城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度約束及破解路徑

◎文/李增田 秦玉瑩 劉雙良

一、引言

近年來，通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的已有實踐發(fā)現(xiàn)，集體建設(shè)用地入市存在法律制度困境，市場化制度的藩籬和操作障礙以及集體建設(shè)用地入市的范圍和風險等問題。由此可見，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在著制度障礙與合理路徑的缺失，建設(shè)完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)一集體建設(shè)用地市場已經(jīng)迫在眉睫。為解決集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的障礙，有學者提出在完善兩個市場內(nèi)部運行機制的基礎(chǔ)上，應重點關(guān)注集體建設(shè)用地入市方案設(shè)計。有學者基于自主治理的八項有效原則提出了對集體建設(shè)用地的入市建議，但更多的觀點還是主張構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的市場制度框架，以促進建設(shè)用地資源的有效配置和社會福利最大化。

縱觀黨的十六屆三中全會提出的 “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，到黨的十八大提出的 “推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，再到黨的十九大明確提出 “城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的戰(zhàn)略目標。這不僅是中央對消弭城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題的一個深刻認識，也是在新時代面臨鄉(xiāng)村發(fā)展格局與農(nóng)民階層裂變的挑戰(zhàn)下，繼續(xù)踐行馬克思主義中國化，正確處理城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系的一個重要戰(zhàn)略部署。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一個內(nèi)涵更為深刻的發(fā)展戰(zhàn)略，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新要求出發(fā)提升鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展動能，破解集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度約束是一項亟待解決的現(xiàn)實難題。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的新要求

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是一項多主體聯(lián)動、多元素協(xié)同推進的系統(tǒng)性工程。其實現(xiàn)離不開城鄉(xiāng)土地要素的自由流動、土地資源的市場化配置以及強化鄉(xiāng)村土地利用水平，實現(xiàn)集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)型升級。

（一）城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要促進城鄉(xiāng)土地要素自由流動

城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源的自由流動。一方面，城鄉(xiāng)建設(shè)用地資源的供需矛盾決定了城鄉(xiāng)土地要素必然要進行互補。審視目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地情況即可發(fā)現(xiàn)，城市緊張的建設(shè)用地與鄉(xiāng)村大量閑置浪費的建設(shè)用地形成了鮮明的對比。鄉(xiāng)村閑置荒廢的建設(shè)用地蘊含著巨大的潛能，可以成為緩解城市用地緊張的關(guān)鍵力量。且已有實踐證明，鄉(xiāng)村建設(shè)用地正作為城市建設(shè)用地的主要供給源。另一方面，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標蘊含著以城帶鄉(xiāng)的內(nèi)部要求。將鄉(xiāng)村土地資源納入城市，有利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村就地城鎮(zhèn)化、人口城鎮(zhèn)化，即農(nóng)民向市民化身份的轉(zhuǎn)變；同時實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的公共資源共享，并帶動當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升村民收入水平，改善村民生活質(zhì)量，在以城帶鄉(xiāng)的過程中不斷縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要彰顯集體建設(shè)用地市場價值

城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的同權(quán)、同價。一方面，集體建設(shè)用地的社會保障功能已經(jīng)捆綁了其財產(chǎn)價值功能多年。在農(nóng)民階層裂變、鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)巨變的環(huán)境下，需要重新定義其承載的價值功能。在城市居民享受土地帶來的巨額收益時，農(nóng)戶的土地財產(chǎn)不應該成為“死產(chǎn)”。因此，出于社會發(fā)展的公平正義，需歸還農(nóng)戶的土地財產(chǎn)權(quán)利，彰顯集體建設(shè)用地的市場價值。另一方面，集體建設(shè)用地蘊含著巨大的升值空間，其市場需求非常旺盛。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程中，需要從確權(quán)和確價兩個方面把握好與城市建設(shè)用地市場的平等、融合發(fā)展。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要集體建設(shè)用地利用轉(zhuǎn)型升級

