證監(jiān)會行政處罰敗訴案件的啟示

文/王國玉 李楠 編輯/任風(fēng)遠(yuǎn)

2013年3—4月，蘇嘉鴻利用在威華股份重大資產(chǎn)重組前大量買入，重組消息發(fā)布后集中賣出的方式，獲利6537.62萬元人民幣。證監(jiān)會認(rèn)為，蘇嘉鴻借助從威華股份資產(chǎn)重組的內(nèi)幕消息知情人殷衛(wèi)國處了解到的該公司將進(jìn)行資產(chǎn)重整，并注入礦產(chǎn)及高科技業(yè)務(wù)的內(nèi)幕消息，實(shí)現(xiàn)了其低買高賣、賺取差價的非法目的。對此，證監(jiān)會公布了對蘇嘉鴻的行政處罰決定書，并開出了約1.3億元的罰單。隨后蘇嘉鴻提起上訴。2018年7月17日，北京市高級人民法院以事實(shí)不清、程序違法為由，判決撤銷了證監(jiān)會對蘇嘉鴻內(nèi)幕交易行為給予1.3億元人民幣的行政處罰決定。該案件是證監(jiān)會近年來罕見的行政處罰決定被撤銷案件，對外匯管理行政執(zhí)法工作具有較強(qiáng)的借鑒意義。

證監(jiān)會敗訴原因分析

一是內(nèi)幕交易事實(shí)認(rèn)定不清。蘇嘉鴻認(rèn)為，證監(jiān)會在調(diào)查過程中，并未找到殷衛(wèi)國并核實(shí)其身份信息，也未對其情況展開調(diào)查，認(rèn)定殷衛(wèi)國屬于內(nèi)幕信息知情人的事實(shí)不清，法律依據(jù)不明。證監(jiān)會認(rèn)為，其已窮盡各種手段調(diào)查收集證據(jù)，而且即使找到了相關(guān)人員，其不配合調(diào)查的情況也很常見。雖然作為涉案人員的殷衛(wèi)國一直未被找到，但其他涉案人員詢問筆錄以及有關(guān)會議記錄可間接證明，殷衛(wèi)國實(shí)際參與了資產(chǎn)注入事項的形成過程并知悉銅礦收購事項，為內(nèi)幕信息知情人。法院則認(rèn)為，殷衛(wèi)國為內(nèi)幕信息知情人是認(rèn)定蘇嘉鴻從事法律所禁止的內(nèi)幕交易的關(guān)鍵事實(shí)基礎(chǔ)，而證監(jiān)會的調(diào)查沒有窮盡方法和手段，更不能以被調(diào)查人可能不配合為由怠于法定調(diào)查職責(zé)，因此其對殷衛(wèi)國的調(diào)查及證據(jù)收集未能遵循全面、客觀、公正的原則。

二是內(nèi)幕交易推定的適用條件和標(biāo)準(zhǔn)不正確。蘇嘉鴻認(rèn)為，買入威華股份具有合理理由和依據(jù)，交易時間與證監(jiān)會認(rèn)定的內(nèi)幕信息形成沒有“高度吻合”的特征，且認(rèn)定過程反復(fù)搖擺，在告知和復(fù)議書中認(rèn)定的“較為吻合”與在決定書中認(rèn)定的“高度吻合”并不一致。證監(jiān)會認(rèn)為，內(nèi)幕信息敏感期內(nèi)蘇嘉鴻與殷衛(wèi)國多次聯(lián)系，交易時點(diǎn)與資產(chǎn)注入事項進(jìn)展情況“高度吻合”，且沒有提供充分有力的解釋，應(yīng)推定構(gòu)成內(nèi)幕交易。法院則認(rèn)為，證監(jiān)會復(fù)議書中認(rèn)定的“較為吻合”已對決定書中認(rèn)定的“高度吻合”進(jìn)行了修正，且該修正與在案證據(jù)顯示的內(nèi)幕信息形成發(fā)展與相關(guān)交易活動進(jìn)行的案件事實(shí)基本一致，據(jù)此可以認(rèn)定，蘇嘉鴻的內(nèi)幕交易沒有達(dá)到“高度吻合”的證明標(biāo)準(zhǔn)，證監(jiān)會的推定理由不成立。

三是對蘇嘉鴻行政處罰程序違法。蘇嘉鴻認(rèn)為，證監(jiān)會出具的自己與殷衛(wèi)國的“45次通話記錄”和“71次短信聯(lián)系”未經(jīng)質(zhì)證環(huán)節(jié)即被列入“涉密證據(jù)”。證監(jiān)會認(rèn)為，處罰決定作出前，已依法進(jìn)行了檢查、調(diào)查，并告知蘇嘉鴻擬作出處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)及享有的權(quán)利等，保障了當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)，即使證據(jù)未被質(zhì)證也符合法定程序。法院則認(rèn)為，證監(jiān)會以蘇嘉鴻與殷衛(wèi)國的通訊信息涉密為由，沒有保障當(dāng)事人的質(zhì)證權(quán)，構(gòu)成了對當(dāng)事人陳述申辯權(quán)利的侵害，屬行政處罰程序違法，應(yīng)予糾正。

