從國際制裁看合規(guī)管理

文/何為 編輯/王莉

目前，以聯(lián)合國、美國與歐盟等主體發(fā)布的國際制裁相關(guān)決議和法律，已成為一個(gè)體系龐大、涉及行業(yè)眾多、懲罰力度極強(qiáng)、影響跨越全球的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易制裁體系。國際制裁的對(duì)象和范疇逐步升級(jí)，帶來的影響已經(jīng)從政治領(lǐng)域延伸到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，給銀行實(shí)現(xiàn)全球穩(wěn)健經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展帶來了挑戰(zhàn)。

國際制裁升級(jí)

不同的國家和區(qū)域有不同的制裁法規(guī)。美國主要由美國財(cái)政部下屬外國資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）負(fù)責(zé)管理和執(zhí)行對(duì)外政策的經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易制裁，其中包括多個(gè)特定制裁名單；英國主要由英國財(cái)政部金融制裁執(zhí)行辦公室（OFSI）負(fù)責(zé)管理和執(zhí)行聯(lián)合國、歐盟以及自身的制裁規(guī)定，涉及資產(chǎn)凍結(jié)、禁止提供資金或經(jīng)濟(jì)資源等；歐盟主要由歐盟理事會(huì)管理和執(zhí)行聯(lián)合國及自身制裁決策，適用于歐盟境內(nèi)活動(dòng)、歐盟成員國籍人士、任何按照歐盟法律設(shè)立的法人、任何與歐盟交易的法人。在各類國際制裁中，美國的相關(guān)制裁無疑最具影響力。

2013—2017年，OFAC累計(jì)開出罰單90筆，罰沒金額合計(jì)20.88億美元。其制裁名單包括特別指定國民名單（SDN）與綜合制裁名單兩大類。其中，綜合制裁名單又分為巴勒斯坦立法會(huì)名單、外國金融機(jī)構(gòu)第561條款名單、非SDN涉伊朗制裁法案名單、海外逃避制裁者名單及行業(yè)制裁識(shí)別名單，任何觸發(fā)名單的行為，都有可能引發(fā)國際制裁。

美國政府越來越多地采取“二級(jí)制裁”，針對(duì)非美國人與被制裁者在美境外進(jìn)行的金融交易或提供的金融服務(wù)實(shí)施制裁，包括凍結(jié)美元匯款（與SDN名單中的企業(yè)進(jìn)行的美元匯款）、處以罰款及進(jìn)行業(yè)務(wù)限制、追究公司高管的相應(yīng)責(zé)任以及將其納入制裁名單。隨著美國對(duì)“二級(jí)制裁”的使用越來越得心應(yīng)手，“二級(jí)制裁”的措施也越來越嚴(yán)格。當(dāng)今的制裁已經(jīng)不僅限于貿(mào)易制裁、禁運(yùn)，而是加入了金融手段。在二級(jí)制裁所有的措施中，剝奪被制裁實(shí)體進(jìn)入美國金融體系的資格以及封閉其美元結(jié)算通道，成為美國制裁行之有效的殺手锏。

2017年8月2日，美國總統(tǒng)特朗普簽署了針對(duì)俄羅斯、伊朗和朝鮮的《以制裁反擊美國敵人法案》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act”，簡稱CAATSA），并于今年1月29日開始執(zhí)行。該法案不僅擴(kuò)大了對(duì)特定國的制裁，非美國籍人士也可能會(huì)因?yàn)榕c其交易或促成重大交易受到CAATSA的制裁。接下來歐盟的有關(guān)制裁很可能也會(huì)更新并更加嚴(yán)格。

美國國會(huì)目前正在進(jìn)行《外商投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2017，簡稱FIRRMA）的立法工作，預(yù)計(jì)今年可完成相關(guān)的立法程序。其中的變化包括：將非控制性投資納入審查、建立政府投資者的強(qiáng)制申報(bào)制度和對(duì)美國公司與非美國公司之間的技術(shù)合作實(shí)施全新的管制體系。這將對(duì)計(jì)劃參與美國經(jīng)濟(jì)的海外投資者產(chǎn)生重大影響，跨國投資的結(jié)果也更加難以預(yù)測。