集體建設(shè)用地作為城市建設(shè)用地的主要供給源，需要因地制宜進行優(yōu)化配置。城市發(fā)展建設(shè)離不開鄉(xiāng)村建設(shè)用地的支撐。在調(diào)整現(xiàn)有集體建設(shè)用地利用方式的基礎(chǔ)上，需要減少低效利用的集體建設(shè)用地，保留現(xiàn)有高質(zhì)量高效能的建設(shè)用地，盤活存量建設(shè)用地，保障集體建設(shè)用地對城市建設(shè)用地的有效供給。同時，針對鄉(xiāng)村內(nèi)部發(fā)展規(guī)劃結(jié)合城市建設(shè)規(guī)劃，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角上規(guī)劃好集體建設(shè)用地的利用方向，創(chuàng)新集體建設(shè)用地開發(fā)利用轉(zhuǎn)型的新途徑，提高集體建設(shè)用地使用的集約化水平，優(yōu)化建設(shè)用地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的總體現(xiàn)狀與制度困境

（一）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的總體現(xiàn)狀

1.全國總體宏觀現(xiàn)狀

從全國試點地區(qū)的總體實踐來看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已在不同層級地域范圍內(nèi)取得了豐碩的成果。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)分別在村集體內(nèi)部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部、縣（區(qū)）域內(nèi)、市域內(nèi)和省域內(nèi)五個層級積累了有益的試點經(jīng)驗，如天津“以地換房”、浙江“跨區(qū)指標交易”、成都“雙放棄”、嘉興“雙置換”、重慶“地票交易”等模式。各地試點均具有可相互借鑒和推廣的經(jīng)驗，但是整體來看，各地試點模式大多是因地制宜，具有鮮明的地方特色，構(gòu)建不成一套完整的流轉(zhuǎn)制度體系。首先，各地試點均受現(xiàn)行法律限制，改革步子邁得比較小，對于可實現(xiàn)農(nóng)戶關(guān)鍵利益的改革舉措還未實施。其次，多數(shù)農(nóng)戶沒有享受到土地流轉(zhuǎn)帶來的土地增值收益，集體建設(shè)用地的土地融資功能尚未完全實現(xiàn)。最后，對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管體系還未建立健全。在試點過程中存在有些村集體為了獲取巨額利益，將農(nóng)用地違規(guī)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的問題。

2.典型試點改革掠影

浙江湖州市的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要是為實現(xiàn)存量建設(shè)用地的優(yōu)化利用。對于集體內(nèi)部破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行國家征收變?yōu)閲辛鬓D(zhuǎn)，對于其他建設(shè)用地可采用直接上市的辦法。湖州模式滿足了個體經(jīng)濟經(jīng)營者對建設(shè)用地的發(fā)展需求，并在一定程度上增加了農(nóng)戶的財產(chǎn)性收入。

安徽蕪湖模式是國家首批集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點地區(qū)，其做法主要是保持集體所有權(quán)不變，土地的流轉(zhuǎn)只轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。土地流轉(zhuǎn)采取契約形式，契約期滿，其使用權(quán)即歸還。但其流轉(zhuǎn)范圍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)封閉運行，還未構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

廣東模式建立起了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，集體建設(shè)用地可直接入市，在流轉(zhuǎn)的過程中享有同國有土地一樣的入市流程、定價機制、流轉(zhuǎn)程序等，并有完善的配套機制作制度支撐。但其試點的運行范圍和權(quán)利的行使邊界超出了現(xiàn)有法律的規(guī)定，所以其進一步的推廣還需國家法律予以認可。

（二）集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度困境

當前我國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)已形成中央頂層設(shè)計與地方實踐探索的良性聯(lián)動，并取得了顯著的成果。但在實踐中，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)仍受到一些制度性的障礙，并存在如下一些問題需要解決。

1.土地征收制度

土地征收制度的不健全是現(xiàn)有集體建設(shè)流轉(zhuǎn)的重要障礙。首先，征收程序?qū)?quán)利人的保護不足。當集體內(nèi)部成員得知土地被征收后，往往只是得知既定事實，而沒有通過訴訟途徑實現(xiàn)被征收的權(quán)利，農(nóng)戶主體地位被漠視。其次，征收補償收益分配不公。其一是缺失公允的補償標準，對農(nóng)戶的補償標準過低，且補償范圍還有待重新界定，農(nóng)戶缺失土地發(fā)展權(quán)帶來的土地增值收益。其二是征地補償在集體與個人之間分配的失衡，村集體在征地過程中往往成為最大的利益獲得者，而農(nóng)戶利益受損。最后，征收過程中缺乏有效的矛盾調(diào)解機制、溝通機制導致群體性沖突頻發(fā)。且從已有實踐可以看出，征地矛盾已經(jīng)成為當今社會最易誘發(fā)群體性事件的根源之一。

