新形勢(shì)下規(guī)范投資審計(jì)工作的思考

■佘樂明 戴永勝

隨著我國改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，政府投資項(xiàng)目在國民經(jīng)濟(jì)所占比重不斷加大，加強(qiáng)對(duì)政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督越來越重要，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)投資審計(jì)工作也越來越重視。

自2010年以來，各設(shè)區(qū)市及以下（縣、區(qū)）審計(jì)機(jī)關(guān)為強(qiáng)化投資審計(jì)工作，紛紛組建政府投資項(xiàng)目審計(jì)中心。然而，從這些年各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展投資審計(jì)工作的情況來看，設(shè)區(qū)市審計(jì)機(jī)關(guān)及其下級(jí)縣、區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱“基層審計(jì)機(jī)關(guān)”）投資審計(jì)工作的開展仍不規(guī)范，尤其是基層審計(jì)機(jī)關(guān)投資審計(jì)工作普遍問題突出，亟待加強(qiáng)管理，完善制度進(jìn)行規(guī)范。具體表現(xiàn)如下：

1.審計(jì)越位，超越法定職責(zé)權(quán)限范圍，參與具體項(xiàng)目管理決策工作。

超越法定職責(zé)權(quán)限范圍，參與具體項(xiàng)目管理決策工作的現(xiàn)象在基層審計(jì)機(jī)關(guān)普遍存在，只是在參與的項(xiàng)目管理決策的深度、方式上略有不同而已。深度上，有的審計(jì)機(jī)關(guān)只參與現(xiàn)場(chǎng)簽證等一項(xiàng)或幾項(xiàng)項(xiàng)目管理活動(dòng)；而有的審計(jì)機(jī)關(guān)則參與征地拆遷、工程招投標(biāo)、現(xiàn)場(chǎng)簽證、材料詢價(jià)、工程驗(yàn)收等多項(xiàng)或全部項(xiàng)目管理活動(dòng)。方式上，有的審計(jì)機(jī)關(guān)以受項(xiàng)目建設(shè)單位邀請(qǐng)參與項(xiàng)目管理活動(dòng)；而有的審計(jì)機(jī)關(guān)則直接以項(xiàng)目投資建設(shè)決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成員單位的名義參與項(xiàng)目管理活動(dòng)。

《審計(jì)法》第二十二條雖然賦予了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的權(quán)利，但《國家審計(jì)準(zhǔn)則》第十七條也規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)在行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)時(shí)，審計(jì)人員不得參加影響審計(jì)獨(dú)立性的活動(dòng)，不得參與被審計(jì)單位的管理活動(dòng)。以上審計(jì)機(jī)關(guān)參與到具體項(xiàng)目管理決策工作的行為，使得審計(jì)機(jī)關(guān)陷入既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”的尷尬局面，這明顯是不符合《國家審計(jì)準(zhǔn)則》的規(guī)定，同時(shí)也超越了《審計(jì)法》賦予的審計(jì)監(jiān)督權(quán)的范圍。

2.審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不合規(guī)，存在“以審代結(jié)”，即直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)。

直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)（以審代結(jié)）的現(xiàn)象在基層審計(jì)機(jī)關(guān)較普遍，在一些市級(jí)，甚至部分省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)也存在，究其原因，這也并非審計(jì)機(jī)關(guān)所造成的。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)主要源于地方性法規(guī)中對(duì)審計(jì)結(jié)果作為政府投資和以政府投資為主建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定。這些規(guī)定主要有三種情況：一是直接規(guī)定審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為竣工結(jié)算的依據(jù)；二是規(guī)定在建單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)；三是規(guī)定在建單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。