根據(jù)美國現(xiàn)行法律，如投資導(dǎo)致外國公司獲得敏感行業(yè)的美國公司的控制權(quán)，美國外國投資委員會(huì)（Committee on Foreign Investment in the United States，簡稱CFIUS）有權(quán)禁止或解除該項(xiàng)投資。CFIUS是美國財(cái)政部主導(dǎo)的跨部門審查機(jī)構(gòu)，由國防部、國土安全部、司法部、商務(wù)部、國務(wù)院、能源部、貿(mào)易談判代表辦公室，以及經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)辦公室、管理及預(yù)算辦公室等核心政府機(jī)構(gòu)組成，負(fù)責(zé)在國家安全層面評(píng)估跨國交易，以確定外國在美投資交易對(duì)國家安全是否存在潛在影響。

此次提出的FIRRMA法案，首次將CFIUS的審查范圍擴(kuò)大到美國“關(guān)鍵技術(shù)公司”與非美國實(shí)體就知識(shí)產(chǎn)權(quán)、專有技術(shù)和相關(guān)支持進(jìn)行的交換，包括對(duì)外轉(zhuǎn)讓，以及涉及敏感新技術(shù)、國防、人工智能、網(wǎng)絡(luò)安全、核技術(shù)和機(jī)器人行業(yè)的境外合資企業(yè)，均將被納入審查范圍。

自2013年開始，伴隨中國對(duì)美投資的升溫，CFIUS對(duì)中資赴美的審查也逐步增多。2017年9月，以國家安全為由，中資背景私募基金凱橋收購美國半導(dǎo)體制造商萊迪思的交易被叫停；2017年12月，美國金融集團(tuán)Cowen以延誤和取得CFIUS批準(zhǔn)的“不確定性”為由，取消了中國華信能源的2.75億美元的投資。今年初，又有多個(gè)交易遭CFIUS封殺，從螞蟻金服美國并購案，到博通和高通的并購案，“國家安全”的大旗被一舉再舉。這表明，美國將更加嚴(yán)厲地對(duì)待外國公司對(duì)美國公司的并購，特別是針對(duì)中國公司的投資與并購。所有所謂會(huì)威脅美國關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)先地位、國家安全和未來經(jīng)濟(jì)繁榮的投資，都將被認(rèn)定為掠奪性投資行為。

合規(guī)競爭新規(guī)則

面對(duì)各國政府的強(qiáng)監(jiān)管和國際組織的強(qiáng)推動(dòng)，特別是美國對(duì)中資審查與限制的明顯增加，跨國交易中備受關(guān)注的出口管制、制裁方面的合規(guī)問題在企業(yè)“走出去”經(jīng)營中的重要性在不斷提高。對(duì)此，越來越多的全球化企業(yè)主動(dòng)出擊，加強(qiáng)合規(guī)管理，合規(guī)競爭也成為全球化企業(yè)新的競爭規(guī)則。

為適應(yīng)國際新形勢，有效防控全球經(jīng)營所面臨的重大國際制裁風(fēng)險(xiǎn)，全球化企業(yè)都需根據(jù)自身的行業(yè)特點(diǎn)，未雨綢繆、提前防范，構(gòu)建并不斷完善制裁管理體系的長效機(jī)制，以切實(shí)提升國際制裁風(fēng)險(xiǎn)防控能力。一是建立國際制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，對(duì)國際制裁黑名單進(jìn)行識(shí)別；同時(shí)，動(dòng)態(tài)跟進(jìn)聯(lián)合國、美國與歐盟最新的制裁法律和規(guī)定，按照國際制裁名單和決議要求進(jìn)行國際制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。二是建立產(chǎn)業(yè)鏈盡職調(diào)查系統(tǒng)，全面梳理經(jīng)營業(yè)務(wù)、投資項(xiàng)目涉及到的制裁國以及所適用的制裁法律和規(guī)定，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)利益相關(guān)方進(jìn)行國際制裁風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析，并建立國際制裁風(fēng)險(xiǎn)框架和風(fēng)險(xiǎn)事件庫。三是優(yōu)化管理流程，在總部層面開展國際制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理的頂層設(shè)計(jì)，在海外業(yè)務(wù)和海外項(xiàng)目層面開展國際制裁合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管控程序和制度體系的搭建，并建立應(yīng)對(duì)機(jī)制，明確風(fēng)險(xiǎn)偏好和風(fēng)險(xiǎn)承受度，制定詳盡的國際制裁風(fēng)險(xiǎn)管理體系、規(guī)章和措施，為意外遭受國際制裁審查時(shí)減責(zé)或免責(zé)辯護(hù)做好準(zhǔn)備。

