人民幣國際化及自貿(mào)區(qū)建設(shè)對跨境洗錢監(jiān)管的影響及建議

一、引言

2008年12月，我國開始跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)，啟動(dòng)人民幣國際化。經(jīng)過九年多的發(fā)展，人民幣跨境使用已經(jīng)拓展到跨境融資、直接投資、貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、金融交易等各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，基本實(shí)現(xiàn)了資本項(xiàng)目和經(jīng)常項(xiàng)目的跨境投融資使用，已經(jīng)連續(xù)7年成為我國第二跨境收付貨幣。特別是，2015年11月，國際貨幣基金組織(IMF)將人民幣納入SDR(特別提款權(quán))貨幣籃子，標(biāo)志著人民幣國際化邁出關(guān)鍵的一步。隨著世界經(jīng)濟(jì)的迅速融合、我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展及“一帶一路”建設(shè)的加快，人民幣也被越來越多的國家和地區(qū)所認(rèn)可，在國際貿(mào)易和投融資中廣泛使用，逐漸成為世界主要結(jié)算和儲(chǔ)備貨幣之一。在推進(jìn)人民幣國際化進(jìn)程中，我國一方面連續(xù)推動(dòng)資本市場雙向開放，加快資本項(xiàng)目可兌換，另一方面促進(jìn)人民幣與外幣一體化，推進(jìn)人民幣跨境結(jié)算。我國涉外投資領(lǐng)域呈現(xiàn)“走出去、引進(jìn)來”的均衡發(fā)展態(tài)勢，外商投資可意愿結(jié)匯，經(jīng)營利潤也可自由匯出。對于居民到境外投資，企業(yè)項(xiàng)下既可以用外幣投資，也可以直接使用人民幣到境外投資；個(gè)人項(xiàng)下境外直接投資也在逐步放開。在此基礎(chǔ)上，我國積極有序地設(shè)立自貿(mào)區(qū)，創(chuàng)新服務(wù)貿(mào)易試點(diǎn)，逐步放開對外貿(mào)易、投融資政策和外匯管制，實(shí)現(xiàn)高水平的貿(mào)易和投資自由化便利性政策，2013 年以來，先后批準(zhǔn)設(shè)立了上海、福建、廣東、天津、遼寧、浙江、河南、湖北等 11 個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、1個(gè)中韓自由貿(mào)易區(qū)，國家給予更加開放的對外開放政策先試先行，消絕大部分貿(mào)易關(guān)稅，減少非關(guān)稅壁壘，簡化手續(xù)，最大限度實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)內(nèi)貿(mào)易自由化。貿(mào)易和投融資便利化在不斷促進(jìn)跨境經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和提升資金配置效率的同時(shí)，也給犯罪分子跨境洗錢提供了空間，給我國跨境洗錢監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。應(yīng)積極研究貿(mào)易和投融資政策調(diào)整后跨境洗錢渠道和手段的變化，全面提升跨境洗錢風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管水平。

二、人民幣國際化及自貿(mào)區(qū)建設(shè)對跨境洗錢監(jiān)管的影響

人民幣國際化及自貿(mào)區(qū)建設(shè)在推進(jìn)貿(mào)易和投融資便利化的同時(shí)，洗錢和恐怖融資渠道增多，對跨境洗錢監(jiān)管造成一定影響。

(一)投融資政策放寬后，跨境洗錢風(fēng)險(xiǎn)會(huì)成增長態(tài)勢。 隨著境內(nèi)外本外幣各項(xiàng)投融資政策不斷放開，跨境資本流動(dòng)進(jìn)一步增長。一方面是本外幣境內(nèi)外直接投資、證券投資逐步放開，各項(xiàng)本外幣融資政策降低了主體資格要求、擴(kuò)大了限額，增加和拓寬了境內(nèi)外資金出入渠道；另一方面是滬港通和深港通等境內(nèi)外市場互通，國外投資者可以通過香港證券機(jī)構(gòu)直接參與國內(nèi)證券交易，其交易產(chǎn)品繁多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，標(biāo)準(zhǔn)化程度高、變現(xiàn)快，并且與其他市場聯(lián)系緊密，容易被洗錢犯罪分子利用，通過多重代持和復(fù)雜交易設(shè)計(jì)，快速進(jìn)出境內(nèi)外市場，跨境洗錢風(fēng)險(xiǎn)增大。

(二)外匯行政管制取消或簡化后，金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作壓力增大。對外政策開放，最主要的措施之一是減少和取消行政管制，實(shí)現(xiàn)境內(nèi)外管理標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。外匯行政審批取消或簡化后，多數(shù)業(yè)務(wù)審核工作交由金融機(jī)構(gòu)辦理，金融機(jī)構(gòu)反洗錢客戶身份識(shí)別和可疑交易監(jiān)測的工作量增大。

