構(gòu)建本外幣協(xié)同管理體系

文/杜君 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)

隨著人民幣跨境結(jié)算規(guī)模的不斷擴(kuò)大，本外幣管理在機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策措施、統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、檢查方式上的差異所導(dǎo)致的問(wèn)題日益顯現(xiàn)，如：企業(yè)登記準(zhǔn)入實(shí)施主體不同，易形成監(jiān)管盲區(qū)；監(jiān)管政策不統(tǒng)一，影響到對(duì)跨境資金的監(jiān)管合力；數(shù)據(jù)采集不統(tǒng)一，影響到統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)效果；違規(guī)處置不統(tǒng)一，影響到對(duì)違規(guī)行為查處的有效性；監(jiān)管重心不一，易弱化對(duì)跨境資金的管控能力等。本外幣差異化的管理體系越來(lái)越難以滿(mǎn)足對(duì)跨境資金流動(dòng)的宏觀審慎管理和人民幣國(guó)際化的要求，亟需建立對(duì)本外幣跨境資金流動(dòng)的協(xié)同管理體系。

本外幣協(xié)同管理的必要性

其一，是跨境資金流動(dòng)管理政策一致性的要求。從外幣管理看，為了維護(hù)國(guó)際收支平衡，防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，外匯局重在加強(qiáng)對(duì)跨境資金流動(dòng)的真實(shí)性監(jiān)管，在資金匯兌環(huán)節(jié)上嚴(yán)格審核其交易背景的真實(shí)性；而從跨境人民幣管理看，為了推進(jìn)人民幣國(guó)際化，人民銀行則重在積極推動(dòng)人民幣結(jié)算規(guī)模的提升。管理重心不同，易導(dǎo)致部分企業(yè)打政策“擦邊球”，通過(guò)幣種錯(cuò)配，實(shí)現(xiàn)異?？缇迟Y金流動(dòng)或合法合規(guī)套利。

其二，是落實(shí)宏觀審慎監(jiān)管理念的必然要求。本外幣資金流動(dòng)共同構(gòu)成了跨境資金流動(dòng)的整體，而對(duì)本外幣資金流動(dòng)的差異化管理，既不利于深入掌握跨境資金流動(dòng)特點(diǎn)和理解市場(chǎng)行為，也不利于采取有效的宏觀調(diào)控措施應(yīng)對(duì)資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，部分涉外主體利用本外幣管理政策的不協(xié)調(diào)擺布跨境資金，還會(huì)將國(guó)際金融市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至境內(nèi)，進(jìn)而影響宏觀審慎管理的政策成效和經(jīng)濟(jì)金融安全。

其三，是跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)信息連續(xù)性的要求。一方面，外匯局掌握外匯資金流入、流出、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)、結(jié)匯、購(gòu)匯等情況，但不了解與外匯資金相關(guān)的人民幣資金來(lái)源及流向；另一方面，人民銀行人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）、人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)（RCPMIS）中包含人民幣資金往來(lái)信息，但并未包含與之相關(guān)的外匯資金來(lái)源及流向。本外幣跨境資金業(yè)務(wù)差異化管理不僅會(huì)給涉外主體預(yù)留規(guī)避監(jiān)管的空間，也容易產(chǎn)生政策尋租和監(jiān)管套利等問(wèn)題。

其四，是切斷離岸、在岸資金套利渠道的要求。近年來(lái)，離岸、在岸跨幣種套利強(qiáng)化了跨境資金流動(dòng)的順周期性，易累積風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)管實(shí)踐證明，僅通過(guò)加強(qiáng)單一幣種監(jiān)管難以有效防范此類(lèi)套利風(fēng)險(xiǎn)，唯有加強(qiáng)本外幣數(shù)據(jù)共享和聯(lián)合監(jiān)管，才能有效切斷資金違規(guī)套利的渠道。

其五，是理順監(jiān)管體系、提升監(jiān)管成效的要求。從降低監(jiān)管成本、提高監(jiān)管成效的角度看，本外幣跨境資金流僅是幣種不同，在管理上并沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，目前兩套類(lèi)似的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)、組織架構(gòu)和管理制度，不但造成了監(jiān)管資源的浪費(fèi)，也影響了管理的有效性；而將二者加以統(tǒng)籌，進(jìn)行協(xié)同管理，則有利于降低監(jiān)管成本，提高監(jiān)管成效。

構(gòu)建本外幣協(xié)同管理體系

一是探索聯(lián)合監(jiān)管方式。第一，外匯局與人民銀行加強(qiáng)協(xié)作，深化信息共享，避免監(jiān)管沖突和真空。第二，推行以“主體監(jiān)管”為核心的本外幣一體化管理，關(guān)注主體本外幣運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變及幣種結(jié)構(gòu)變化，把握主體交易全貌，打破本外幣分立監(jiān)管的界線，形成監(jiān)管合力，防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