從貿(mào)易制裁到金融制裁

隨著國際制裁問題愈演愈烈，尤其是美國憑借自身主導(dǎo)的國際金融秩序以及美元在國際金融交易結(jié)算中的核心地位，建立的一套完整的國際制裁體系，給企業(yè)涉及的國際業(yè)務(wù)帶來了潛在風(fēng)險(xiǎn)，如果相關(guān)業(yè)務(wù)遭受國際制裁，就可能面臨交易被禁止、資產(chǎn)被凍結(jié)或沒收、切斷美元等國際貨幣獲取和使用的渠道等；此外，作為企業(yè)國際化的重要支撐，銀行的業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)及國際聲譽(yù)也將受到極大影響。當(dāng)前全球在金融制裁方面主要呈現(xiàn)以下幾個(gè)趨勢：一是監(jiān)管當(dāng)局的執(zhí)法行為明顯增加；二是針對(duì)反洗錢和制裁的執(zhí)法力度明顯增大，對(duì)違規(guī)行為的罰金大幅攀升；三是強(qiáng)調(diào)銀行合規(guī)負(fù)責(zé)人以及高管人員對(duì)反洗錢制度的落實(shí)須承擔(dān)責(zé)任；四是監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)向亞洲國家的金融機(jī)構(gòu)。

歐美等國家出臺(tái)了多部反洗錢相關(guān)法案，并對(duì)反洗錢工作失職的金融機(jī)構(gòu)處以巨額罰款：2017年，因此而受罰的銀行達(dá)15家，如德意志銀行被美國監(jiān)管部門連續(xù)罰款3次，處罰金額共計(jì)6.7億美元。與此同時(shí)，國內(nèi)金融業(yè)的監(jiān)管形勢也日趨嚴(yán)峻：針對(duì)市場上存在的各種亂象，監(jiān)管機(jī)構(gòu)接連出臺(tái)了一系列重要政策，發(fā)布的重要監(jiān)管文件超過20個(gè)；行政處罰超2800件，罰沒金額超80億元；國家外匯局加大了對(duì)外匯違規(guī)違法的檢查力度和懲處強(qiáng)度，保持了對(duì)地下錢莊、逃匯騙購匯等違法犯罪活動(dòng)的高壓打擊態(tài)勢。

2017年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，今后三年要打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的攻堅(jiān)戰(zhàn)，重點(diǎn)是防控金融風(fēng)險(xiǎn)。2018年，“嚴(yán)監(jiān)管、防風(fēng)險(xiǎn)”仍將持續(xù)成為金融領(lǐng)域重點(diǎn)政策中的關(guān)鍵詞。人民銀行在部署2018年九項(xiàng)主要任務(wù)時(shí)，將防范金融風(fēng)險(xiǎn)升至第二位；銀保監(jiān)會(huì)強(qiáng)調(diào)，2018年要大力整治違法違規(guī)業(yè)務(wù)，進(jìn)一步深化整治銀行業(yè)市場亂象，并列明了22條工作要點(diǎn)，涵蓋票據(jù)、內(nèi)控管理及案件查處等內(nèi)容；外匯局則表示，2018年將嚴(yán)厲打擊外匯違法違規(guī)行為，強(qiáng)化國際收支統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)工作，打造“數(shù)字外管”平臺(tái)，筑牢“安全外管”的籬笆。面對(duì)日益復(fù)雜的國際國內(nèi)監(jiān)管環(huán)境，銀行機(jī)構(gòu)積極穩(wěn)妥的應(yīng)對(duì)策略應(yīng)當(dāng)是全面有效地落實(shí)“風(fēng)險(xiǎn)為本”的原則。

