對(duì)地方政府債務(wù)置換實(shí)施效果的調(diào)查與思考

所謂地方政府債券置換，其實(shí)質(zhì)就是允許地方政府借新債還舊債，其依據(jù)是2014年10月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))，其目的是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范了地方政府舉債融資機(jī)制，把地方政府的發(fā)債權(quán)限上收到省級(jí)政府，對(duì)之前通過地、縣級(jí)政府平臺(tái)融資的利率高、期限短的債務(wù)置換為利率低、期限長(zhǎng)的債務(wù)，分4年左右置換完畢，江蘇省政府設(shè)定置換期限為2018年8月結(jié)束。

一、地方政府債券置換平臺(tái)貸款情況

(一)置換規(guī)模。江蘇省政府核定的如皋市可置換地方債務(wù)總規(guī)模分別為：2015年72.865億元、2016年務(wù)48億元，2017年47.36億元、2018年置換約5億元，全部存量債務(wù)在2018年8月之前置換完畢。對(duì)于存量債務(wù)的本金，如皋市財(cái)政局的相關(guān)人士表示，依靠地方財(cái)力是無(wú)法償還，只是通過債務(wù)置換、降低成本控制債務(wù)的利息規(guī)模。

(二)置換利率。根據(jù)中國(guó)債券信息網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，地方政府可置換債券利率區(qū)間為2.46%-3.45%。以如皋市為例，2015年3期實(shí)際置換的利率區(qū)間為2.94%-3.50%。第1批置換的銀行有：工行、農(nóng)行、中行、建行、民生銀行、交通銀行和國(guó)家開發(fā)銀行，利率由原貸款利率5.535%到6.765%不等，降為3.41%以下；第2批置換的銀行有：工行、農(nóng)行、中行、建行、民生銀行、交通銀行，利率由原貸款利率5.535%到6.765%不等，降為3.64%以下；第3批置換的銀行有：工行、農(nóng)行、中行、建行、恒豐銀行、華夏銀行、光大銀行、南京銀行和招商銀行，利率由原貸款利率5.535%到6.765%不等，降為3.50%以下。

(三)置換期限。政府平臺(tái)償還債務(wù)期限普遍拉長(zhǎng)，從統(tǒng)計(jì)的已轉(zhuǎn)換債券情況看，償還債務(wù)的最后到期償債期從1-2年，拉長(zhǎng)到3-10年。

二、地方政府債券置換平臺(tái)集資款情況

(一)置換規(guī)模。以如皋市為例，作為縣級(jí)市，在南通六縣區(qū)置換排名第一，2015年至2017年共置換地方政府債務(wù)168.23億元，主要用于置換平臺(tái)集資、施政工程欠款等項(xiàng)目。

(二)置換利率。政府平臺(tái)融資的負(fù)擔(dān)明顯下降。以如皋為例，政府平臺(tái)集資利率平均在8%左右，置換后降為3.50%以下，但目前置換總額還只是平臺(tái)融資的一部份。

(三)置換期限。政府平臺(tái)償還債務(wù)期限普遍拉長(zhǎng)，從統(tǒng)計(jì)的已轉(zhuǎn)換債券情況看，償還平臺(tái)融資債務(wù)的最后到期償債期從2-3年，拉長(zhǎng)到5-10年。

三、地方政府債券置換的實(shí)施效果

(一)地方政府債券置換緩釋了銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。

從各銀行機(jī)構(gòu)對(duì)政府債務(wù)置換情況看，堅(jiān)持借款人足額備付所置換債務(wù)當(dāng)期利息前提下，對(duì)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的核準(zhǔn)可置換債務(wù)，在到期日前進(jìn)行了置換，并將置換前足額備付所置換債務(wù)當(dāng)期利息并存入還款賬戶。地方債券置換不僅從國(guó)家層面進(jìn)一步明確了地方政府負(fù)有償還銀行貸款責(zé)任的債務(wù)，有利于國(guó)家對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模的管控，而且減緩了銀行不良貸款的發(fā)生的速度，緩釋了銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，有利于銀行盤活信貸存量，集中信貸資金支持當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和中小微企業(yè)的發(fā)展。

(二)地方政府債券置緩解了地方政府的償債壓力。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，下行壓力加大，地方財(cái)政收入能力下降的新形勢(shì)下，地方政府債務(wù)置換后，原來即將到期須償還的債務(wù)，可以展期3-10年才償還；同時(shí)，置換后支付的利息較置換前平均降低了20%-56%，繼而減輕了過去地方政府債務(wù)過重的利息負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步調(diào)整了債務(wù)錯(cuò)配的期限，大大地緩解了地方政府的還債壓力，分散和降低了違約風(fēng)險(xiǎn)，為地方政府調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加財(cái)政實(shí)力贏得了時(shí)間和空間。

(三)地方政府債券置換有利于降低區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)。

近年來，按照國(guó)家金融監(jiān)管的規(guī)定，各商業(yè)銀行加強(qiáng)了地方政府融資平臺(tái)貸款的管控，逐漸收緊地方政府融資的信貸規(guī)模，這種“只堵不疏”的政策，不僅可能對(duì)在建的重點(diǎn)項(xiàng)目造成半拉子工程，使項(xiàng)目相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)及企業(yè)帶來負(fù)面影響，形成資金沉淀，造成損失，而且會(huì)產(chǎn)生地方政府償債風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)上升，地方政府債券置換平臺(tái)貸款后，可有效防止在建項(xiàng)目資金鏈破裂，避免對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大沖擊，使銀行機(jī)構(gòu)能夠?yàn)楫?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供信貸支持，及時(shí)化解區(qū)域性的金融風(fēng)險(xiǎn)。