(三)新舊政策銜接期的洗錢風(fēng)險(xiǎn)增大。在推進(jìn)人民幣國際化進(jìn)程中，我國采取逐步有序的開放政策，在開放新政推廣過程中，新舊政策銜接過程中的洗錢風(fēng)險(xiǎn)加大。例如，人民幣跨境結(jié)算政策與外匯管理政策銜接期，犯罪分子利用銀聯(lián)卡境外取現(xiàn)業(yè)務(wù)規(guī)避外匯管理政策及個(gè)人通過在境內(nèi)注冊皮包公司或借用其他公司名義，利用單位對外投資開放簡便的政策逃避對個(gè)人對外投資的管控，增大了洗錢風(fēng)險(xiǎn)。

(四)自貿(mào)區(qū)先行先試開放政策對反洗錢工作提出了新的挑戰(zhàn)。各項(xiàng)貿(mào)易、投融資開放政策在自貿(mào)區(qū)和試點(diǎn)地區(qū)先行先試，隨著這些新政策落地，各種貿(mào)易形式、投融資工具、跨境結(jié)算方式層出不窮，特別是離岸公司的設(shè)立，相關(guān)部門僅要求提供少量的法人信息，不需要實(shí)際辦公地址，出資起點(diǎn)相對較低，對設(shè)立人沒有國籍限制，甚至允許匿名股東，有的離岸公司可能會(huì)繞過反洗錢監(jiān)管規(guī)定，掩蓋公司的真實(shí)受益人，給反洗錢客戶身份識(shí)別制度落實(shí)帶來困難。

三、開放政策下跨境洗錢的主要方式

(一)通過國際貿(mào)易洗錢。隨著經(jīng)濟(jì)金融全球化的不斷融合，我國也設(shè)立越來越多的自由港和自貿(mào)區(qū)，便利的貿(mào)易政策和簡化的行政流程，對追蹤和監(jiān)控貿(mào)易鏈和實(shí)際控制人造成很大的困難，尤其是缺乏可追蹤的貨物鏈信息，反洗錢監(jiān)測和調(diào)查難度加大，開放的貿(mào)易政策為洗錢犯罪提供更多的機(jī)會(huì)。

(二)以投資方式實(shí)現(xiàn)資本跨境交易洗錢。隨著我國對跨境投融資政策的放開，行政審批管理進(jìn)一步簡化，例如允許個(gè)人境外直接投資和放寬提高境外投資前期匯出金額，以及對外商投資準(zhǔn)入前審批的取消和對外商投資采用準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式等政策，將影響反洗錢工作有效開展。此外，當(dāng)前我國一些地方為吸引外商投資，往往忽視對外資來源和性質(zhì)的調(diào)查了解，特別是對實(shí)際控制人信息的掌握，由于當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)缺乏對非居民客戶身份信息確認(rèn)的有效方法和途徑，國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)普遍對非居民和外商投資實(shí)際控制自然人識(shí)別不到位，一旦非法資金通過境外構(gòu)建復(fù)雜股權(quán)控制關(guān)系，轉(zhuǎn)而向境內(nèi)高危行業(yè)投資，將會(huì)給我國帶來巨大洗錢威脅。

(三)通過跨境融資方式實(shí)現(xiàn)非法資金轉(zhuǎn)移和清洗。目前，我國對外債和境外放款政策實(shí)行了開放，例如跨境成員單位本外幣資金池業(yè)務(wù)，本外幣一體化的全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策，不同程度放寬了業(yè)務(wù)主體、資金額度、資金使用范圍等，便捷的跨境融資道路已經(jīng)全面開通，為不法分子以外債的名義巧立名目、掩飾資金用途、進(jìn)行非法資金的轉(zhuǎn)移提供了渠道。上述開放政策放松了對債務(wù)人身份信息和交易真實(shí)性的審核力度，對債權(quán)人的情況及資金來源未進(jìn)行追溯，給反洗錢帶來較大挑戰(zhàn)。同時(shí)，由于外匯資金意愿結(jié)匯進(jìn)程的推進(jìn)，對資金去向的監(jiān)管將更加困難，更難以追蹤資金的性質(zhì)。犯罪分子有可能利用境外放款業(yè)務(wù)便利，將犯罪收入以境外放款或資本金注入境外公司后，又與他國某公司簽訂直接外債合同，將非法資金以直接外債的形式轉(zhuǎn)移至他國公司，待合同期滿，以貸款本金形式返回至本國公司，達(dá)到清洗黑錢的目的。

