財(cái)政資金績效評價(jià)工作的瓶頸與出路探索

自我國開始實(shí)施財(cái)政資金績效評價(jià)工作開始，至今已經(jīng)有十余年的歷史，特別是在中部地區(qū)的部分省市的試點(diǎn)發(fā)展，更是為我國財(cái)政部門管理財(cái)政資金的績效評價(jià)積累大量的工作經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，雖然我國財(cái)政資金績效評價(jià)的研究相對國外發(fā)達(dá)國家起步相對較晚，但在黨中央及國務(wù)院的高度重視下，目前已經(jīng)初步地形成了常態(tài)化、科學(xué)化的一整套制度，并且出現(xiàn)了全國范圍內(nèi)大規(guī)模鋪開的趨勢。

一、 財(cái)政資金績效評價(jià)工作概述

財(cái)政資金的管理涉及到國計(jì)民生的方方面面，也是支撐社會經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)及國有企業(yè)“走出去”的時(shí)代背景下，對財(cái)政資金實(shí)行績效評價(jià)管理，既能有效地實(shí)現(xiàn)國家資源的良好配置，同時(shí)也能盡最大化地縮減不必要的浪費(fèi)，在提升政府財(cái)政部門內(nèi)部管理水平的同時(shí)，還有助于推動社會供給側(cè)改革及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。

一般來說，財(cái)政資金的管理程序基本上為七個環(huán)節(jié)，以財(cái)政資金的支出及取得成效為核心。具體而言，便是政府部門在提交資金支出報(bào)告時(shí)，要先進(jìn)行績效層面的申報(bào)，等待上級部門批復(fù)后，再由審計(jì)部門全程進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施及跟蹤，待到財(cái)政資金支出項(xiàng)目完成后，再對資金項(xiàng)目的后期績效進(jìn)行評價(jià)。事實(shí)證明，由于我國近年來房地產(chǎn)市場價(jià)格不斷走高后，地方政府的資金出現(xiàn)了前所未有的充實(shí)，并表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)總量的不斷提升。但是，也正是如此，在缺少財(cái)政資金績效評價(jià)的背景下，接連出現(xiàn)了財(cái)政資金過度向基礎(chǔ)項(xiàng)目及市政公益設(shè)施的建設(shè)，這就在一定程度上造成了項(xiàng)目資金盈利回收周期過于冗長，進(jìn)一步提升了財(cái)政資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。為此，在“可持續(xù)發(fā)展”的要求下，構(gòu)建財(cái)政資金績效評價(jià)工作體系，并以此來進(jìn)行工作業(yè)務(wù)的拓展，提高財(cái)政部門的職能效用及工作能力。

二、 財(cái)政資金績效評價(jià)工作存在的瓶頸及困難

1.過于重視事后評估

經(jīng)過十余年的發(fā)展，財(cái)政資金績效評價(jià)工作已經(jīng)形成了一整套的體系，并且在地方的執(zhí)行階段中出現(xiàn)了諸多“案例”。但是，通過筆者的實(shí)際研究發(fā)現(xiàn)，雖然財(cái)政資金績效評價(jià)工作的開始，有效地提升了財(cái)政資金項(xiàng)目的透明化，客觀上降低了財(cái)政資金項(xiàng)目虧損的幾率。但是，也要看到的是，當(dāng)前絕大多數(shù)的財(cái)政資金績效評價(jià)主要都在圍繞項(xiàng)目后期的表面數(shù)據(jù)，即借助審計(jì)部門及會計(jì)部門通過核算項(xiàng)目支出的數(shù)據(jù)，來判斷是否達(dá)到了項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)。

“財(cái)務(wù)核算評估”的方式雖能提升資金評估的效率，并且減輕相關(guān)部門的實(shí)際工作壓力。然而，由于部分財(cái)政資金項(xiàng)目的開展涉及到多個方面，對人力物力的依賴性過強(qiáng)，往往還會出現(xiàn)后期財(cái)政資金不足等實(shí)際問題。如此一來，正因?yàn)槿狈?xiàng)目前期及中期的績效評估，簡單的財(cái)務(wù)績效評估便很容易出現(xiàn)導(dǎo)向性的偏差。

2.績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)存在爭議

目前來看，財(cái)政資金的績效評價(jià)工作主要用于提升政府部門的資金管理水平及資源合理配置。但是，盡管我國已經(jīng)通過法律等形式，給予財(cái)政資金績效評價(jià)的高度重視，并要求審計(jì)部門或第三方會計(jì)委托機(jī)構(gòu)對財(cái)政支出項(xiàng)目的各項(xiàng)環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)的評價(jià)。但是，從現(xiàn)有的績效評價(jià)結(jié)果報(bào)告中發(fā)現(xiàn)，部分審計(jì)部門得出的結(jié)果存在評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上的差異，不僅表現(xiàn)出大部分指標(biāo)的難以量化，更是在于參考指標(biāo)的設(shè)定仍然存在專業(yè)層面的爭議。為此，績效評價(jià)的結(jié)果能否得到有效的適用，仍然是當(dāng)前亟待解決的重要問題。