2.土地產(chǎn)權(quán)制度

首先，現(xiàn)有集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)存在產(chǎn)權(quán)主體不清的弊端，其與集體所有權(quán)尚未實現(xiàn)真正的分離，集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)人為集體經(jīng)濟組織，而集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)又具有不可分割性，這就造成了集體建設(shè)用地在抵押時易面臨產(chǎn)權(quán)人不清的困局，而這又同時限制了集體建設(shè)用地的合法流轉(zhuǎn)。其次，集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)主體不清，無法細化至每個成員的弊端又導致集體建設(shè)用地在入股后所獲收益無法量化至每個農(nóng)戶的問題。最后，城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的二元制度，導致了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的不公。集體建設(shè)用地入市無法用作商品房建設(shè)，極大限制了集體建設(shè)用地的市場價值，造成了城市與鄉(xiāng)村土地產(chǎn)權(quán)的不平等，不利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

3.戶籍管理制度

戶籍制度是城市與農(nóng)村社會二元分割的根因。首先，戶籍制度限制了公共資源的平等化享有。因為城鄉(xiāng)之間發(fā)展水平的差異，我國的公共資源在城鄉(xiāng)區(qū)域之間存在著分布不均的問題。如教育資源，農(nóng)村教育水平本就落后，而城市外來務(wù)工人員子女的受教育問題又存在著重重阻礙，這就導致了大量的農(nóng)村兒童無法享有平等的教育機會和優(yōu)質(zhì)的教育資源。其次，戶籍制度也造成了城鄉(xiāng)土地財產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)的差異。城鄉(xiāng)土地二元分割實質(zhì)源于戶籍制度的差異。由于農(nóng)村發(fā)展較為落后，出于對農(nóng)村人口的生存保障考慮而禁止土地的流轉(zhuǎn)與買賣。但是，現(xiàn)在城市居民在享受土地發(fā)展權(quán)帶來的巨額收益時，農(nóng)民的宅基地只能發(fā)揮保障功能而實現(xiàn)不了財產(chǎn)功能。

4.社會保障制度

城鄉(xiāng)之間由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差距，鄉(xiāng)村的社會保障制度仍很滯后。因此，農(nóng)戶不僅以土地作為生產(chǎn)資料，而且也視其為最后的生活保障。尤其是年歲已高、傳統(tǒng)思想根深蒂固的老人，更是不愿意流轉(zhuǎn)土地，就算是其兒女已經(jīng)轉(zhuǎn)業(yè)，自身又無土地需求，也不愿意流轉(zhuǎn)土地，這就導致了大量閑置荒廢的土地，且成為阻礙集體建設(shè)用地暢通流轉(zhuǎn)的一個阻礙。此外，因為農(nóng)村人口無法享受與城市居民同等的社會保障政策，如就業(yè)、醫(yī)療、住房政策等對城鄉(xiāng)人口的差別化對待，使得農(nóng)村人口安全感的缺失，即不愿意放棄自有的土地，即使將其閑置也不愿意流轉(zhuǎn)。

5.農(nóng)民就業(yè)制度

由于我國現(xiàn)有就業(yè)制度的不完善，失地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移受到一定的制約。首先，由于缺少完善的就業(yè)信息平臺，失地農(nóng)民的就業(yè)信息主要是根據(jù)私人獲取，這種私人獲取的信息具有很大程度的不確定性，農(nóng)民仍然面臨著再失業(yè)的風險。其次，由于多數(shù)農(nóng)民文化水平普遍較低、勞動技能較單一，這使得他們只能從事一些簡單的體力勞動，工作范圍具有很大的局限性，且工資水平普遍不高，不利于農(nóng)民生活水平的提高與提升自身幸福感和獲得感。最后，由于沒有正式的就業(yè)制度保護，失地農(nóng)民就業(yè)后仍然是缺乏保障。例如在勞動條件、勞動時間、身體健康方面，失業(yè)后均無一定的保障。

