審計(jì)視角下的開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑探析

■閔志剛 趙 華

一、開發(fā)區(qū)的發(fā)展歷程

開發(fā)區(qū)一直是改革開放的“排頭兵”、體制機(jī)制創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的“新引擎”，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。目前，國家發(fā)改委對開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展、集約發(fā)展、綠色發(fā)展提出了新的要求。各地市也應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，立足本地實(shí)際情況，放眼全國乃至世界經(jīng)濟(jì)大局謀劃開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展，推動開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型升級。

二、開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)涵及外延

開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展要堅(jiān)持以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，聚焦科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、聚焦對外擴(kuò)大開放、聚焦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、聚焦產(chǎn)城融合發(fā)展、聚焦體制機(jī)制創(chuàng)新。為此，各地市先后出臺了考核評價辦法，從基本經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和轉(zhuǎn)型發(fā)展質(zhì)量等維度綜合評價開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的總體情況。

三、當(dāng)前開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中的問題

通過開展對轄區(qū)內(nèi)的多個國家及省級開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，發(fā)現(xiàn)開發(fā)區(qū)發(fā)展勢態(tài)良好，經(jīng)濟(jì)總量增長較快，但也存在一些體制機(jī)制方面的共性問題。

1.開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合功能目標(biāo)尚未有效實(shí)現(xiàn)。

以產(chǎn)興城、以城帶產(chǎn)、產(chǎn)城融合是開發(fā)區(qū)發(fā)展新模式。開發(fā)區(qū)“市屬區(qū)管”改革初衷是通過打破開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)的管理體制壁壘，促進(jìn)區(qū)域共同發(fā)展。但從部分園區(qū)運(yùn)行情況看，效果并不理想。2012年某開發(fā)區(qū)托管街道后，工作重心由過去主要抓產(chǎn)業(yè)開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫ギa(chǎn)業(yè)開發(fā)，還要抓城市建設(shè)；管理職能由過去主要承擔(dān)招商引資、企業(yè)服務(wù)等經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)槿娉袚?dān)所管轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)管理、城市管理、社會管理等職能。“一手抓”向“兩手抓”轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致很多矛盾難以協(xié)調(diào)。

2.開發(fā)區(qū)與行政區(qū)管理關(guān)系尚待完善。

行政區(qū)往往把開發(fā)區(qū)管委會、下屬單位和托管街道作為區(qū)屬部門看待，許多工作與區(qū)屬部門共同部署安排，多頭管理不斷發(fā)生。因開發(fā)區(qū)隸屬于所在行政區(qū)，行政區(qū)存在將本級不合理支出以及違反國家規(guī)定的政策由開發(fā)區(qū)執(zhí)行的現(xiàn)象，轉(zhuǎn)嫁自身風(fēng)險。另外，還存在行政區(qū)將重大違規(guī)決策由開發(fā)區(qū)買單導(dǎo)致財(cái)政資金重大損失浪費(fèi)的情況。

3.開發(fā)區(qū)綜合考核指標(biāo)體系尚不完善。

開發(fā)區(qū)現(xiàn)有考核指標(biāo)多、任務(wù)重，為了完成指標(biāo)，存在弄虛作假現(xiàn)象。對于由企業(yè)和個人經(jīng)營行為決定的市場指標(biāo)，如專利申請指標(biāo)、出口貿(mào)易指標(biāo)等，如果政府和部門用不合理的行政手段進(jìn)行干預(yù)，可能會扭曲市場行為，甚至導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率低下和損失浪費(fèi)情況。審計(jì)中還發(fā)現(xiàn)，外資是開發(fā)區(qū)考核的重要指標(biāo)。一些開發(fā)區(qū)為了完成外資指標(biāo)，一方面不考慮外債融資成本和美元匯率的變化，通過發(fā)行外債的方式完成指標(biāo)；另一方面通過給予土地、稅收、借款等優(yōu)惠政策引進(jìn)外商投資企業(yè)。

4.債務(wù)規(guī)模難以消化、融資形勢嚴(yán)峻。

開發(fā)區(qū)融資平臺債務(wù)規(guī)模基數(shù)大、增長幅度快，一方面財(cái)政可用財(cái)力有限，另一方面支出剛性增長，債務(wù)消化的渠道單一，無非是貸款和發(fā)債，還有商業(yè)用地土地出讓金。但是，商業(yè)用地土地出讓受宏觀政策影響較大，以及出讓指標(biāo)的制約。消化開發(fā)區(qū)存量債務(wù)和控制增量債務(wù)是開發(fā)區(qū)亟需解決的難題。

5.稅收和土地出讓金返還等優(yōu)惠政策較為普遍。

各開發(fā)區(qū)普遍存在企業(yè)稅收和土地出讓金返還現(xiàn)象，有的開發(fā)區(qū)以科技專項(xiàng)資金扶持或基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)補(bǔ)助的名義間接返還?？紤]現(xiàn)有拆遷成本以及購買土地指標(biāo)費(fèi)用，工業(yè)土地出讓金收入不足以彌補(bǔ)土地開發(fā)成本。對于在園區(qū)注冊非實(shí)地經(jīng)營的企業(yè)稅收返還比例較高，地方財(cái)政留成財(cái)力所剩無幾。