以“社會群眾滿意度為例”，在部分公益類或基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)項(xiàng)目中，實(shí)際上經(jīng)常會以50%為界限。比如說，如果群眾滿意度被評估為50%以下，則證明該財(cái)政資金項(xiàng)目并不合理。但是，由于項(xiàng)目建設(shè)過程中難免會出現(xiàn)各種影響因素，對部分“軟標(biāo)準(zhǔn)”的影響較大，使整體項(xiàng)目的評價(jià)工作出現(xiàn)一定的實(shí)際問題。

3.評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用能力相對較低

財(cái)政管理人員的資金績效評價(jià)意識，實(shí)際上決定了整體工作的有效性。但是，盡管有些財(cái)政資金項(xiàng)目確實(shí)存在嚴(yán)重問題，并且在績效評價(jià)過程中得以充分體現(xiàn)。在實(shí)際整改的過程中，由于審計(jì)部門及第三位委托機(jī)構(gòu)只有審核權(quán)，在有關(guān)部門的不重視背景下，仍然存在問題重復(fù)及“落實(shí)執(zhí)行難”的現(xiàn)象。尤其是部分政府部門在實(shí)際工作經(jīng)常是以上一年的數(shù)據(jù)為參考，在項(xiàng)目后期的審核過程中存在違規(guī)調(diào)整數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的問題，客觀上降低了績效評價(jià)的價(jià)值。

4.缺乏切實(shí)有效的績效評價(jià)監(jiān)督體系

截至目前，大部分的機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位在績效評價(jià)方面上主要是自我評價(jià)，而上級財(cái)政部門出于人手不足及提升效率的目的，大多還是對部分資金規(guī)模較大以及存在公益性基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)。除此之外，在具體的績效評價(jià)監(jiān)督管理過程中，也較少地引入第三方獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)，這也就導(dǎo)致部分單位出于維護(hù)自身利益而選項(xiàng)評價(jià)結(jié)果不公開的現(xiàn)象。為此，在現(xiàn)有的宏觀條件下，現(xiàn)有的財(cái)政資金管理工作的效率仍然平均較低。

三、 財(cái)政資金績效評價(jià)工作發(fā)展的建議

1.提升項(xiàng)目事前績效評估工作

前文所述，由于當(dāng)前的財(cái)政績效評價(jià)管理主要集中于項(xiàng)目后期的資金預(yù)算方面，對項(xiàng)目前期的評估審核缺少相關(guān)的調(diào)查論證。為此，針對部分財(cái)政支出項(xiàng)目管理存在評估問題的實(shí)際情況，便應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的事后評價(jià)轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏倪^程審核，也由此來提升項(xiàng)目績效評估結(jié)果的作用?？偠灾?，既要在財(cái)政資金項(xiàng)目申請的前期進(jìn)行綜合性的評估，還要統(tǒng)一績效評價(jià)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以此來提升項(xiàng)目的實(shí)際效果，并達(dá)到資金運(yùn)行結(jié)構(gòu)與使用效率的雙重提升。

2.強(qiáng)化對績效評價(jià)工作結(jié)果的多方面運(yùn)用

事實(shí)證明，只有被評估單位的管理人員及審計(jì)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行者提升對績效評價(jià)的認(rèn)識，才能在根本上實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)工作的作用發(fā)揮。不僅如此，除制度及管理手段方面上，還應(yīng)當(dāng)從政工及管理的層面出發(fā)，通過座談會、交流會及行政手段的直接干預(yù)，來切實(shí)保障財(cái)政資金項(xiàng)目的良好發(fā)展。

此外，各級政府部門及單位還應(yīng)當(dāng)建立財(cái)政資金項(xiàng)目績效評價(jià)檔案，定期對年度審核工作進(jìn)行總結(jié)，以此來避免管理過程中再次“惡性循環(huán)”。如此一來，有關(guān)部門在提交財(cái)政資金項(xiàng)目申請報(bào)告時(shí)，完全可以與以往的預(yù)算審批工作相結(jié)合，以此來確保財(cái)政結(jié)構(gòu)及資金運(yùn)用的效用實(shí)現(xiàn)提升。