2017年2月，全國人大法工委印發(fā)的《全國人大常委會(huì)法工委對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》明確指出，地方性法規(guī)規(guī)定的第一、二種情況，即直接規(guī)定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)和規(guī)定應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)，在法律上卻存在以下問題：一是擴(kuò)大了審計(jì)決定的效力范圍。審計(jì)法規(guī)范的是審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間的行政關(guān)系，不是被審計(jì)單位與其合同相對(duì)方的民事合同關(guān)系。地方性法規(guī)以審計(jì)結(jié)果作為被審計(jì)單位與施工單位進(jìn)行結(jié)算的依據(jù)，實(shí)質(zhì)上是以審計(jì)決定改變建設(shè)工程合同，擴(kuò)大了審計(jì)決定的法律效力范圍。二是限制民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限。根據(jù)立法法規(guī)定，民事基本制度只能制定法律。地方性法規(guī)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，可以根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出具體規(guī)定，但無權(quán)對(duì)法律規(guī)定的民事權(quán)利作出限制或者減損的規(guī)定。在投資建設(shè)活動(dòng)中，負(fù)責(zé)政府投資和以政府投資為主建設(shè)工程的建設(shè)單位與施工單位是平等的民事主體，雙方簽訂的建設(shè)工程合同屬于民事合同。地方性法規(guī)強(qiáng)制要求以審計(jì)結(jié)果作為合同雙方竣工結(jié)算依據(jù)，將適用于被審計(jì)單位的審計(jì)決定擴(kuò)大適用于被審計(jì)單位的合同相對(duì)人，限制了施工企業(yè)正當(dāng)?shù)暮贤瑱?quán)利，缺乏上位法依據(jù)，超越了地方立法權(quán)。這兩種情況都應(yīng)當(dāng)予以清理糾正。

3.審計(jì)履職不到位，投資審計(jì)未納入審計(jì)計(jì)劃管理、未按審計(jì)程序?qū)嵤╉?xiàng)目審計(jì)。

正是因?yàn)榍懊嫠f的部分地方性法規(guī)中對(duì)審計(jì)結(jié)果作為政府投資和以政府投資為主建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)做了規(guī)定，導(dǎo)致這些地區(qū)的所有政府投資項(xiàng)目結(jié)算必須經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)，即凡結(jié)（算）必審。部分設(shè)區(qū)市審計(jì)機(jī)關(guān)及基層審計(jì)機(jī)關(guān)普遍存在投資審計(jì)項(xiàng)目過多，與審計(jì)資源嚴(yán)重不匹配，明顯超出審計(jì)力量負(fù)荷。這種“凡結(jié)（算）必審”的模式，使審計(jì)機(jī)關(guān)面臨幾大問題：一是審計(jì)機(jī)關(guān)在投資審計(jì)項(xiàng)目的確定上往往很被動(dòng)，基本上沒有選擇權(quán)，只要項(xiàng)目建設(shè)單位報(bào)送工程結(jié)算資料審計(jì)機(jī)關(guān)就必須審計(jì)，投資審計(jì)任務(wù)相當(dāng)繁重，審計(jì)項(xiàng)目積壓嚴(yán)重，使得基層投資審計(jì)人員苦不堪言。二是由于建設(shè)單位結(jié)算送審時(shí)間無法確定，所以項(xiàng)目也無法納入審計(jì)計(jì)劃管理、無法按審計(jì)程序?qū)嵤╉?xiàng)目審計(jì)。三是所有投資項(xiàng)目審計(jì)都走所謂的“簡(jiǎn)易程序”，即工程造價(jià)審核程序，此過程中審計(jì)機(jī)關(guān)未正確履行投資項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督職能，實(shí)際上代替財(cái)政部門履行政府投資項(xiàng)目造價(jià)評(píng)審職能。

上述行為，屬審計(jì)機(jī)關(guān)履職不到位，審計(jì)機(jī)關(guān)未按《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》及《國家審計(jì)準(zhǔn)則》的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃、履行規(guī)定流程和審批復(fù)核程序。這樣的做法使得審計(jì)質(zhì)量無法保證，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)也大大增加。

4.審計(jì)定位不準(zhǔn)，投資審計(jì)內(nèi)容單一，只對(duì)工程結(jié)算造價(jià)進(jìn)行審核，未依法對(duì)建設(shè)單位項(xiàng)目管理情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

正如前面所說，很多基層審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)投資項(xiàng)目的審計(jì)，并非真正意義上的投資審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)未能對(duì)投資審計(jì)準(zhǔn)確定位，未依法對(duì)建設(shè)單位項(xiàng)目管理情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)投資審計(jì)過程實(shí)際履行的是財(cái)政評(píng)審職能，甚至充當(dāng)建設(shè)單位造價(jià)員的角色，而且審計(jì)內(nèi)容單一，只對(duì)工程結(jié)算造價(jià)進(jìn)行審核，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)工程結(jié)算不實(shí)、多計(jì)工程款等問題，往往也只是核減施工單位結(jié)算工程款了事，未依法追究建設(shè)單位相關(guān)人員責(zé)任。

