法治政府建設(shè)中的“法”建設(shè)問題研究

陳 婭

（西華師范大學(xué)，四川 南充 637002）

黨的十八大以來，依法治國方略被提到新的高度，法治政府的建設(shè)也進(jìn)入了一個嶄新的發(fā)展階段。2012年11月，黨的十八大首次將“法治政府基本建成”確立為“全面建成小康社會”的重要目標(biāo)之一，并同時確定了完成這一重任的時間表：到2020年“法治政府基本建成”。法治政府建設(shè)是我國全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)。習(xí)近平總書記指出：“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政?！?/p>

從習(xí)近平總書記的談話中我們可以看出，法治中國最終是否能實(shí)現(xiàn)，一是看我們執(zhí)政黨能不能依法執(zhí)政，二是看我們的政府能不能依法行政。根據(jù)上面的結(jié)論，我們同理可推出：無論是政府不能做到依法行政，還是黨做不到依法執(zhí)政，法治中國都無法實(shí)現(xiàn)，同時我國的法律、法規(guī)、規(guī)章將無法得到有效執(zhí)行和遵守，所以二者缺一不可。十八屆四中全會決定提出：“要堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?！痹凇肮餐七M(jìn)”與“一體建設(shè)”這樣一個進(jìn)程之中，法治政府都是關(guān)鍵問題。依法治國有兩個重點(diǎn)：一個是規(guī)范公權(quán)力，另一個是保障私權(quán)利。從規(guī)范公權(quán)力的角度講，建設(shè)法治政府居于基礎(chǔ)地位。因?yàn)橹挥薪ǔ煞ㄖ握?，才能?shí)現(xiàn)公權(quán)力有效地的在既定軌道運(yùn)行；也只有很好地規(guī)范了政府的公權(quán)力，也才有可能更好地保護(hù)公民的合法權(quán)益。

一、政府的概念及其相關(guān)內(nèi)容闡述

1.政府的內(nèi)涵及其外延。政府是指國家進(jìn)行統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，實(shí)際上是國家代理組織和官吏的總稱。政府的概念有廣義和狹義之分，廣義的政府是指行使國家權(quán)利的所有機(jī)關(guān)，包括立法、行政和司法機(jī)關(guān)；狹義的政府是指國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，即國家行政機(jī)關(guān)。本文中的政府是取狹義政府的概念，但是在本文中，筆者認(rèn)為此定義仍不夠科學(xué)，因此還要對狹義政府的內(nèi)涵概念再做一個相對廣義的解釋，即本文中的政府除了是指國家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，其他被授權(quán)的行政主體以及運(yùn)用公權(quán)力實(shí)現(xiàn)國家行政目標(biāo)的主體都屬于本文所稱的政府內(nèi)涵之中。因?yàn)楸疚囊骄康膶ο笫钦?，那么就必須?zhǔn)確地界定政府的范圍，在界定框架內(nèi)的行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)都應(yīng)在法治政府建設(shè)的范圍之內(nèi)。

2.法治政府建立的基礎(chǔ)：政府的合法性。我們試圖建立法治政府，那么法治政府是否能成功建立的一個根本基礎(chǔ)，筆者認(rèn)為是政府自身的合法性問題，如果政府的建立缺乏合法性，那么所謂的法治政府建設(shè)也只是空談。盧梭說過，“人是生而自由的，但卻無往不在枷鎖之中。自以為是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隸”，“即使最強(qiáng)者也決不會強(qiáng)得永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)利，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)?！薄皬?qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)力，而人們只是對合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)。”合法性必須建立在一個共同認(rèn)可的基礎(chǔ)上，這種認(rèn)可可以是神秘的或是世俗的力量。對合法性基礎(chǔ)的認(rèn)識最經(jīng)典的是馬克斯·韋伯的概括，他將之分為傳統(tǒng)型、法理型和克里斯瑪型（個人魅力型）。在現(xiàn)代國家中，合法性更加表現(xiàn)為依賴于政治權(quán)力的有效性。這種政治權(quán)力的有效性包括的主要內(nèi)容是，政府能否有效地對社會事務(wù)進(jìn)行管理，使得經(jīng)濟(jì)能可持續(xù)發(fā)展，這取決于政府的財政能力和政策能力。筆者認(rèn)為，當(dāng)今政府合法性最普遍的來源應(yīng)該是嚴(yán)格執(zhí)行民主政治和順應(yīng)大眾民意。

