農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌使用中的問題及對(duì)策研究

李凌屹

（南京審計(jì)大學(xué)，南京 211815）

1 前言

我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)是我國(guó)傳統(tǒng)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)雙重約束，它的發(fā)展離不開資金的注入。2016年，國(guó)務(wù)院副總理汪洋明確提出要求進(jìn)一步整合涉農(nóng)資金，提高財(cái)政資金配置效率，為全面脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供保障。近年來，中央高度重視“三農(nóng)”工作，黨的十八大以來，黨和國(guó)家提出了“精準(zhǔn)扶貧”，十九大更是歷史性地提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不斷加大中央財(cái)政支農(nóng)力度，在提高農(nóng)業(yè)科技含量、改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件、提高農(nóng)民收入及改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等方面發(fā)揮了積極的作用。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)不僅是順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，也是維護(hù)人民群眾的切身利益，更是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的重要手段，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵進(jìn)程。

通過近幾年對(duì)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、土地、扶貧、農(nóng)村醫(yī)療、教育、交通等涉農(nóng)專項(xiàng)資金的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)存在嚴(yán)重的“重投入、輕效益”現(xiàn)象，加上我國(guó)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金使用分散化、碎片化，資金管理存在很多問題，立項(xiàng)缺乏科學(xué)論證、項(xiàng)目資金浪費(fèi)率高、巧立名目重復(fù)申報(bào)、配套資金遲遲不能撥付到位等。因此，如何正確、有效地約束資金的使用和監(jiān)管，保證其合法、高效，已成為我國(guó)新時(shí)代建設(shè)的一項(xiàng)重要課題。

2 農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)的問題

2.1 資金的預(yù)算編制以及執(zhí)行不規(guī)范

編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，對(duì)預(yù)算在整個(gè)過程中的重要性認(rèn)識(shí)不到位，缺乏對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地走訪和勘察，常導(dǎo)致預(yù)算成為一張廢紙。主要表現(xiàn)在：一是專項(xiàng)資金的項(xiàng)目支出預(yù)算，缺乏科學(xué)的預(yù)測(cè)和實(shí)際情況的調(diào)研，多數(shù)仍沿用基數(shù)加增長(zhǎng)的辦法，隨意性強(qiáng)；二是預(yù)算管理不夠嚴(yán)肅，執(zhí)行力不強(qiáng)，缺乏強(qiáng)有力的約束。有一些單位擅自調(diào)整項(xiàng)目計(jì)劃用于非申報(bào)項(xiàng)目投資，預(yù)算形同虛設(shè)；三是專項(xiàng)資金的結(jié)余使用不規(guī)范。資金形成結(jié)余時(shí)應(yīng)作為下一年度預(yù)算在報(bào)告中體現(xiàn)出來，但是有些單位卻未依法向上報(bào)批，擅自留作小金庫，專項(xiàng)資金的嚴(yán)肅性受到極大威脅。

2.2 項(xiàng)目立項(xiàng)不科學(xué)

一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了一味追求政績(jī)，在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)不能理性、客觀地分析當(dāng)?shù)刈匀患笆袌?chǎng)條件，缺少對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平及突發(fā)情況做出全面的分析，缺乏項(xiàng)目可行性分析，即便有也大多是流于形式，設(shè)計(jì)方案不切實(shí)際，投資成本不合理，造成項(xiàng)目投資不能完成項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容。有的盡管實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)，但是卻沒有對(duì)資金進(jìn)行一個(gè)合理有效的使用規(guī)劃，就這樣盲目上馬，造成不必要的財(cái)力物力損失。另外，對(duì)項(xiàng)目公開性、透明性把關(guān)不嚴(yán)，建設(shè)項(xiàng)目是否必要、是否科學(xué)要打上一個(gè)大大的問號(hào)。由于我國(guó)部門間職能存在重復(fù)交叉，資金使用規(guī)范要求不統(tǒng)一，總體上缺乏規(guī)劃和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致資金缺乏合理規(guī)劃，浪費(fèi)了我國(guó)現(xiàn)有的有限資源，如土地資源。

2.3 配套資金難撥付到位

項(xiàng)目立項(xiàng)后，國(guó)家會(huì)根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算撥付財(cái)政資金，與此同時(shí)會(huì)要求相應(yīng)的地方財(cái)政給予一定的配套資金支持，從而保證項(xiàng)目的順利開展。但現(xiàn)實(shí)情況是，一些地方政府為了順利拿下項(xiàng)目，前期承諾予以配套，在執(zhí)行時(shí)卻遲遲不肯落實(shí)，造成資金短缺，嚴(yán)重時(shí)將直接導(dǎo)致項(xiàng)目拖延甚至無法順利開展。尤其是某些較貧困和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府財(cái)力確實(shí)存在困難，于是只能采取做偽賬或“拆東墻補(bǔ)西墻”的辦法。配套資金不到位，就不能使中央撥付的專項(xiàng)資金發(fā)揮其效果，導(dǎo)致專項(xiàng)資金的效益低下，項(xiàng)目不能按期保質(zhì)保量完成，加之專項(xiàng)資金使用監(jiān)管的流程本身較復(fù)雜，從而進(jìn)一步降低了專項(xiàng)資金的有效性。