6.開發(fā)區(qū)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制不健全。

開發(fā)區(qū)財(cái)政作為一級獨(dú)立財(cái)政，財(cái)政預(yù)算編制和調(diào)整約束力較弱。而所在行政區(qū)財(cái)政預(yù)算編制和調(diào)整需要經(jīng)過本級人大部門批準(zhǔn)和監(jiān)督，每年要接受本級審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)，而開發(fā)區(qū)基本沒有開展獨(dú)立的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。在審計(jì)監(jiān)督機(jī)制缺失下，必然導(dǎo)致財(cái)政資金預(yù)算編制、使用、監(jiān)督、效益評估等相關(guān)制度不健全。因制度缺失，在個別開發(fā)區(qū)甚至出現(xiàn)大量資金轉(zhuǎn)至個人賬戶支付各類支出情況，易滋生占用挪用公共資金的風(fēng)險。

7.產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制不完善。

一方面土地指標(biāo)緊張，另一方面部分企業(yè)用地長期閑置未充分利用，土地需求與土地供給局部過剩的矛盾在開發(fā)區(qū)普遍存在。土地回購是調(diào)整土地供需矛盾，提高土地節(jié)約利用率，盤活建設(shè)用地存量，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要手段。經(jīng)調(diào)查，開發(fā)區(qū)普遍未健全產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制和建立土地回購政策制度辦法，對土地回購范圍、回購主體、回購程序、回購價格、回購?fù)恋氐呐渲美玫葍?nèi)容未作明確規(guī)定。

四、開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑

1.理順開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的管理關(guān)系。

合理界定開發(fā)區(qū)與所在行政管理區(qū)的職能，原行政區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能逐步轉(zhuǎn)移到開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)行政和社會管理職能逐步轉(zhuǎn)移到行政管理區(qū)，做到優(yōu)勢互補(bǔ)，各取所長，有序推進(jìn)產(chǎn)城融合一體化建設(shè)。另外，在開發(fā)區(qū)托管街道后，進(jìn)一步理順街道財(cái)權(quán)、事權(quán)和人事權(quán)關(guān)系，避免因關(guān)系不清導(dǎo)致相互扯皮和推諉，規(guī)劃建設(shè)不統(tǒng)一，行政效率低下現(xiàn)象。

2.科學(xué)設(shè)定開發(fā)區(qū)的考核體系。

考核體系是開發(fā)區(qū)發(fā)展的指揮棒，但現(xiàn)有臃腫的考核體系不利于發(fā)揮其導(dǎo)向功能。只有建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系，開發(fā)區(qū)才能健康良性發(fā)展。瘦身現(xiàn)有的考核體系，迫在眉睫。應(yīng)對現(xiàn)有的考核體系的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行梳理，將指標(biāo)分為行政指標(biāo)和市場指標(biāo)兩類。考核體系應(yīng)適當(dāng)弱化市場指標(biāo)的考核，適當(dāng)加強(qiáng)環(huán)保、安監(jiān)等行政指標(biāo)的考核。

3.盡快出臺完善產(chǎn)業(yè)用地回購管理辦法。

讓“沉睡”的閑置土地“醒”過來，是現(xiàn)有土地供給側(cè)改革的必然要求，也是開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要路徑。應(yīng)針對各開發(fā)區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況，出臺和制定產(chǎn)業(yè)用地回購管理辦法，進(jìn)一步明確回購企業(yè)用地范圍、回購程序、回購價格、以及回購?fù)恋氐挠猛尽?/p>

4.出臺指導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)目錄，凈化開發(fā)區(qū)招商引資環(huán)境。

無序競爭的開發(fā)區(qū)優(yōu)惠政策，嚴(yán)重?cái)_亂了稅收環(huán)境，導(dǎo)致國家稅收大量流失。應(yīng)根據(jù)各開發(fā)區(qū)區(qū)位，制定開發(fā)區(qū)指導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)目錄，避免各開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化導(dǎo)致的惡性競爭。從制度上壓縮相互競爭的空間，減少招商引資企業(yè)“吃著碗里看著鍋里”的機(jī)會。根據(jù)各開發(fā)區(qū)實(shí)際情況，應(yīng)盡快出臺和明確招商引資優(yōu)惠政策的權(quán)限和范圍，避免各自為政，優(yōu)惠政策遍地開花的現(xiàn)象。

5.完善開發(fā)區(qū)財(cái)政審計(jì)監(jiān)督體系。

開發(fā)區(qū)應(yīng)按照現(xiàn)代財(cái)政管理要求，逐步建立和完善預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整以及國庫集中收付等制度體系。開發(fā)區(qū)財(cái)政收支接受所在行政區(qū)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但這種審計(jì)監(jiān)督往往流于形式。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對財(cái)政資金的定期審計(jì)監(jiān)督，從制度上保證財(cái)政資金使用的安全性和效益性。

6.規(guī)范融資平臺管理，管控債務(wù)風(fēng)險。

明確落實(shí)政府債務(wù)管理責(zé)任，根據(jù)宏觀貨幣政策走勢，合理確定債務(wù)規(guī)模，把債務(wù)規(guī)模與貨幣資金存量控制在合適區(qū)間內(nèi)，規(guī)避債務(wù)高、存量資金大不合理現(xiàn)象。規(guī)范個別開發(fā)區(qū)虛假辦理土地使用權(quán)證抵押融資和個人集資的行為，并積極落實(shí)有效化解存量債務(wù)途徑。

五、結(jié)束語

開發(fā)區(qū)為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)及發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。圍繞國家發(fā)展改革委員會對開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新要求，本文對開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)涵及外延進(jìn)行了闡述。從審計(jì)視角對當(dāng)前制約開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的管理模式、土地利用、招商引資政策等深層次問題進(jìn)行了分析，并對下一步開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑進(jìn)行了思考及探討。