“風(fēng)險(xiǎn)為本”（Risk-based）反洗錢原則最早由英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)倡導(dǎo)，后來發(fā)展成為國際反洗錢領(lǐng)域廣泛接受的工作原則。該原則簡而言之，就是要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)面臨的洗錢、恐怖融資等非法活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)高低進(jìn)行評(píng)估，進(jìn)而合理配置相應(yīng)的資源，有輕重、有主次地采取相應(yīng)的控制措施，落實(shí)“風(fēng)險(xiǎn)為本”的原則。

對(duì)于銀行而言，要落實(shí)“風(fēng)險(xiǎn)為本”的原則，需要將風(fēng)控理念、實(shí)施機(jī)制與銀行業(yè)務(wù)經(jīng)營有機(jī)地結(jié)合起來。據(jù)此，建議銀行在日常經(jīng)營管理中重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是要將客戶盡職調(diào)查作為防控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。充分、完整、真實(shí)的盡職調(diào)查是分析判斷洗錢風(fēng)險(xiǎn)情況的基礎(chǔ)，因此在客戶關(guān)系準(zhǔn)入、維護(hù)、退出等流程中，應(yīng)嵌入反洗錢合規(guī)管理要求。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的情形，要強(qiáng)化盡職調(diào)查，以掌握更多信息。國內(nèi)外銀行同業(yè)通常在行內(nèi)會(huì)設(shè)置獨(dú)立的反洗錢合規(guī)部門，配備專業(yè)的合規(guī)審查人員，負(fù)責(zé)對(duì)國內(nèi)外反洗錢相關(guān)法律、制裁法案等進(jìn)行研究，制定并細(xì)化行內(nèi)的政策指引，針對(duì)涉制裁業(yè)務(wù)出具合規(guī)意見，并對(duì)不同條線相關(guān)人員進(jìn)行持續(xù)培訓(xùn)。在清算部門內(nèi)部，也建議配備相應(yīng)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)判斷清算業(yè)務(wù)中的可疑交易。對(duì)無法判斷的可疑交易，應(yīng)及時(shí)上報(bào)合規(guī)部門進(jìn)行調(diào)查分析和專業(yè)判斷，由合規(guī)部門向清算部門提供處理決定。同時(shí)，由于實(shí)踐中“了解你的客戶”（Know Your Customer，KYC）已日漸發(fā)展成為KYCCC，出于盡職免責(zé)需要，就需要前移風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)口，將合規(guī)審批嵌入前臺(tái)業(yè)務(wù)部門，加強(qiáng)業(yè)務(wù)前端的風(fēng)險(xiǎn)控制，防止由于對(duì)制裁監(jiān)管政策的理解不到位而造成業(yè)務(wù)無法落地。通過對(duì)客戶的所有權(quán)和控股結(jié)構(gòu)履行盡職調(diào)查，了解客戶的行業(yè)、業(yè)務(wù)性質(zhì)，上下游企業(yè)，運(yùn)作地域，負(fù)面輿情，與高風(fēng)險(xiǎn)司法管轄區(qū)存在聯(lián)系或關(guān)聯(lián)的客戶（包括公司客戶的董事、高級(jí)管理人員、股東和實(shí)際所有人）；當(dāng)作為貸款人時(shí)，建議在合同中加入專門針對(duì)制裁的合同保障條款，如“貸款人有權(quán)在發(fā)生制裁事件后不再放款、貸款人可獨(dú)自選擇退出并且要求全額提前還款”等，還可適當(dāng)增加如“貸款資金的使用方式不會(huì)引起貸款人或出口信用機(jī)構(gòu)違反制裁”等承諾條款，并可酌情要求借款人提供其內(nèi)部制裁合規(guī)政策。