對外匯管理行政執(zhí)法的啟示

全面、客觀、公正的調(diào)查是認(rèn)定違法事實(shí)的基礎(chǔ)。先調(diào)查取證，后在證據(jù)基礎(chǔ)上作出事實(shí)認(rèn)定和行政處罰，是外匯管理行政執(zhí)法的基本原則。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十六條，行政機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)公民、法人或其他組織存在依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為，必須開展全面、客觀、公正的調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。一是檢查部門調(diào)查收集證據(jù)必須全面。在內(nèi)容上既要包括對相對人的有利證據(jù)，也要包括對相對人不利的證據(jù)；在范圍上既要向涉嫌違法的相對人調(diào)查，也要向了解案件事實(shí)的直接當(dāng)事人和利害關(guān)系人調(diào)查。特別是案件涉及的直接當(dāng)事方，因其既是案件事實(shí)的直接經(jīng)歷者，也是利益攸關(guān)方，因而是不可或缺的調(diào)查對象。二是檢查部門調(diào)查收集證據(jù)必須客觀，避免主觀隨意性。應(yīng)遵循證據(jù)相互印證的規(guī)則，將調(diào)查取得的直接和間接證據(jù)、直接當(dāng)事方證言與其他了解案情的證人證言相互比對。例如，在對銀行違規(guī)辦理虛假轉(zhuǎn)口貿(mào)易的調(diào)查過程中，不僅應(yīng)采集銀行經(jīng)辦人的證人證言，也應(yīng)該對涉事企業(yè)的高管、財務(wù)人員，以及海運(yùn)、貨代、倉儲公司等相關(guān)人員進(jìn)行調(diào)查取證，以提升認(rèn)定事實(shí)的客觀性。三是檢查部門調(diào)查收集證據(jù)必須公正，不得存在偏私或武斷。即不僅要做到調(diào)查手段和程序合法，還應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人看得見的方式，實(shí)現(xiàn)全面客觀調(diào)查收集證據(jù)的目標(biāo)。例如，在對當(dāng)事人做調(diào)查筆錄時，應(yīng)避免采取誘導(dǎo)、設(shè)陷阱等有悖公正的詢問方式，并盡量留存音像證據(jù)，保證證據(jù)收集過程的公平、公正。

審慎、準(zhǔn)確、規(guī)范的事實(shí)推定是案件查處的關(guān)鍵。在外匯執(zhí)法過程中，對部分案件的違規(guī)事實(shí)無法直接認(rèn)定時，需要在調(diào)查取證、厘清事實(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行推定。在證據(jù)法上，推定是根據(jù)嚴(yán)密的邏輯推理和日常生活經(jīng)驗(yàn)，從已知事實(shí)推斷未知事實(shí)存在的證明規(guī)則。根據(jù)該規(guī)則，主張推定的行政機(jī)關(guān)對據(jù)以推定的基礎(chǔ)事實(shí)和行政處罰合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。在外匯管理從規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變的背景下，越來越多的實(shí)質(zhì)性違規(guī)案件涉及推定事實(shí)的問題。例如，在查處銀行辦理內(nèi)保外貸業(yè)務(wù)未盡職審核案件時，要證明銀行未按照展業(yè)原則盡職審核交易背景，需對銀行留存資料進(jìn)行全面梳理，基于預(yù)計還款來源無法覆蓋借款本息的關(guān)鍵事實(shí)，推定銀行未按照原則性監(jiān)管要求盡職審核；又如在查處銀行違規(guī)為網(wǎng)銀客戶分拆辦理售匯業(yè)務(wù)案件時，需對銀行在客戶使用網(wǎng)銀違規(guī)辦理業(yè)務(wù)中承擔(dān)的具體責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定，鎖定銀行對客戶多次使用網(wǎng)銀分拆逃匯未采取有效處置措施的事實(shí)，進(jìn)而推定銀行承擔(dān)違規(guī)辦理個人售匯業(yè)務(wù)的責(zé)任。外匯檢查部門對據(jù)以推定的基礎(chǔ)事實(shí)及適用標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)秉持審慎原則，提高相關(guān)證據(jù)認(rèn)定的準(zhǔn)確性、規(guī)范性，降低行政執(zhí)法風(fēng)險。

正當(dāng)?shù)男姓幜P程序是避免執(zhí)法風(fēng)險的前提。正當(dāng)程序原則又稱法律程序原則，主要指行政機(jī)關(guān)在做出影響行政相對人合法權(quán)益的行為時，必須遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦?。其主要有三個基本要求：第一，行政公開，即除涉及國家秘密和依法受保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私外，行政機(jī)關(guān)做出處罰決定時，必須告知行政相對人理由，保證對方的知情權(quán)；第二，聽取陳述和申辯，即行政機(jī)關(guān)做出處罰決定時，必須聽取行政相對人的陳述和申辯，保證對方的參與權(quán)；第三，保持中立。行政機(jī)關(guān)及其工作人員對與自己有利害關(guān)系的事務(wù)或爭議，應(yīng)主動回避。實(shí)施外匯處罰的過程是否符合正當(dāng)程序原則，是法院審理涉匯案件的關(guān)鍵。在調(diào)查取證階段，應(yīng)全面、客觀、公正地收集證據(jù)資料，進(jìn)行調(diào)查筆錄，并應(yīng)在事實(shí)確認(rèn)中采用可見方式體現(xiàn)當(dāng)事人對相關(guān)證據(jù)及事實(shí)的意見，保證其知情權(quán)；在文書制作階段，對違法、違規(guī)事實(shí)的定性描述要嚴(yán)謹(jǐn)，不同執(zhí)法文書間語言應(yīng)表述一致，并明確告知當(dāng)事人具有的聽證、復(fù)議等權(quán)利，保證其參與權(quán)；在實(shí)施處罰階段，行政處罰決定書等法律文書的送達(dá)環(huán)節(jié)要全程留痕，注意區(qū)分不同情形選擇直接、留置、郵寄、公告等送達(dá)方式，以確保法律文書能按時、準(zhǔn)確地送達(dá)當(dāng)事人，避免引起爭議。