3.政府進(jìn)行公共管理的工具：行政權(quán)力。作為一個具有政治合法性的政府，便獲得了由民眾所賦予它的行政權(quán)力。行政權(quán)力是國家行政機(jī)關(guān)以國家暴力機(jī)關(guān)和強(qiáng)力為后盾，依據(jù)憲法和法律進(jìn)行行政管理活動的一種能力。行政權(quán)力具有雙面性，合法合理地使用就可以為民眾帶來更多更好的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)；一旦被濫用就會嚴(yán)重傷害到公民的合法權(quán)益，從而也會影響政府與公民的和諧關(guān)系。因此，行政權(quán)力必須要被規(guī)范起來，使其在合法的范圍中被合理地運(yùn)用。

二、法治政府的內(nèi)涵及其發(fā)展歷程

1.法治政府的內(nèi)涵。法治政府內(nèi)涵十分的豐富，但是無論怎么去定義都必定包含以下內(nèi)容：政府首先依法設(shè)立，這是前提；政府在行使權(quán)力過程中必須堅(jiān)持法治原則，依法行政。具體來說，法治政府的建設(shè)要求各級人民政府及其相應(yīng)機(jī)構(gòu)從決策、執(zhí)行及監(jiān)督整個過程都要在法治軌道上運(yùn)行，有權(quán)必有責(zé)，集陽光政府、有限政府、誠信政府、責(zé)任政府于一身。

2.法治政府的法治歷程。中國的法治政府建設(shè)經(jīng)歷了一個從認(rèn)識深化到不斷發(fā)展的過程，可以分為兩個階段：第一階段1978—2003年，是政府法制建設(shè)階段，以依法行政為主題；第二階段從2004年至今，是法治政府建設(shè)階段[1]。第二階段又可以細(xì)分為兩個階段：實(shí)施階段與推進(jìn)階段。實(shí)施階段：2004年國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。正如有的學(xué)者所高度評價的：“由政府自覺提出并要求在十年時間內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，這在世界法治發(fā)展史上是絕無僅有的?！盵2]推進(jìn)階段：2012年11月，黨的十八大報告提出到2020年全面建成小康社會時，依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成的目標(biāo)。這樣的提法是一次歷史性的跨越，把小康社會的建成跟法治國家、法治政府的建設(shè)聯(lián)系在一起。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的“三中全會決定”將“建設(shè)法治中國”正式寫入該決定，并提出了“轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”的目標(biāo)和“建設(shè)法治中國，必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的工作布局。2014年10月30日，“四中全會決定”對依法治國進(jìn)行了全面部署，對法治政府建設(shè)提出了明確的要求和具體的任務(wù)：“各級政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！?/p>

總之，就發(fā)展歷程而言，法治政府建設(shè)經(jīng)歷了一個由自發(fā)建設(shè)到自覺建設(shè)、政府單一力量推動到黨委領(lǐng)導(dǎo)合力推進(jìn)、由單一化建設(shè)到全方位一體化建設(shè)的發(fā)展過程。

三、法治政府建設(shè)的“法”建設(shè)路徑分析

對于法治政府建設(shè)的路徑，我國眾多的學(xué)者從不同的視角提出了自己的看法，有的側(cè)重于理論研究，有的側(cè)重于政府治理的法治化，這無疑都是有益于法治政府建設(shè)的中肯之建。但是，筆者認(rèn)為，這些路徑都稍顯理論化，缺乏現(xiàn)實(shí)中的操作性。