二是以實(shí)時(shí)交易監(jiān)控為必要手段。在實(shí)際操作中，往往存在對(duì)客戶付款指令缺乏仔細(xì)審查、對(duì)匯款交易背景審查不到位的風(fēng)險(xiǎn)隱患。對(duì)此，建議加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)各方的審核，包括申請人、受益人、船公司、保險(xiǎn)公司、制造商、第三方單據(jù)出具人等；加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)涉及國家、地區(qū)及運(yùn)輸環(huán)節(jié)的審核，包括提單清潔度、實(shí)際承運(yùn)人、船只、航行軌跡、港口、貨物種類、原產(chǎn)地、集裝箱號(hào)碼等，對(duì)涉及敏感地區(qū)的業(yè)務(wù)，還要及時(shí)關(guān)注對(duì)手方銀行的信息，追蹤交易中的款項(xiàng)，并建立支付合規(guī)查詢檔案和可疑業(yè)務(wù)檔案。對(duì)于某一類客戶或高風(fēng)險(xiǎn)客戶，應(yīng)結(jié)合其風(fēng)險(xiǎn)特征，在業(yè)務(wù)系統(tǒng)中增加交易監(jiān)控或限制安排，采取“電子化篩查+人工判斷”方式，提升風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和監(jiān)控效果。這其中，尤其要注意對(duì)“內(nèi)保外貸”業(yè)務(wù)的合規(guī)防控。在“內(nèi)?！北：l繁兌付或由于各種原因不能及時(shí)兌付，不僅會(huì)給擔(dān)保行帶來聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，更易造成境內(nèi)企業(yè)的非法收入轉(zhuǎn)移境外，不利于有效防控反洗錢風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，境內(nèi)銀行要從源頭查清交易背景和結(jié)構(gòu)、主體資格合法性、商業(yè)合理性、第一還款資金來源等，從境外借款人、境內(nèi)反擔(dān)保人兩方面統(tǒng)籌管理，分析判斷交易的真實(shí)性、合規(guī)性，嚴(yán)格審核“外貸”資金實(shí)際投向及項(xiàng)目建設(shè)情況，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，避免因突發(fā)履約事件受到監(jiān)管處罰。

三是將合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入產(chǎn)品管理體系。當(dāng)一家銀行自身或同業(yè)發(fā)現(xiàn)某一產(chǎn)品易被用于洗錢，或者控制措施未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)時(shí)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，優(yōu)化管控措施，進(jìn)而決定是否停辦該產(chǎn)品。同時(shí)，要結(jié)合國別環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況、金融監(jiān)管等因素，動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整境外發(fā)展戰(zhàn)略，前瞻性地識(shí)別評(píng)估各類風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)進(jìn)入新市場或新業(yè)務(wù)領(lǐng)域的可行性研究和事前審查；要提高新產(chǎn)品和新業(yè)務(wù)合規(guī)審查機(jī)制的有效性，避免簡單復(fù)制不符合東道國監(jiān)管要求的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)模式，統(tǒng)一境內(nèi)外機(jī)構(gòu)的合規(guī)政策和標(biāo)準(zhǔn)，完善跨境聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要制定國際制裁應(yīng)對(duì)預(yù)案，研究監(jiān)管政策變化對(duì)業(yè)務(wù)運(yùn)行和發(fā)展的短期和長期影響，判斷監(jiān)管揭示的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定外部監(jiān)管政策的應(yīng)急預(yù)案，建立重大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)事件的快速響應(yīng)和處置機(jī)制，有效回應(yīng)監(jiān)管關(guān)注事項(xiàng)，避免法律和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，加強(qiáng)跨境監(jiān)管合作，加強(qiáng)與賬戶行之間的信息共享、業(yè)務(wù)交流和咨詢，及時(shí)掌握境外機(jī)構(gòu)合規(guī)管理情況。

總之，有效的國際制裁及反洗錢應(yīng)對(duì)策略絕不僅是簡單完成事后可疑交易報(bào)告，而是要求銀行要主動(dòng)管理風(fēng)險(xiǎn)，控制潛在風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，并將“風(fēng)險(xiǎn)為本”的原則牢牢嵌入日常經(jīng)營管理活動(dòng)中，形成長久的制度化安排，成為銀行合規(guī)文化的一個(gè)有機(jī)組成部分。