國家審計(jì)權(quán)執(zhí)法中的裁量權(quán)與規(guī)制強(qiáng)化

裁量權(quán)作為一個(gè)流行用詞是在20世紀(jì)60年代以后興起的，適用對象主要是行政機(jī)關(guān)或是具有行政執(zhí)法權(quán)的社會(huì)組織、企事業(yè)單位等。在開展審計(jì)工作的過程中工作人員會(huì)經(jīng)常遇到現(xiàn)有法律法規(guī)以及工作細(xì)則所沒有覆蓋的一些領(lǐng)域、事項(xiàng)，這個(gè)時(shí)候就需要工作人員行使所謂的裁量權(quán)，依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以及必要原則的指引，按照自己的理解做出相應(yīng)的判斷以及處置。審計(jì)執(zhí)法中的裁量權(quán)是一種受限的權(quán)利，它必須接受相應(yīng)的指導(dǎo)和約束，但是這種約束又不能妨礙其正常職能的發(fā)揮[1]，因此對國家審計(jì)權(quán)執(zhí)法中的裁量權(quán)必須進(jìn)行正確的解讀，不隨意擴(kuò)大化的同時(shí)也不片面縮小，確保裁量權(quán)自由而公正，以此推進(jìn)國家審計(jì)工作的高效開展。

一、國家審計(jì)權(quán)執(zhí)法中裁量權(quán)的具體表征

裁量權(quán)又稱自由裁量權(quán)，它的提出和運(yùn)用經(jīng)歷了一個(gè)較為漫長的發(fā)展以及重新認(rèn)識的過程，它的誕生有著哲學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、語言學(xué)等多門學(xué)科的基礎(chǔ)。在國家審計(jì)權(quán)執(zhí)法的具體實(shí)踐中，裁量權(quán)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)對審計(jì)以及處罰對象的裁量權(quán)

國家審計(jì)權(quán)執(zhí)法所行使的對象主要是國務(wù)院和地方人民政府及其各部門、國有金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)以及必須接受審計(jì)的單位和個(gè)人。對于必須接受審計(jì)的單位和個(gè)人，現(xiàn)有法律框架層面還沒有做出十分明確的解讀，哪些單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)被審計(jì)[2]，這些就取決于審計(jì)人員在具體執(zhí)法過程中裁量權(quán)的使用。與此同時(shí)，對于被審計(jì)的行政機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人，在查明相關(guān)事實(shí)后，是僅對單位和個(gè)人進(jìn)行處罰，還是兩者都進(jìn)行處罰，審計(jì)人員都有很大的自主選擇權(quán)力。

(二)對被審計(jì)對象懲罰力度的裁量權(quán)

按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，被審計(jì)對象在財(cái)政收支環(huán)節(jié)有違背財(cái)政收支相關(guān)規(guī)定的形成違法所得的，需要在沒收違法所得的基礎(chǔ)上并處違法所得1-5倍的罰款，對于有違法行為但沒有違法所得的，可以對單位及主管人員分別處以5萬及2萬以下的罰款[3]，可以看到法律法規(guī)在懲罰力度上的規(guī)定更多的是一種彈性值，具體選擇怎樣的懲罰力度還依賴于審計(jì)人員裁量權(quán)的行使。一些地方的行政規(guī)章、法規(guī)等就減輕處罰、不予處罰做出了規(guī)定，賦予了審計(jì)人員相應(yīng)的彈性范圍，這些都是涉及到對懲罰力度的自由裁量。

(三)對犯罪情節(jié)嚴(yán)重與否認(rèn)定的裁量權(quán)

在開展審計(jì)的過程中，對于犯罪事實(shí)情節(jié)嚴(yán)重與否的認(rèn)定是決定最終判罰力度的重要依據(jù)，現(xiàn)有的法律法規(guī)中對于工作人員的犯罪程度通常采用“情節(jié)較重”、“情節(jié)比較嚴(yán)重”這樣的用詞，這些詞語本身是不精確的，在具體執(zhí)行過程中也沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。由于對犯罪情節(jié)嚴(yán)重與否的認(rèn)定直接關(guān)系到后續(xù)的懲罰力度、懲罰種類等的具體選擇，因此在現(xiàn)有法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定比較模糊的情況下就需要審計(jì)人員發(fā)揮主觀能動(dòng)性行使裁量權(quán)，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)、案例、法律法規(guī)、業(yè)務(wù)細(xì)則等多種要素進(jìn)行綜合性的判定，方能讓犯罪情節(jié)“較重”與“比較嚴(yán)重”之間得到的懲處更為精準(zhǔn)、適當(dāng)。

(四)對被審計(jì)對象處罰種類的裁量權(quán)

