關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)開(kāi)展“先建后補(bǔ)”財(cái)政扶持方式的調(diào)研

◎文/楊茂春 薛 茹

為適應(yīng)國(guó)家財(cái)稅體制新形勢(shì)，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用績(jī)效，有效發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)和杠桿作用，天津市農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室積極創(chuàng)新項(xiàng)目和資金管理方式，在全國(guó)率先開(kāi)展了農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”扶持方式試點(diǎn)。

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目 “先建后補(bǔ)”是指經(jīng)批準(zhǔn)立項(xiàng)的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，由項(xiàng)目單位自行籌集建設(shè)所需全部資金并組織實(shí)施，驗(yàn)收合格后，農(nóng)發(fā)部門將財(cái)政補(bǔ)助資金一次性報(bào)賬支付給項(xiàng)目單位。實(shí)行“先建后補(bǔ)”扶持方式是農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金和項(xiàng)目管理工作的創(chuàng)新，對(duì)于優(yōu)化資金和項(xiàng)目管理程序、確保財(cái)政資金安全、提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和成效具有重要意義。

一、扶持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展及開(kāi)展“先建后補(bǔ)”試點(diǎn)情況

（一）扶持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展情況

近年來(lái)，天津市農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室貫徹落實(shí)國(guó)家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)各項(xiàng)政策，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，結(jié)合天津都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展實(shí)際，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，堅(jiān)持把“做大做強(qiáng)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)”和“推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”作為扶持重點(diǎn)，堅(jiān)持實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)扶持農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，著力打造農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)集群，積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)提檔升級(jí)，為優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用?！笆濉币詠?lái)，天津市農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室共扶持產(chǎn)業(yè)化發(fā)展財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目59個(gè)，累計(jì)總投入76020萬(wàn)元，其中：中央財(cái)政資金12527萬(wàn)元，地方財(cái)政資金25054，項(xiàng)目單位自籌資金38439萬(wàn)元。財(cái)政補(bǔ)助資金的投入規(guī)模和扶持的項(xiàng)目數(shù)量呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的特點(diǎn)。

（二）開(kāi)展“先建后補(bǔ)”試點(diǎn)情況

按照《國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室關(guān)于調(diào)整和完善農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相關(guān)政策的通知》要求，天津于2016年在全國(guó)率先開(kāi)展了產(chǎn)業(yè)化財(cái)政補(bǔ)助項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”試點(diǎn)工作，及時(shí)出臺(tái)了“先建后補(bǔ)”扶持模式的試點(diǎn)政策，選取了北辰區(qū)和西青區(qū)開(kāi)展產(chǎn)業(yè)化補(bǔ)助項(xiàng)目“先建后補(bǔ)”試點(diǎn)，安排試點(diǎn)項(xiàng)目2個(gè)，為北辰區(qū)年產(chǎn)10萬(wàn)噸飼料加工基地新建項(xiàng)目、西青區(qū)年出欄16000頭商品豬養(yǎng)殖基地新建項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資2717萬(wàn)元，其中：申請(qǐng)中央財(cái)政資金450萬(wàn)元，地方財(cái)政配套資金900萬(wàn)元，項(xiàng)目建設(shè)單位自籌資金1367萬(wàn)元。試點(diǎn)項(xiàng)目已于當(dāng)年完成了工程建設(shè)任務(wù)，次年完成項(xiàng)目驗(yàn)收和補(bǔ)助資金的報(bào)賬，及時(shí)投入了生產(chǎn)，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

二、“先建后補(bǔ)”扶持方式的優(yōu)勢(shì)分析

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā) “先建后補(bǔ)”財(cái)政扶持方式在項(xiàng)目管理、資金投入等方面做了很大的創(chuàng)新，針對(duì)目前產(chǎn)業(yè)化補(bǔ)助項(xiàng)目管理中存在的項(xiàng)目建設(shè)緩慢，報(bào)賬周期長(zhǎng)，財(cái)政資金使用效率低、風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題，在制度層面予以有效的解決?！跋冉ê笱a(bǔ)”扶持方式較之前的扶持方式有以下幾方面的制度優(yōu)勢(shì)：