3.構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)模板庫

鑒于績效評價(jià)難以橫向比較與借鑒的事實(shí)，我們可以按行業(yè)、按部門縱向建立系統(tǒng)的評價(jià)指標(biāo)模板庫，使各級績效評價(jià)指標(biāo)趨于行業(yè)一致性，增強(qiáng)縱向可比性和行業(yè)內(nèi)橫向可比性。由于這項(xiàng)工作的工作量非常龐大又需要科學(xué)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)論證基礎(chǔ)，模板庫的建立可以借助具有績效評價(jià)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的社會機(jī)構(gòu)的力量來進(jìn)行。同時(shí)借鑒部門預(yù)算的“二上二下”編制法，先由基層單位按類別初步填報(bào)績效評價(jià)指標(biāo)，并逐級匯總上報(bào)到中央部門，再由中央各部門委托社會機(jī)構(gòu)對收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析，設(shè)定專業(yè)的評價(jià)指標(biāo)，然后再逐級反饋，此為“一上一下”。之后基層單位對“一下”的指標(biāo)模板再進(jìn)行修改、補(bǔ)充，并逐級匯總上報(bào)至中央部門，最后由中央部門審核下發(fā)，此為“二上二下”。至此，模板庫將成為行業(yè)內(nèi)各級部門和單位都可以按類別借鑒使用的科學(xué)體系。雖然這項(xiàng)工作的初期會耗費(fèi)大量的人力財(cái)力，但是一旦完成，將使評價(jià)指標(biāo)的設(shè)定變得既科學(xué)又簡便，能大大減輕各級財(cái)政資金使用單位工作人員的工作量，并顯著提高工作效率和質(zhì)量。

4.尋求動態(tài)平衡，設(shè)置區(qū)間目標(biāo)值

總而言之，財(cái)政資金項(xiàng)目績效評價(jià)管理在追求資金投入、產(chǎn)出及綜合效應(yīng)的平衡時(shí)，實(shí)際上應(yīng)該完全避免傳統(tǒng)的尋求靜態(tài)的財(cái)務(wù)平衡，而是應(yīng)該首先樹立一個科學(xué)有效地目標(biāo)值固定點(diǎn)，從而確定有效的系統(tǒng)的區(qū)間值。由此可見，當(dāng)現(xiàn)有的測量值在實(shí)現(xiàn)動態(tài)績效評價(jià)的過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到具體項(xiàng)目的變量及不可見的突發(fā)因素。這是一個動態(tài)的過程，將績效評價(jià)目標(biāo)值設(shè)置為區(qū)間值不僅符合國情發(fā)展、工作需要，使項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果更易考量和達(dá)標(biāo)，而且降低了項(xiàng)目工作人員的實(shí)際工作難度，并能充分調(diào)動他們的工作積極性和創(chuàng)造性，有利于發(fā)掘更多的達(dá)成目標(biāo)的創(chuàng)新工作方法，具有多方面、多層次的積極意義。

5.推動績效管理評價(jià)市場化

績效評價(jià)覆蓋面正逐步擴(kuò)大，績效評價(jià)市場化是必然的趨勢。我國第一家公共績效評價(jià)行業(yè)協(xié)會—上海市公共績效評價(jià)行業(yè)協(xié)會已于2014年11月1日正式成立，其他地區(qū)的財(cái)政績效評價(jià)行業(yè)協(xié)會也在積極創(chuàng)建中。協(xié)會擁有的會員單位包括人圍財(cái)政支出績效評價(jià)第三方中介機(jī)構(gòu)庫的會計(jì)師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估公司、工程造價(jià)公司以及其他各類咨詢公司。協(xié)會通過制定各類行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范績效評價(jià)行為，有效整合了各類評價(jià)機(jī)構(gòu)資源，使第三方中介機(jī)構(gòu)的績效評價(jià)工作日益規(guī)范、合理、科學(xué)、高效，為績效評價(jià)市場化奠定了基礎(chǔ)。

另外，績效評價(jià)結(jié)果和整改情況應(yīng)進(jìn)行公開，財(cái)政資金只有接受社會各界的監(jiān)督，處于“陽光”下分配使用，才能不斷提高資金使用的透明度，使項(xiàng)目產(chǎn)生的效益最大化。同時(shí)還應(yīng)建立項(xiàng)目績效問責(zé)制，督促項(xiàng)目實(shí)施單位將責(zé)任分解到人，對無法達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)的相關(guān)責(zé)任人追究其應(yīng)負(fù)的責(zé)任，這樣就能從制度上促進(jìn)每個環(huán)節(jié)的相關(guān)工作人員從項(xiàng)目前期規(guī)劃到立項(xiàng)、實(shí)施的全過程始終都能盡職盡責(zé)，進(jìn)而提高項(xiàng)目的最終績效水平。

四、結(jié)語

財(cái)政支出至關(guān)重要，財(cái)政資金的管理更不可小視，我們要加大對財(cái)政支出的管理，大力推進(jìn)財(cái)政資金績效評價(jià)工作，優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率，提升財(cái)政管理水平，最終提高我國的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，積極落實(shí)可持續(xù)發(fā)展。

(南京益誠會計(jì)師事務(wù)所，江蘇 南京 210002)

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