(四)利用離岸公司和自貿(mào)區(qū)進(jìn)行洗錢。隨著自貿(mào)區(qū)貿(mào)易政策的落地，離岸公司數(shù)量將會(huì)大量增加。離岸公司是在離岸中心設(shè)立的殼公司，具有設(shè)立條件簡單，不需實(shí)際辦公地址，出資起點(diǎn)低，對設(shè)立人沒有國籍限制，甚至允許匿名股東，不需報(bào)送賬務(wù)報(bào)表等特點(diǎn)，具有較強(qiáng)的保密性。離岸公司多數(shù)以投資者的外資身份為幌子，實(shí)現(xiàn)外商投資企業(yè)的注冊，享受外資待遇。然而，隨著人民幣國際化及人民幣可兌換政策的放開，由于離岸公司掩蓋實(shí)際收益人的優(yōu)勢，加之資本項(xiàng)下資金可兌換的政策放松，將成為跨境資金流動(dòng)的重要渠道。并且，在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)，管理部門為吸引商機(jī)對區(qū)內(nèi)地投資貿(mào)易公司的設(shè)立采用較為寬松的規(guī)定，加之人民幣資本項(xiàng)目可兌換開放后，相關(guān)部門僅要求此類公司提供少量或根本不需要其提供法人信息，這種不充分的審查和批準(zhǔn)程序使得此類投資公司可能繞過反洗錢監(jiān)管規(guī)定，掩蓋該公司的真實(shí)受益人，為不法分子通過自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)跨境投資洗錢提供了便利渠道。

四、政策建議

(一)接軌國際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)，修訂完善反洗錢法律法規(guī)。隨著我國加快推動(dòng)人民幣國際化，現(xiàn)有反洗錢法律法規(guī)已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、金融創(chuàng)新和反洗錢工作形勢需要，應(yīng)根據(jù)當(dāng)前工作實(shí)際，參考國外先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)修訂和完善反洗錢法律法規(guī)，完善跨境洗錢監(jiān)控的有關(guān)制度，盡快出臺(tái)跨境攜帶無記名可轉(zhuǎn)讓有價(jià)證券等的監(jiān)管及通報(bào)制度，以適應(yīng)跨境洗錢監(jiān)管形勢的變化。

(二)加強(qiáng)離岸公司、非居民管理，嚴(yán)格跨境交易資金監(jiān)測。把對交易背景真實(shí)性的審核作為客戶盡職調(diào)查的重點(diǎn)內(nèi)容，并貫穿到整個(gè)跨境投資、外債及貿(mào)易過程的始末，提升對跨境資金流入流出監(jiān)測和預(yù)警水平，探索建立跨境業(yè)務(wù)資金交易監(jiān)測分析模型和模式，構(gòu)建完善的跨境資金流動(dòng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測平臺(tái)。

(三)加強(qiáng)政策開放和新業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估，及時(shí)制定跟進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)控制措施。本外幣管制逐步放開，跨境洗錢風(fēng)險(xiǎn)敞口勢必增大，這種情況下必須加強(qiáng)對新業(yè)務(wù)的監(jiān)管。人民銀行應(yīng)根據(jù)政策開放進(jìn)度，適時(shí)督促金融機(jī)構(gòu)開展對新業(yè)務(wù)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)評估，按照《金融機(jī)構(gòu)洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)評估及客戶分類管理指引》合理劃分風(fēng)險(xiǎn)等級，及時(shí)制定監(jiān)管細(xì)則，確保反洗錢規(guī)章制度和操作規(guī)程切實(shí)跟上各項(xiàng)跨境新業(yè)務(wù)的發(fā)展。

(四)完善境內(nèi)多部門合作機(jī)制，建立有效的國際協(xié)作和協(xié)查機(jī)制。構(gòu)建國內(nèi)多部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管體系，提升商務(wù)、海關(guān)、外管、反洗錢職能機(jī)構(gòu)間的合作，加強(qiáng)情報(bào)交換、信息共享，建立一體化信息服務(wù)系統(tǒng)，及時(shí)為金融機(jī)構(gòu)和其他職能部門提供必要的信息核查，加強(qiáng)防范虛假貿(mào)易和投資背景下的資金外逃或洗錢風(fēng)險(xiǎn)。隨著人民幣逐步走向國際化，我國有必要主動(dòng)加強(qiáng)同主要貿(mào)易國家及國際性組織之間的合作與信息交流，融入全球金融監(jiān)管合作組織，借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和國際通行標(biāo)準(zhǔn)，通過簽定公約、協(xié)定或其他機(jī)制，推動(dòng)多邊和雙邊反洗錢合作，提升跨境洗錢和恐怖融資風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管效果。

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083)

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