障房市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。但我國(guó)目前各地對(duì)保障房的退出機(jī)制還沒(méi)建立起來(lái)，何時(shí)退出、怎樣退出、退出后如何管理等都缺乏細(xì)致的規(guī)范。而管理方也無(wú)法采用動(dòng)態(tài)化管理機(jī)制，不能主動(dòng)及時(shí)地掌握保障房使用者收入相關(guān)信息，僅僅依靠居民的自覺(jué)填報(bào)，會(huì)造成部分居民弄虛作假，造成保障房“退出”困難，導(dǎo)致保障房沒(méi)有形成良性循環(huán)，發(fā)揮不了其應(yīng)有的社會(huì)保障作用。

6.管理體制機(jī)制不健全。隨著保障房保障對(duì)象人數(shù)的不斷增加，保障房服務(wù)管理部門(mén)的工作量也在成倍的增加，管人、管房、管錢(qián)等事無(wú)巨細(xì)的服務(wù)都要跟上。而目前的人員配置不管是在量上還是在質(zhì)上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足服務(wù)管理的新要求。同時(shí)，各基層住房保障機(jī)構(gòu)不全、人員不足尤為突出，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專(zhuān)職部門(mén)、專(zhuān)職人員配置亟須補(bǔ)充，社區(qū)工作人員和服務(wù)站亟須加強(qiáng)，市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)立體的保障房服務(wù)管理體系亟待建立健全。其次，在保障房跨部門(mén)橫向協(xié)調(diào)體制機(jī)制方面，南寧市政府雖然也成立了相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但其目的主要還是用于協(xié)調(diào)在保障房建設(shè)過(guò)程中遇到的各種問(wèn)題，而對(duì)于建設(shè)后的監(jiān)督和管理方面所涉甚少。因此，要進(jìn)一步健全完善原有組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確各自的職責(zé)和分工，特別要加強(qiáng)對(duì)保障對(duì)象家庭財(cái)產(chǎn)信息的核對(duì)，審核審查居民信用評(píng)價(jià)等，進(jìn)一步健全完善相關(guān)信息共享和監(jiān)督管理機(jī)制。

二、對(duì)策建議

1.成立統(tǒng)一的保障房建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的保障房建設(shè)與管理機(jī)構(gòu)，其職能分別隸屬于不同的行政管理部門(mén)，如有建設(shè)部門(mén)的、房管部門(mén)的等等，國(guó)家一級(jí)由住建部統(tǒng)一管理，自治區(qū)一級(jí)是由住建廳進(jìn)行管理，而地市一級(jí)則是由房管局進(jìn)行管理，導(dǎo)致管理部門(mén)職能重疊、管理職責(zé)履行不到位。因此，應(yīng)在國(guó)務(wù)院下組建一個(gè)獨(dú)立的全國(guó)性保障房建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)隸屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，依照現(xiàn)有的行政管理體制，在各省、自治區(qū)和地級(jí)市設(shè)立相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)分管各自行政區(qū)內(nèi)的城市保障房建設(shè)和管理工作。依照中央的統(tǒng)一政策，各個(gè)行政區(qū)可以因地制宜地出臺(tái)相應(yīng)的政策，有針對(duì)性地依據(jù)當(dāng)?shù)氐木用裥枨蠛蜕钏綄?duì)保障房進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)和管理，避免保障房的建設(shè)和管理脫離地方實(shí)際、脫離市場(chǎng)，甚至出現(xiàn)重復(fù)管理和真空管理的混亂局面。同時(shí)，為了轉(zhuǎn)變政府的行政職能，建議可以將保障房的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)與管理機(jī)構(gòu)分開(kāi)設(shè)立，明確雙方責(zé)任。

2.不斷拓寬建設(shè)資金的籌措途徑。一是加大政府財(cái)政投入力度，積極爭(zhēng)取國(guó)家和自治區(qū)財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付力度，甚至可以考慮通過(guò)地方立法的形式，明確規(guī)定地方各級(jí)政府要從土地出讓金中提取一定的比率專(zhuān)門(mén)用于保障房的建設(shè)與管理，確保財(cái)政資金投入的持續(xù)性。二是制定各種激勵(lì)政策，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)、企業(yè)和個(gè)體等主體的積極性，不斷創(chuàng)新保障房資金的投入方式和融資渠道，大力吸引社會(huì)資金，構(gòu)建包括政府、社會(huì)、企業(yè)和個(gè)體的混合型多元化保障房投融資體制，確保保障房建設(shè)資金及時(shí)到位。三是由于地方政府債券和企業(yè)債券具有融資快捷，利率和融資成本低，融資期限與保障房建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期相匹配，保障房長(zhǎng)期收益與中長(zhǎng)期債券利息相匹配等優(yōu)點(diǎn)，所以應(yīng)充分發(fā)揮債券融資對(duì)于保障房建設(shè)的積極作用，在為投資者提供安全、穩(wěn)定投資收益的同時(shí)，還能為保障房建設(shè)提供長(zhǎng)期的、低成本的、穩(wěn)定的融資來(lái)源，使債券融資工具很好地服務(wù)于保障房建設(shè)。四是積極改變住房公積金原有的貸款方式，擴(kuò)大住房公積金的覆蓋范圍。目前，南寧市的住房公積金制度只能覆蓋部分的職工，并未覆蓋到失業(yè)人員、靈活就業(yè)人員與農(nóng)民工等群體，而這些人將是今后南寧市保障房供應(yīng)的主要對(duì)象。因此，適當(dāng)放寬保障房的申請(qǐng)條件，讓更多的人可以有資格申請(qǐng)到保障房，使得更多的老百姓可以享受到保障房這一惠民政策帶來(lái)的福利。因此，南寧市應(yīng)拓寬住房公積金的繳存貸款方式，擴(kuò)大住房公積金的覆蓋范圍，充分發(fā)揮住房公積金的保障職能。