（一）有效縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，提高財(cái)政資金的使用效率

實(shí)行“先建后補(bǔ)”扶持方式能夠有效調(diào)動(dòng)和引導(dǎo)項(xiàng)目單位投資建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。這種方式要求項(xiàng)目先行建設(shè)，通過(guò)竣工驗(yàn)收后才能予以補(bǔ)助資金的報(bào)賬，為盡快獲得財(cái)政補(bǔ)助資金，項(xiàng)目單位實(shí)施項(xiàng)目的主動(dòng)性增強(qiáng)，項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量明顯得到提升。以2016年開(kāi)展的試點(diǎn)項(xiàng)目為例，以往年度產(chǎn)業(yè)化補(bǔ)助項(xiàng)目一般要跨年度才能建設(shè)完成，且項(xiàng)目建設(shè)及投入過(guò)半才能開(kāi)始財(cái)政資金報(bào)賬，這使得財(cái)政補(bǔ)助資金長(zhǎng)期滯留區(qū)級(jí)財(cái)政部門不能支出，而2016年的兩個(gè)“先建后補(bǔ)”試點(diǎn)項(xiàng)目在較同年度項(xiàng)目批復(fù)較晚的情況下，立項(xiàng)當(dāng)年就完成了建設(shè)任務(wù)，項(xiàng)目建設(shè)周期平均縮短近半年時(shí)間，有效地解決了項(xiàng)目單位“重項(xiàng)目爭(zhēng)取，輕建設(shè)管理”的問(wèn)題。同時(shí)，在次年安排預(yù)算和財(cái)政資金一次性報(bào)賬的管理方式，也提高了財(cái)政資金的使用效率，確保了年度財(cái)政資金的支出進(jìn)度。

（二）有效提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，確保財(cái)政資金使用安全

實(shí)行“先建后補(bǔ)”是保證財(cái)政資金使用安全的有效手段。實(shí)行“先建后補(bǔ)”項(xiàng)目單位必須完成各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，通過(guò)驗(yàn)收并按規(guī)定進(jìn)行財(cái)政報(bào)賬后，財(cái)政補(bǔ)助資金才撥付給項(xiàng)目單位，寬進(jìn)嚴(yán)出的管理模式使項(xiàng)目單位把更多的精力用在項(xiàng)目建設(shè)上來(lái)，使得項(xiàng)目單位對(duì)工程建設(shè)的管理更加嚴(yán)格，工程質(zhì)量得到較好保證，有效克服了項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃頻繁調(diào)整，甚至項(xiàng)目中途“爛尾”終止等問(wèn)題的發(fā)生，有效地防止了利用 “以舊頂新、虛開(kāi)冒領(lǐng)”等手段套取財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)。在有效提高項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的同時(shí)，從根本上確保了財(cái)政資金的安全使用。

（三）有效提高項(xiàng)目管理效能，激發(fā)項(xiàng)目建設(shè)單位的主動(dòng)性和靈活度

項(xiàng)目實(shí)行“先建后補(bǔ)”管理方式后，項(xiàng)目單位全年隨時(shí)都可以進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，項(xiàng)目的建設(shè)工期安排等也不再受限于農(nóng)發(fā)項(xiàng)目申報(bào)周期限制，項(xiàng)目單位可以根據(jù)自身需要或者季節(jié)、市場(chǎng)等因素的變化，靈活掌握項(xiàng)目建設(shè)期，更加自發(fā)主動(dòng)地開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，有效發(fā)揮項(xiàng)目單位建設(shè)的主動(dòng)性。同時(shí)，農(nóng)發(fā)部門在進(jìn)行項(xiàng)目管理時(shí)，不用再像以往對(duì)項(xiàng)目全程實(shí)施監(jiān)管，而是重點(diǎn)抓住立項(xiàng)評(píng)審“準(zhǔn)入”和竣工驗(yàn)收“準(zhǔn)出”兩個(gè)環(huán)節(jié)，在有效提高管理效能的同時(shí)，大大減輕了項(xiàng)目管理難度和負(fù)擔(dān)。

三、“先建后補(bǔ)”扶持方式面臨的問(wèn)題

“先建后補(bǔ)”扶持方式在提高財(cái)政資金使用效益，強(qiáng)化財(cái)政資金引導(dǎo)和杠桿作用等方面存在諸多優(yōu)勢(shì)。但在實(shí)踐當(dāng)中也存在和面臨著一些問(wèn)題：

一是試點(diǎn)范圍和試點(diǎn)規(guī)模較小，尚未形成全市統(tǒng)一的制度體系。天津在2016年開(kāi)展試點(diǎn)以來(lái)，僅在西青區(qū)、北辰區(qū)實(shí)施了兩個(gè)項(xiàng)目的試點(diǎn)，試點(diǎn)項(xiàng)目的投資規(guī)模不足當(dāng)年總投資的10%，試點(diǎn)效果沒(méi)有得到充分的顯現(xiàn)，而且全市僅出臺(tái)了指導(dǎo)性的政策通知，具體的“先建后補(bǔ)”制度由兩個(gè)試點(diǎn)區(qū)級(jí)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)分別制訂，存在著制度性差異和缺陷，因此在執(zhí)行當(dāng)中，試點(diǎn)操作管理的很多環(huán)節(jié)還處于一事一議的階段，沒(méi)能形成統(tǒng)一的制度體系。