3 農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金存在問題的原因分析

3.1 法律體系不健全，審計(jì)監(jiān)督落后

隨著國(guó)家不斷加大用于“三農(nóng)”資金的注入，暴露出一些新的問題，尤其是資金監(jiān)管缺乏完善的法律法規(guī)體系，導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)督缺乏依據(jù)，大大影響了審計(jì)效果。我國(guó)大多對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)進(jìn)行核查都是委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)管所，長(zhǎng)期處于監(jiān)管盲區(qū)。且農(nóng)村審計(jì)問題無定性標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)業(yè)部?jī)H制定了 《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部暫行規(guī)定》，無法解決農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織外部監(jiān)督的問題。另外，政府部門缺乏相關(guān)配套政策，使得農(nóng)村審計(jì)工作開展阻力大。有的工程建設(shè)周期長(zhǎng)，項(xiàng)目龐大，從項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、工程隊(duì)進(jìn)場(chǎng)到竣工驗(yàn)收需要幾年的時(shí)間，在實(shí)際施工過程中還會(huì)發(fā)生建設(shè)地點(diǎn)、材料或工程量變更，審計(jì)時(shí)從資料中難以還原項(xiàng)目的真實(shí)面貌，對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管部門與施工單位串通舞弊的現(xiàn)象監(jiān)管乏力，形成審計(jì)監(jiān)督漏洞。

3.2 經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)用于農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金存在困難

國(guó)內(nèi)外審計(jì)實(shí)踐證明，通過經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)現(xiàn)濫用職權(quán)貪污挪用財(cái)政資金效果十分顯著。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)層決策是否科學(xué)，項(xiàng)目資金使用是否合法合規(guī)，并將審計(jì)結(jié)果作為考核干部的主要依據(jù)。搬到農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金中應(yīng)注意：農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金涉及面廣，管理部口交叉重疊，資金鏈條較長(zhǎng)，受益群眾分散且資格審核不嚴(yán)；審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，難以評(píng)價(jià)審計(jì)成果；審計(jì)成果沒有得到充分運(yùn)用，對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)評(píng)價(jià)沒能成為選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部）的依據(jù)；農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)環(huán)節(jié)復(fù)雜，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較大，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)薄弱會(huì)大大降低審計(jì)的監(jiān)督作用。盡管存在著諸多困難，農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)還是應(yīng)該借鑒其先進(jìn)且有用的經(jīng)驗(yàn)成果，強(qiáng)化監(jiān)管力度，以維護(hù)資金的良性使用。

3.3 審計(jì)結(jié)果透明度不夠

2011年，審計(jì)署公開了當(dāng)年績(jī)效審計(jì)結(jié)果，這一舉措引起了巨大的反響，這意味著審計(jì)結(jié)果透明度提高了，審計(jì)過程開始接受黨和社會(huì)的監(jiān)督。農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)果公開也就指日可待，可還需要進(jìn)一步努力，特別是健全相應(yīng)的法律法規(guī)，以規(guī)避審計(jì)結(jié)果公開的風(fēng)險(xiǎn)。如《審計(jì)法》規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)通報(bào)或者公布審計(jì)結(jié)果必須保守國(guó)家秘密以及審計(jì)過程中涉及的商業(yè)秘密，這一限制加大了審計(jì)結(jié)果公開的風(fēng)險(xiǎn)。某些審計(jì)結(jié)果的部分內(nèi)容涉及國(guó)家資金分配的戰(zhàn)略格局，屬于不能公開的國(guó)家機(jī)密，不公開又會(huì)導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果公開的不連續(xù)和不完整，反而讓社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)疑。經(jīng)過仔細(xì)篩選后公開的審計(jì)結(jié)果，缺乏了外部監(jiān)督的意義。