3.拓寬保障房供應(yīng)渠道，合理規(guī)劃保障房建設(shè)用地布局。通過(guò)制定各種優(yōu)惠政策，大力支持和鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、事業(yè)單位和各類(lèi)企業(yè)積極參與保障房的建設(shè)。同時(shí)，要合理規(guī)劃保障房建設(shè)用地布局，優(yōu)化保障房區(qū)位配置。保障房選址應(yīng)安排到交通道路、教育醫(yī)療等公共基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全的地方，不斷降低保障房住戶(hù)的生活成本，解決就業(yè)，保障生活；縮小單項(xiàng)保障房工程的規(guī)模，大力推行混搭建設(shè)模式，即將經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品住房、公共租賃住房等不同類(lèi)型的保障房混搭建設(shè)。除了保障房項(xiàng)目自身的互搭之外，還可以在更多一些商品住宅區(qū)混搭部分保障房。這種混搭模式采用“社區(qū)混合”的新布局理念，是基于社會(huì)和諧理想，有利于促進(jìn)各個(gè)社會(huì)階層居民的大融合。同樣，小規(guī)模的保障房項(xiàng)目更容易分散到成熟的生活社區(qū)內(nèi)，更能幫助保障房住戶(hù)改善生活和就業(yè)狀況。

4.不斷完善保障房相關(guān)的法律法規(guī)。目前我國(guó)保障房的分配和退出，基本依據(jù)各地出臺(tái)的行政管理?xiàng)l例進(jìn)行管理，由于各地制定的標(biāo)準(zhǔn)不同，往往出現(xiàn)同事不同罰的情況。此外，由于保障房的管理參與部門(mén)眾多，政出多頭，有時(shí)候還會(huì)出現(xiàn)相互矛盾的政令，使執(zhí)行者無(wú)所適從。因此，就要制定全國(guó)統(tǒng)一的保障房法律，不僅同樣的違規(guī)行為就要承擔(dān)同樣的后果，還可以避免政出多頭、出問(wèn)題時(shí)相互推責(zé)。同時(shí)，進(jìn)一步健全、細(xì)化有關(guān)政策和制度，嚴(yán)格執(zhí)行懲罰措施，不斷加大社會(huì)公眾和媒體對(duì)保障房分配不公的監(jiān)督力度，提高廣度，樹(shù)立公示威信。時(shí)刻明確住房的保障功能，并且其保障是一種過(guò)渡性保障而不是永久性保障，不斷完善保障房的準(zhǔn)入、審核、監(jiān)管和退出機(jī)制，密切配合經(jīng)濟(jì)、行政和法律等手段，不斷強(qiáng)化對(duì)保障房的常態(tài)管理和動(dòng)態(tài)管理。

5.完善住房保障信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)和信息共享。當(dāng)前社會(huì)是一個(gè)信息化的社會(huì)，且正進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，這就必然要求各政府部門(mén)間的信息數(shù)據(jù)要能夠互聯(lián)、互通、互享，努力打通現(xiàn)有各部門(mén)間的信息孤島。目前，南寧市的住房、民政、公安等保障房業(yè)務(wù)相關(guān)部門(mén)的信息還不能充分地共享，導(dǎo)致保障房管理工作要么脫節(jié)，要么重復(fù)，大大降低了保障房管理工作的效率。加大信息化建設(shè)力度，一是可以建設(shè)專(zhuān)門(mén)的網(wǎng)站，居民可以查詢(xún)、了解與保障房相關(guān)的政策文件，對(duì)違規(guī)享受保障房的行為進(jìn)行通報(bào)曝光，記錄信用檔案。二是通過(guò)完善信息系統(tǒng)，讓信息在各部門(mén)共享，在進(jìn)行保障房的規(guī)劃與建設(shè)時(shí)，就可避免盲目性和滯后性，在分配和退出環(huán)節(jié)也可實(shí)現(xiàn)更加的公平。

結(jié)語(yǔ)

總之，我國(guó)的保障房建設(shè)和發(fā)展剛剛起步，南寧市也不例外，距離成熟還有很長(zhǎng)的路要走，需要邊發(fā)展邊積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，也需要積極向發(fā)展得比較好的地區(qū)學(xué)習(xí)，借鑒他們的寶貴經(jīng)驗(yàn)，盡量少走彎路，從而更快地走上健康、可持續(xù)發(fā)展的道路。