二是對(duì)扶持政策的穩(wěn)定性、預(yù)算安排的前瞻性提出更高的要求?！跋冉ê笱a(bǔ)”往往采用項(xiàng)目在當(dāng)年立項(xiàng)建設(shè)，在下一年安排補(bǔ)助資金的扶持方式，其在項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)和財(cái)政資金安排上跨越兩個(gè)預(yù)算年度。采取這種扶持方式，一旦次年的扶持政策發(fā)生變化或預(yù)算收緊而無(wú)法安排，容易造成項(xiàng)目不符合扶持政策、無(wú)法兌現(xiàn)補(bǔ)助資金等風(fēng)險(xiǎn)。

三是對(duì)項(xiàng)目單位經(jīng)濟(jì)實(shí)力要求較高，項(xiàng)目建設(shè)資金壓力較大。以往的補(bǔ)助項(xiàng)目，項(xiàng)目建設(shè)可以在項(xiàng)目建設(shè)中期，即項(xiàng)目建設(shè)和投入過(guò)半，項(xiàng)目建設(shè)單位自籌資金投資支出后，即可開(kāi)始隨建設(shè)隨報(bào)賬獲得財(cái)政補(bǔ)助資金，而“先建后補(bǔ)”扶持方式是項(xiàng)目全部建成后才予以補(bǔ)助，項(xiàng)目單位需要自行籌集全部項(xiàng)目建設(shè)資金，這對(duì)項(xiàng)目單位的建設(shè)資金壓力較大，尤其是對(duì)一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的中小涉農(nóng)企業(yè)及合作社等，實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)的難度較大，容易造成無(wú)法完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，導(dǎo)致發(fā)生項(xiàng)目中途夭折等情況。

四、意見(jiàn)和建議

為進(jìn)一步完善天津 “先建后補(bǔ)”扶持方式，針對(duì)實(shí)踐中存在和面臨的問(wèn)題，結(jié)合天津試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)和建議：

（一）進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)，盡快出臺(tái)全市“先建后補(bǔ)”扶持制度

今年初，國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室出臺(tái)了 《關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)行 “先建后補(bǔ)”的意見(jiàn)》（國(guó)農(nóng)辦〔2016〕51 號(hào)）， 明確要求各省級(jí)農(nóng)發(fā)機(jī)構(gòu)要高度重視實(shí)行“先建后補(bǔ)”的項(xiàng)目管理工作，要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，制定完善有關(guān)實(shí)行“先建后補(bǔ)”的具體規(guī)定，積極開(kāi)展“先建后補(bǔ)”試點(diǎn)。按照國(guó)家農(nóng)發(fā)辦的意見(jiàn)要求，建議天津市農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室工作在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善政策制度，盡快出臺(tái)全市農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)“先建后補(bǔ)”管理辦法，形成全市統(tǒng)一的制度體系，繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)至全市范圍，擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模達(dá)到產(chǎn)業(yè)化補(bǔ)助項(xiàng)目50%以上。

（二）提高產(chǎn)業(yè)化扶持政策的穩(wěn)定性和年度財(cái)政資金預(yù)算安排的前瞻性

實(shí)行“先建后補(bǔ)”扶持方式對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目和資金管理提出了更高的要求，需要實(shí)現(xiàn)跨年度項(xiàng)目管理和資金管理的有效對(duì)接。因此，建議做好產(chǎn)業(yè)化扶持中長(zhǎng)期規(guī)劃，提高產(chǎn)業(yè)化扶持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。同時(shí)，對(duì)實(shí)行“先建后補(bǔ)”扶持方式的項(xiàng)目，應(yīng)在年度財(cái)政預(yù)算中予以優(yōu)先安排。

（三）靈活運(yùn)用各種扶持方式，提高財(cái)政資金使用效益

“先建后補(bǔ)”是對(duì)財(cái)政資金扶持方式的一種創(chuàng)新，但其并不能“包打天下”一勞永逸。在操作實(shí)踐中，還需靈活適度的運(yùn)用各種扶持方式，有針對(duì)性的采取相對(duì)差異的扶持政策，有效提高財(cái)政資金扶持的精準(zhǔn)度和使用效益。建議對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的項(xiàng)目單位，建設(shè)周期較長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目，采用“先建后補(bǔ)”的扶持方式，在提高財(cái)政資金引導(dǎo)作用的同時(shí)，積極規(guī)避項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政資金的安全使用。而對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的項(xiàng)目單位和處于初創(chuàng)期或弱勢(shì)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)采用傳統(tǒng)的農(nóng)發(fā)扶持方式，充分發(fā)揮財(cái)政資金孵化培育和“補(bǔ)短板”的作用。

（該文系2017年度天津市財(cái)政學(xué)會(huì)重點(diǎn)調(diào)研課題。指導(dǎo)單位：天津市財(cái)政局農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室、天津市財(cái)政科學(xué)研究所。成員單位：天津市北辰區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦室、天津市靜海區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室、天津市薊州區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室、天津市西青區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室）