二是構(gòu)建管理制度框架。第一，建立本外幣聯(lián)合企業(yè)名錄制度。對(duì)外匯局企業(yè)名錄制度和人民幣跨境結(jié)算企業(yè)銀行登記制度進(jìn)行整合，實(shí)行不以幣種而以跨境資金流動(dòng)為標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)登記制度。第二，實(shí)施本外幣聯(lián)合分類(lèi)管理。將人民銀行的重點(diǎn)監(jiān)管名單管理與外匯局的企業(yè)分類(lèi)管理相結(jié)合，一方面將重點(diǎn)監(jiān)管名單納入企業(yè)分類(lèi)參考，另一方面將企業(yè)分類(lèi)結(jié)果提供給人民銀行，以防止企業(yè)利用兩方管理信息互不相通而規(guī)避監(jiān)管。第三，完善貨物貿(mào)易本外幣監(jiān)測(cè)指標(biāo)。構(gòu)建包括人民幣跨境結(jié)算在內(nèi)的以總量監(jiān)測(cè)為主、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)為輔的多維指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)等不同層面的總量監(jiān)測(cè)；同時(shí)，增設(shè)對(duì)轉(zhuǎn)口貿(mào)易、來(lái)料加工等人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)測(cè)。

三是建立本外幣跨境資金統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。第一，探索本外幣監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)聯(lián)合利用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)外匯局和人民銀行統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，以方便本外幣系統(tǒng)數(shù)據(jù)的比對(duì)校驗(yàn)。第二，搭建本外幣跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，全面采集本外幣全口徑跨境交易數(shù)據(jù)。建立本外幣一體化監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，并將統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)結(jié)果納入國(guó)際收支申報(bào)統(tǒng)計(jì)大框架下，對(duì)涉外收支進(jìn)行本外幣全流程、全口徑監(jiān)測(cè)。第三，建立本外幣跨境收支序列報(bào)表體系及專(zhuān)項(xiàng)數(shù)據(jù)庫(kù)，以直觀反映市場(chǎng)主體本外幣跨境資金流動(dòng)的情況，鎖定風(fēng)險(xiǎn)較大的交易項(xiàng)目及重點(diǎn)主體，為有效監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支撐。

四是建立本外幣一體化賬戶(hù)管理體系?？蓞⒄兆杂少Q(mào)易區(qū)賬戶(hù)管理改革思路，將市場(chǎng)主體涉外收支本外幣資金與其他資金進(jìn)行分離，建立相對(duì)封閉的本外幣一體化賬戶(hù)。賬戶(hù)內(nèi)的本外幣資金統(tǒng)稱(chēng)為涉外備付金，相互之間可以自由轉(zhuǎn)換；企業(yè)使用備付金進(jìn)行交易需憑有關(guān)單證辦理，以確保交易背景的真實(shí)性。為實(shí)現(xiàn)改革的順利過(guò)渡，本外幣一體化賬戶(hù)管理體系可在現(xiàn)有人民幣賬戶(hù)和外匯賬戶(hù)管理體系的基礎(chǔ)上，通過(guò)“標(biāo)識(shí)分設(shè)”和“流程再造”實(shí)現(xiàn)，即在人民幣專(zhuān)用賬戶(hù)和外匯賬戶(hù)賬號(hào)前加上對(duì)應(yīng)的標(biāo)識(shí)符，同時(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行再造，確保在辦理資金出賬、清算、兌換、入賬等過(guò)程中全程體現(xiàn)標(biāo)識(shí)符，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)審核和風(fēng)險(xiǎn)控制。

五是完善本外幣一體化檢查處罰制度。第一，建立本外幣聯(lián)合檢查管理制度。人民銀行和外匯局應(yīng)以防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)為核心，聯(lián)合建立本外幣檢查制度，形成統(tǒng)一的檢查原則標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。第二，統(tǒng)籌開(kāi)展本外幣非現(xiàn)場(chǎng)核查和現(xiàn)場(chǎng)檢查。監(jiān)管部門(mén)應(yīng)打破幣種界線，按照業(yè)務(wù)類(lèi)型制定核查方案，共同開(kāi)展本外幣跨境交易專(zhuān)項(xiàng)檢查。第三，統(tǒng)一對(duì)本外幣違法違規(guī)行為的處罰措施和手段。應(yīng)進(jìn)一步完善跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)違法違規(guī)的處罰依據(jù)，對(duì)本外幣違法違規(guī)行為實(shí)施同等效力的處罰標(biāo)準(zhǔn)，提高本外幣協(xié)同管理的有效性。