上述行為，屬審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)投資審計(jì)定位不準(zhǔn)，審計(jì)機(jī)關(guān)未按《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》及《國家審計(jì)準(zhǔn)則》的規(guī)定，合理確定重點(diǎn)，未從項(xiàng)目基本建設(shè)程序、內(nèi)控制度、資金使用情況入手，重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目審批、資金安排、招投標(biāo)、概算執(zhí)行、財(cái)務(wù)核算、投資績(jī)效等環(huán)節(jié)。未按規(guī)定對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的結(jié)算不實(shí)等問題作出審計(jì)決定，并責(zé)令建設(shè)單位整改。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法、損失浪費(fèi)等問題線索，也未依法移送有關(guān)部門處理。

針對(duì)上面所說的設(shè)區(qū)市審計(jì)機(jī)關(guān)及基層審計(jì)機(jī)關(guān)投資審計(jì)工作開展不規(guī)范的問題，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)（審計(jì)署及省審計(jì)廳）高度重視，2017年9月審計(jì)署制定了《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的意見》，并于9月18日召開全國審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作電視電話會(huì)議，對(duì)如何規(guī)范投資審計(jì)工作提出了新要求。2017年12月江西省審計(jì)廳制定《關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的實(shí)施意見》經(jīng)省政府同意，并以江西省人民政府辦公廳的名義轉(zhuǎn)發(fā)給各市、縣（區(qū)）人民政府及省政府各部門，要求認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

下面筆者從設(shè)區(qū)市審計(jì)機(jī)關(guān)角度，就如何貫徹落實(shí)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)（審計(jì)署及省審計(jì)廳）文件精神，進(jìn)一步完善和規(guī)范本地區(qū)（包括市本級(jí)及縣、區(qū)）投資審計(jì)工作談?wù)勏乱徊焦ぷ魉悸贰?/p>

1.堅(jiān)持依法審計(jì)，維護(hù)投資審計(jì)獨(dú)立性。

審計(jì)機(jī)關(guān)要牢固樹立依法審計(jì)意識(shí)，堅(jiān)持在法定職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)開展審計(jì)工作，依法確定審計(jì)對(duì)象和范圍，嚴(yán)格規(guī)范審計(jì)取證、資料獲取、賬戶查詢、延伸審計(jì)、審計(jì)處理等行為。審計(jì)機(jī)關(guān)要依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不得參與工程項(xiàng)目建設(shè)決策和審批、項(xiàng)目概（預(yù)）算編制及調(diào)整、征地拆遷、工程招標(biāo)、標(biāo)底（招標(biāo)控制價(jià)）審核、資產(chǎn)評(píng)估、物資采購、材料詢（定）價(jià)、工程驗(yàn)收、質(zhì)量評(píng)價(jià)、工程結(jié)算等管理活動(dòng)。不得超越審計(jì)權(quán)限，“以審代結(jié)（算）”“以審代補(bǔ)（償）”，代替建設(shè)單位承擔(dān)工程結(jié)算審核、征地拆遷費(fèi)用核定、土地收回費(fèi)用補(bǔ)償認(rèn)定等工作。

2.突出審計(jì)重點(diǎn)，規(guī)范開展投資審計(jì)工作。

審計(jì)機(jī)關(guān)要結(jié)合本地區(qū)公共投資項(xiàng)目實(shí)際情況，按照圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點(diǎn)、量力而行、確保質(zhì)量的原則，統(tǒng)籌制定年度投資審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，做到審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃與審計(jì)資源能力相匹配，不能過度地去完成力所不能及、不能勝任的審計(jì)工作。堅(jiān)決杜絕未納入審計(jì)計(jì)劃的“簡(jiǎn)易程序”審計(jì)項(xiàng)目。審計(jì)機(jī)關(guān)要按照國家審計(jì)準(zhǔn)則要求，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，履行規(guī)定流程和審批復(fù)核程序，嚴(yán)格審計(jì)報(bào)告和公告制度。

3.完善審計(jì)制度，有效運(yùn)用投資審計(jì)結(jié)果。

嚴(yán)格遵守審計(jì)法等法律法規(guī)，進(jìn)一步健全和完善投資審計(jì)制度，認(rèn)真履行工程結(jié)算審計(jì)法定職責(zé)，促進(jìn)相關(guān)單位履職盡責(zé)，提高投資績(jī)效。加強(qiáng)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)工程的審計(jì)，但不能強(qiáng)制要求以審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)。平等民事主體在合同中約定采用審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)依照合同法等有關(guān)規(guī)定，尊重雙方意愿。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)依法獨(dú)立出具政府投資項(xiàng)目審計(jì)報(bào)告，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的結(jié)算不實(shí)等問題，應(yīng)作出審計(jì)決定，責(zé)令建設(shè)單位整改。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法、損失浪費(fèi)等問題線索，應(yīng)依法移送有關(guān)部門處理。要健全審計(jì)查出問題整改督查機(jī)制，促進(jìn)整改落實(shí)和追責(zé)問責(zé)。