筆者認(rèn)為，建設(shè)法治政府主要著力點(diǎn)還是應(yīng)該回歸到“法”本身的建設(shè)，當(dāng)然這里的法是“狹義的法”，即規(guī)范與約束政府行為的相關(guān)的法。目前，我國已經(jīng)基本建成了社會主義法治體系，有比較完備的法律體系。作為權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府，一切行為必須在我們黨的領(lǐng)導(dǎo)之下；必須在憲法的框架中行動，憲法是我們的根本大法，所有的法律制定都必須符合憲法的精神和要求，因此憲法無疑也是行政活動的根本原則指導(dǎo)；其他法律中有作為行政法淵源的內(nèi)容也應(yīng)該是政府要遵守的。憲法，相關(guān)法律都是行政行為的指導(dǎo)，但是對于法治政府建設(shè)最為重要的實(shí)體法律是行政法，程序性法律是行政訴訟法。行政法，是指調(diào)整行政關(guān)系的，規(guī)范和控制行政權(quán)的法律規(guī)范系統(tǒng)[3]。從內(nèi)容上面看行政法，它由五個部分組成，這五個部分分別為行政組織法、行政行為法、行政程序法、行政監(jiān)督法和行政救濟(jì)法等主要部分組成。其重心是控制和規(guī)范行政權(quán)力，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。行政訴訟法是為了規(guī)范和保障人民法院能夠公正、及時地審理行政案件，是個人、法人或其他組織與行政主體在行政法律關(guān)系中發(fā)生爭議，認(rèn)為國家機(jī)關(guān)做出的行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起的訴訟，由法院依法做出裁判的一種活動。我國的行政訴訟法制定于1989年4月4日，第七屆全國人民代表大會第二次會議通過。2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議《全國人民代表大會常務(wù)委員會對其進(jìn)行了修訂，自2015年5月1日起施行。

行政法是實(shí)體法，行政訴訟法是程序性法律，是一種司法訴訟活動，二者在政府法治建設(shè)中分別起到了不同的作用。從內(nèi)容上來看，行政法是調(diào)整行政組織、職權(quán)，行使職權(quán)的方式、程序以及對行使行政職權(quán)的監(jiān)督等行政關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。可以簡單地概括為行政法規(guī)范了行政行為做什么，應(yīng)該怎么做，由誰來承擔(dān)行為的后果。行政訴訟法是法院司法斷案和行政訴訟參加人進(jìn)行訴訟活動必須遵守的法律規(guī)范，它對法院審理行政案件程序方面和行政訴訟參加人的權(quán)利義務(wù)制定了相應(yīng)的法律規(guī)范。從一個側(cè)面來說，一個國家是否能制度出科學(xué)合理的行政訴訟法并且很好地實(shí)施，是可以看出這個國家政府的法治程度和水平的。

從目的上來看，行政法可以說是通過法的視角對行政活動進(jìn)行規(guī)范，使得行政活動更加的科學(xué)，提高政府的行政效率。行政訴訟法主要是為了保證人民法院能公正司法，解決行政爭議；保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

總之，我們可以從某個角度認(rèn)定行政法對于政府法治建設(shè)的作用主要是使得政府的行為有規(guī)則可以遵循，有程序必須嚴(yán)格依照程序，從而使得政府更加的便民、親民，科學(xué)且高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。從行政法角度去研究法治政府建設(shè)，我們就要緊密結(jié)合行政學(xué)，結(jié)合政策學(xué)、組織學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等多種學(xué)科來研究政府與行政法之間的關(guān)系，從而更加合理科學(xué)地制定行政法。從以上的分析也可以得知，完備的行政法體系將會改善行政手段，更好地去提高政府效率。

行政訴訟法相對于行政法，主要是以法院作為第三方介入對行政相對人合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，解決行政爭議的一部法律。有權(quán)力的地方就應(yīng)當(dāng)有救濟(jì)，畢竟行政權(quán)力的兩面性，不得不讓我們要對其容易膨脹并傷害相對人合法利益的一面進(jìn)行防范。人總要為自己的錯誤埋單，政府也不例外。行政訴訟法的誕生對于我國來說是一個巨大的進(jìn)步，使得行政行為不能為所欲為，實(shí)現(xiàn)了民可以告官。一旦實(shí)現(xiàn)民可以告官，從某個角度來說，政府就會為了避免不必要的麻煩而更加慎重地去實(shí)施每一個行政行為，從而倒逼政府的行為更加合法合理?？傊姓V訟法可以從解決爭議和保護(hù)公民合法權(quán)益的角度倒逼我們的政府為了不成為被告而更加嚴(yán)格按照法律行為。

無論是行政法，還是行政訴訟法對于法治政府建設(shè)都有十分重要的理論及現(xiàn)實(shí)意義。雖然我們有相對完備的行政法體系，也對行政訴訟法進(jìn)行了適時的修改，但是在理論和現(xiàn)實(shí)中還是存在不少的問題，這都需要我們繼續(xù)努力，而筆者也將繼續(xù)就該問題進(jìn)行更深入的研究。