4 相關(guān)政策建議

4.1 成立統(tǒng)一管理部門，實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌管理

截至目前，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金使用尚缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的管理，普遍采用各職能部門分頭管理方式。在實(shí)際操作中，各類專項(xiàng)資金分別由相應(yīng)政府部門來管理，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金由農(nóng)業(yè)局管理，扶貧資金由扶貧辦管理，退耕還林還草工程資金由林業(yè)局管理，救災(zāi)資金由民政局管理等。在這個(gè)過程中，唯一能夠起到牽頭和協(xié)調(diào)作用的就是各級(jí)人民政府的財(cái)政部門。無論哪一項(xiàng)專項(xiàng)資金，都是通過財(cái)政部門根據(jù)《預(yù)算法》或有關(guān)法規(guī)統(tǒng)一劃撥的，只有各級(jí)財(cái)政部門對(duì)其負(fù)有最直接的管理和監(jiān)督職能。因此，建議成立“農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金投資委員會(huì)”統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究和制定農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金投資細(xì)則和農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金投資制度，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧攻堅(jiān)、防災(zāi)抗災(zāi)救災(zāi)、大型水利治理以及相應(yīng)建設(shè)資金的籌集和分配進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，確定全國(guó)統(tǒng)一的管理原則和監(jiān)督管理辦法對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金使用情況實(shí)施監(jiān)督。

4.2 加快農(nóng)業(yè)投資立法，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制

我國(guó)目前農(nóng)業(yè)投資相關(guān)法律已不適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，存在無法可依或依據(jù)不足現(xiàn)象。比如《農(nóng)業(yè)法》，該法關(guān)于農(nóng)業(yè)投資相關(guān)條款規(guī)定過于籠統(tǒng)，邊界模糊，在實(shí)施時(shí)，容易給執(zhí)法主體增加判斷是非和界定違法行為的難度，違法不究或不了了之現(xiàn)象屢見不鮮。因此，加快農(nóng)業(yè)投資立法是促進(jìn)農(nóng)業(yè)投資最優(yōu)化、規(guī)范資金管理使用、保障審計(jì)工作程序化的首要任務(wù)。①建議在立法時(shí)要明確規(guī)定農(nóng)業(yè)投資的標(biāo)準(zhǔn)和門檻，將農(nóng)業(yè)投資進(jìn)行重整分類，如：對(duì)于具有公共品性質(zhì)以及政策性較強(qiáng)的項(xiàng)目，仍然以財(cái)政直接撥款的形式投入，不僅針對(duì)性較強(qiáng)，且便于對(duì)整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和考評(píng)，而對(duì)于農(nóng)戶受益易區(qū)分、私有品性質(zhì)較強(qiáng)的項(xiàng)目，如農(nóng)耕器具，則通過農(nóng)業(yè)金融渠道發(fā)放到農(nóng)戶手中，不僅利于提高資金使用效益，還能調(diào)動(dòng)農(nóng)民增收的積極性和主動(dòng)性。②明確每筆投資必須接受審計(jì)監(jiān)督，以強(qiáng)調(diào)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。③在加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的同時(shí)，強(qiáng)化各級(jí)人大對(duì)農(nóng)業(yè)資金的監(jiān)督，執(zhí)法機(jī)關(guān)也應(yīng)配合完善監(jiān)督檢查和制約機(jī)制，建立農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金執(zhí)法監(jiān)督體系和制度，對(duì)違法行為給予相應(yīng)的法律制裁。④必須提高農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理使用的透明度，最好實(shí)行農(nóng)業(yè)資金運(yùn)行公示制，杜絕暗箱操作，接受社會(huì)輿論監(jiān)督。

4.3 加大農(nóng)業(yè)資金審計(jì)監(jiān)督力度，促進(jìn)管理使用正規(guī)化

對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金來說，審計(jì)必須以真實(shí)性為基礎(chǔ)，反映資金運(yùn)作全過程的真實(shí)面目。以政策法規(guī)為根本依據(jù)，審查資金運(yùn)作的合法性和合理性。審計(jì)監(jiān)督的根本目的在于促進(jìn)資金使用規(guī)范，要想達(dá)到目標(biāo)，就必須對(duì)違法違規(guī)行為依法進(jìn)行嚴(yán)肅的處理處罰。因此，審計(jì)監(jiān)督應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：一是經(jīng)濟(jì)上的處理處罰要嚴(yán)格依法行事，保障數(shù)額上到位；二是堅(jiān)決執(zhí)行責(zé)任制，誰出紕漏誰負(fù)責(zé)；三是如實(shí)披露審計(jì)機(jī)關(guān)得出的審計(jì)結(jié)果，接受社會(huì)輿論監(jiān)督；通過加強(qiáng)事前審計(jì)還應(yīng)盡量防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，包括洪澇、干旱等自然災(zāi)害，可建議由政府牽頭，抽取一部分專項(xiàng)資金，組建農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金，專門應(yīng)對(duì)突發(fā)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。還應(yīng)注重績(jī)效審計(jì)，客觀評(píng)價(jià)農(nóng)業(yè)資金管理使用的效益性，加強(qiáng)事前及事中審計(jì)，牢牢把握住每一分錢都花在刀刃上，避免造成資金浪費(fèi)之余給環(huán)境、生態(tài)帶來無法彌補(bǔ)的損失。