4.遵守審計(jì)紀(jì)律，防控投資審計(jì)廉政風(fēng)險(xiǎn)。

審計(jì)機(jī)關(guān)要認(rèn)真履行“一崗雙責(zé)”，堅(jiān)持“一手抓業(yè)務(wù)質(zhì)量、一手抓廉政建設(shè)”，認(rèn)真抓好黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的落實(shí)，將反腐倡廉工作與投資審計(jì)業(yè)務(wù)同部署、同落實(shí)、同檢查、同考核。堅(jiān)持公開透明，嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)審理、審計(jì)質(zhì)量復(fù)核、審計(jì)執(zhí)法責(zé)任和審計(jì)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究等加強(qiáng)業(yè)務(wù)質(zhì)量管理的內(nèi)部制度，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督。審計(jì)人員要嚴(yán)格遵守審計(jì)“八不準(zhǔn)”等廉政紀(jì)律、保密紀(jì)律、工作紀(jì)律，堅(jiān)守審計(jì)職業(yè)道德，不得利用審計(jì)職權(quán)、個(gè)人影響謀取私利。針對(duì)投資審計(jì)的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，強(qiáng)化廉政制度建設(shè)。加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目廉政回訪等監(jiān)督檢查，抓好廉政制度貫徹落實(shí)工作，切實(shí)防控廉政風(fēng)險(xiǎn)和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

5.創(chuàng)新審計(jì)思路，加快投資審計(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

審計(jì)機(jī)關(guān)要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，以創(chuàng)新的思路和辦法推進(jìn)投資審計(jì)轉(zhuǎn)型，全面深刻理解審計(jì)署提出的投資審計(jì)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即從數(shù)量規(guī)模向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從單一工程造價(jià)審計(jì)向全面投資審計(jì)轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)投資審計(jì)向現(xiàn)代投資審計(jì)轉(zhuǎn)變的新要求，探索利用新技術(shù)、新方法開展投資審計(jì)，探索行業(yè)性投資審計(jì)調(diào)查、PPP公共建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)等，不斷深化審計(jì)內(nèi)容。審計(jì)機(jī)關(guān)要?jiǎng)?chuàng)新和優(yōu)化投資審計(jì)方法方式，主動(dòng)向發(fā)改、住建、財(cái)政等主管部門和建設(shè)單位收集備案立項(xiàng)、項(xiàng)目審批、資金安排、招投標(biāo)文件、合同、設(shè)計(jì)變更及工程簽證等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)資料和電子數(shù)據(jù)。認(rèn)真學(xué)習(xí)借鑒上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)總結(jié)的投資審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推廣新技術(shù)、新方法、新成果，提升我市政府投資審計(jì)的水平和業(yè)務(wù)能力，促進(jìn)投資審計(jì)全面發(fā)展。

6.注重審計(jì)培訓(xùn)，強(qiáng)化投資審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。

投資審計(jì)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高，審計(jì)機(jī)關(guān)要注重審計(jì)培訓(xùn)，強(qiáng)化投資審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)。為穩(wěn)定和充實(shí)投資審計(jì)隊(duì)伍，提高投資審計(jì)人員專業(yè)能力和綜合素質(zhì)，優(yōu)化干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，審計(jì)機(jī)關(guān)要以培養(yǎng)綜合型人才為目標(biāo)，以實(shí)際工作需求為導(dǎo)向，定期組織投資審計(jì)人員學(xué)習(xí)審計(jì)新知識(shí)，通過多崗位、多類型參與各類審計(jì)項(xiàng)目，加強(qiáng)復(fù)合型人才培養(yǎng)，使投資審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)從以工程類為主，向工程類、財(cái)經(jīng)類、大數(shù)據(jù)類、法律類、管理類等多學(xué)科、多領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，保障投資審計(jì)順利轉(zhuǎn)型。市審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可通過“以審代訓(xùn)”、跟班學(xué)習(xí)、現(xiàn)場(chǎng)授課及投資審計(jì)質(zhì)量檢查等方式對(duì)縣（區(qū)）投資審計(jì)人員培訓(xùn)，提升全市投資審計(jì)隊(duì)伍整體素質(zhì)。