四、推進集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的優(yōu)化路徑

（一）健全土地征收制度

健全土地征收制度，首先要對征收流程進行優(yōu)化。需在事前對農(nóng)民征收土地進行意見征詢和土地補償事宜進行商討。在尊重民意、考察民情的基礎(chǔ)上保證征收的順暢性。其次，對征收補償范圍和標準要進一步細化。除了現(xiàn)有法律規(guī)定的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗費等補償外，還應包括土地增值收益。補償標準應細化至每個成員，并考慮個別農(nóng)戶的生存能力予以特殊補償。最后，應建立征收過程中的矛盾調(diào)解機制。為農(nóng)戶設(shè)立專門的維權(quán)機構(gòu)與法律咨詢顧問，以及暢通的訴訟渠道。使農(nóng)戶通過正確的維權(quán)方式與渠道保護自己的合法權(quán)益，以避免惡性群體性事件的發(fā)生。

（二）完善土地產(chǎn)權(quán)體系

首先，可對集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)進行量化，將產(chǎn)權(quán)定量到戶，進行登記、確權(quán)、發(fā)證。其次，對城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度予以修正，對農(nóng)戶作為集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)人的合法產(chǎn)權(quán)予以歸還。在繼續(xù)發(fā)揮其社會保障功能的同時適度放活其土地財產(chǎn)權(quán)利，明確其權(quán)利邊界，同時對權(quán)利的行使進行監(jiān)督，防范風險的發(fā)生。最后，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，建立有效的權(quán)利運行機制，使城鄉(xiāng)土地權(quán)利在規(guī)則范圍內(nèi)有效、有序運行，對不同流轉(zhuǎn)方式所獲取的收益實行合理分配，使城鄉(xiāng)居民的合法土地財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn)平等享有。

（三）破除戶籍制度障礙

首先，可逐步縮小戶籍制度對城鄉(xiāng)居民權(quán)利享有所帶來的差距。例如在農(nóng)民子女教育上，可允許接受同等的教育；對醫(yī)療保障上，農(nóng)民可實現(xiàn)跨地域就醫(yī)，同城鎮(zhèn)居民一樣享受到優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源。其次，對于城鄉(xiāng)居民的土地財產(chǎn)權(quán)利，需要進行還權(quán)賦能。對自愿退出集體建設(shè)用地的農(nóng)民，提供合法的渠道，使城鄉(xiāng)土地要素能夠?qū)崿F(xiàn)互通，同時其土地價格應與城市同價，實現(xiàn)農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益。

（四）改革社會保障制度

首先，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以后，國家對于失地農(nóng)民要給予必要的社會保障，對失地農(nóng)民在就業(yè)失敗或是生存有困難時予以必要的救助和補貼。其次，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后，集體可開展集體產(chǎn)業(yè)或其他合作組織來解決農(nóng)戶的就業(yè)問題，為其生活提供保障。最后，當失地農(nóng)民面臨年老、傷殘、疾病、遭遇災害的時候，國家和集體要做好救助的財力和物力準備。

（五）構(gòu)建農(nóng)民就業(yè)制度

首先，建立完善的就業(yè)信息平臺，通過政府機構(gòu)聯(lián)動用人單位和失地農(nóng)民，實現(xiàn)三方信息互通，失地農(nóng)民可根據(jù)用人單位需求進行應聘。農(nóng)民入職后企業(yè)應建立用人登記檔案、強化合同管理，規(guī)范化管理。其次，健全用人單位對失地農(nóng)民有針對性的就業(yè)培訓制度，提高農(nóng)民自身謀生技能。最后，針對農(nóng)民就業(yè)合法權(quán)益的保障，加強勞動保護立法，規(guī)范單位用人制度，健全企業(yè)對失地農(nóng)民的薪酬管理、勞動時間和身體健康管理，并建立好失業(yè)登記制度，建立農(nóng)民失業(yè)保險。