四、地方政府債券置換中存在的問題

(一)基層央行及銀行機(jī)構(gòu)在地方債置換工作中缺乏主動(dòng)權(quán)。

地方債由定向和公開發(fā)行兩部份組成，定向發(fā)債的主動(dòng)權(quán)集中由省政府掌握，由省財(cái)政直撥各金融機(jī)構(gòu)，使財(cái)政資金單一賬戶管理形同虛設(shè)，公開發(fā)行部份由由地方財(cái)政部門主導(dǎo)，人民銀行等金融監(jiān)管部門對(duì)政府負(fù)債總體情況及置換情況一無(wú)所知，當(dāng)?shù)赜袀I入資格的法人金融機(jī)構(gòu)也難以根據(jù)相關(guān)信息提前進(jìn)行資產(chǎn)配置安排，造成基層央行和其他銀行機(jī)構(gòu)在地方債置換工作中失去主動(dòng)權(quán)。

(二)地方政府債券的期限較長(zhǎng)、利率較低，使銀行機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債錯(cuò)配的風(fēng)險(xiǎn)上升。

置換債券的期限分別為3年、5年、7年、10年，而受利率市場(chǎng)化的影響，商業(yè)銀行存款短期化的傾向日益凸顯，并因銀行間市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的加劇，存貸款利差的空間逐漸被壓縮，而置換的地方政府債券很難流通和轉(zhuǎn)讓，較長(zhǎng)的期限使銀行信貸資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配的問題表現(xiàn)突出，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債管理提出了新的挑戰(zhàn)。

(三)地方政府債券置換未能從根本上化解償債風(fēng)險(xiǎn)問題。

首先是地方政府核準(zhǔn)可置換債券占地方政府債務(wù)的比重較小，僅是解了燃眉之急，沒有從根本上解決地方政府巨額債務(wù)的隱患；其次是債務(wù)置換只是將地方債從貸款科目轉(zhuǎn)到了投資的債券科目，即左手轉(zhuǎn)右手，資金也沒有完全收回到賬上，銀行并沒有完全從地方債中解脫出來，銀行機(jī)構(gòu)仍然是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者；再次是地方債風(fēng)險(xiǎn)的根本來源是地方政府主導(dǎo)的建設(shè)項(xiàng)目本身存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，在經(jīng)濟(jì)下行、地方財(cái)政收入增收能力下降的情況下，無(wú)論是此前的貸款，還是置換后的債券，若項(xiàng)目沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益，地方政府債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)仍然未能從根本上化解。

五、對(duì)策建議

(一)建立規(guī)范透明的地方置換債發(fā)行機(jī)制。

一是由當(dāng)?shù)卣⒇?cái)政部門、金融監(jiān)管部門、銀行機(jī)構(gòu)、借款單位聯(lián)合認(rèn)定和核實(shí)，徹底摸清債務(wù)規(guī)模和明細(xì)，制定地方政府債券置換平臺(tái)貸款規(guī)劃，提供納入地方政府債務(wù)系統(tǒng)的客戶名單及地方置換債的發(fā)行進(jìn)度安排；二是在地方置換債發(fā)行方式上，應(yīng)避免將銀行認(rèn)購(gòu)地方債的額度與財(cái)政存款或其他財(cái)政類業(yè)務(wù)掛鉤，建立自由競(jìng)價(jià)的機(jī)制；三是進(jìn)一步增加地方政府債券置換規(guī)模，有效降低地方政府融資平臺(tái)貸款利息償還壓力，緩釋銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。

(二)進(jìn)一步完善地方政府舉債融資的機(jī)制。

積極探索地方政府自行(自主)發(fā)債和資產(chǎn)證券化等方式，化解目前地方政府的存量債務(wù)和防范新增地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生；積極推行PPP融資模式，吸引民間資本直接參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)民間資本承接部分地方債務(wù)的積極性，擴(kuò)大地方政府建設(shè)資金來源，從而有效分散地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)加強(qiáng)地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)管理。

不斷完善規(guī)范、系統(tǒng)、及時(shí)、定期的地方政府債務(wù)信息統(tǒng)計(jì)機(jī)制，條件成熟時(shí)還可以向市場(chǎng)和公眾公開披露，實(shí)行透明化管理，實(shí)現(xiàn)定期審計(jì)與統(tǒng)計(jì)報(bào)告相結(jié)合，自我約束與外部監(jiān)督相結(jié)合，更好地監(jiān)管地方政府債務(wù)。

(四)加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控和管理。

一是密切關(guān)注政府城鎮(zhèn)化基金等新型政府債務(wù)方式，研究其對(duì)存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響；二是建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施系統(tǒng)性監(jiān)控，三是嚴(yán)格控制地府債務(wù)的擴(kuò)容。

(五)通過制度變革提高地方政府的償債能力。

對(duì)我國(guó)這樣一個(gè)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生三者聯(lián)動(dòng)的轉(zhuǎn)軌型國(guó)家來講，只能以制度變革化解地方債危機(jī)。加快推進(jìn)稅制改革加固稅基。擴(kuò)展小型微利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策、加快房地產(chǎn)稅立法進(jìn)程。以減稅轉(zhuǎn)化為投資增長(zhǎng)和就業(yè)增長(zhǎng)，從根本上培育稅基，增加地方級(jí)財(cái)政收入，提升償債能力。

(中國(guó)人民銀行如皋市支行，江蘇 南通 226500)

[1] 胡大瑋.關(guān)于地方政府債務(wù)置換的情況及對(duì)銀行的影響分析，《經(jīng)濟(jì)師》2016.11.

[2] 中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)局，《2016年全國(guó)國(guó)債地方債發(fā)行情況報(bào)告》.