根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)處理處罰的規(guī)定》等法律法規(guī)中對審計(jì)執(zhí)法裁量權(quán)的規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)在懲罰措施上主要包括警告和通報(bào)批評、罰款、沒收違法所得以及采取其他懲罰措施這四類，在具體執(zhí)法的過程中是采用一種懲罰措施還是綜合采用多種懲罰措施，以及各種懲罰措施適用的優(yōu)先性上，現(xiàn)有的法律法規(guī)及相應(yīng)的規(guī)章制度還沒有做出比較明確的界定，這就需要審計(jì)人員在具體審計(jì)工作過程中要充分結(jié)合實(shí)際情況，給予被審計(jì)對象合乎尺度以及相應(yīng)規(guī)定的懲罰種類。

二、裁量權(quán)在國家審計(jì)權(quán)執(zhí)法中濫用與錯(cuò)用帶來的負(fù)面影響

國家審計(jì)執(zhí)法中對裁量權(quán)的使用必須要在相應(yīng)約束機(jī)制的規(guī)制下進(jìn)行，遵循必要的原則。審計(jì)權(quán)執(zhí)法過程中的濫用、錯(cuò)用或是選擇性使用等行為不僅僅會(huì)對審計(jì)機(jī)關(guān)的公正性、合法性、社會(huì)聲譽(yù)等帶來危害，也會(huì)影響到整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)秩序，需要引起我們的高度重視。

(一)成為審計(jì)人員權(quán)力尋租的籌碼

裁量權(quán)是一種法律賦予審計(jì)人員的合法權(quán)，審計(jì)執(zhí)法權(quán)的行使有著一定的特殊性，審計(jì)機(jī)關(guān)本身就是行政機(jī)關(guān)的一部分，對于審計(jì)人員的監(jiān)督就現(xiàn)階段而言除了上級審計(jì)機(jī)關(guān)以及同級人民政府外，其他人員及相關(guān)機(jī)關(guān)對審計(jì)人員的監(jiān)督是比較孱弱的。就現(xiàn)狀而言，上級審計(jì)機(jī)關(guān)以及同級人民政府由于事務(wù)繁忙，不可能做到對所有審計(jì)事務(wù)全過程中、全范圍的監(jiān)督與參與，這就為審計(jì)人員進(jìn)行權(quán)力尋租創(chuàng)造了機(jī)會(huì)。一些審計(jì)人員在行使裁量權(quán)的過程中，通過對裁量權(quán)的濫用、錯(cuò)用或是選擇性選用來逼迫被審計(jì)對象答應(yīng)，以從中獲得好處，這樣的情況是比較多的。部分審計(jì)人員甚至利用裁量權(quán)的使用，淪為了犯罪分子的幫兇，這些都有違一個(gè)審計(jì)人員應(yīng)有的職業(yè)道德和規(guī)范。

(二)是對公平公正原則的踐踏

裁量權(quán)的使用雖然是審計(jì)人員具體做出的，但其代表的是國家的意志和傾向，因此裁量權(quán)的具體實(shí)施與應(yīng)用就需要遵守必要的原則，而公平公正是基礎(chǔ)性的、不可繞開的一個(gè)重要原則。所謂的公平公正應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)適用對象、情形、處罰種類等的一致性和連續(xù)性，不能因人而異[4]，在具體執(zhí)法過程中具有類似行為、產(chǎn)生類似后果且其他要素相對比較類似的違法違紀(jì)行為，在具體的審計(jì)權(quán)執(zhí)法中應(yīng)當(dāng)保持相對的公平公正。在實(shí)際的國家審計(jì)權(quán)執(zhí)法過程中，部分工作人員對此原則進(jìn)行了踐踏，他們采取了有選擇性地適用，造成了事實(shí)上的不平等、不公平，由此引發(fā)了被審計(jì)對象的不滿，影響了審計(jì)工作的深入，與此同時(shí)也造成了比較負(fù)面的社會(huì)影響，需要引起人們的重視。

(三)是對法理精神的違背

法律法規(guī)作為與道德相輔相成的規(guī)范體系，通過懲罰及約束性的規(guī)定要求人們?nèi)ス餐袷匾欢ǖ囊?guī)則、原則和精神。國家審計(jì)法律法規(guī)及規(guī)章制度體系針對的是國家行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以及其他需要被審計(jì)的單位和個(gè)人，其實(shí)施有賴于執(zhí)法機(jī)關(guān)的正確理解和實(shí)施。國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督和具有部分執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)，是法律層面對國家行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)行為所作出的一種有效的監(jiān)督機(jī)制，本意是為了維護(hù)社會(huì)共有資產(chǎn)以及福利，因此在審計(jì)權(quán)的行使中，國家審計(jì)機(jī)關(guān)必須要帶著“鐐銬”工作。依法審計(jì)是所有審計(jì)法律法規(guī)的法理精神的核心，其他的一系列精神都建立在此基礎(chǔ)之上，如果隨意行使手中的裁量權(quán)，造成執(zhí)法尺度不一，這顯然是對法理精神的違背，也對國家機(jī)關(guān)的權(quán)威性造成了極大的沖擊和影響，這也是廣大審計(jì)人員所不愿意看到的。

三、國家審計(jì)權(quán)執(zhí)法裁量規(guī)制的科學(xué)設(shè)計(jì)

要更好地發(fā)揮出審計(jì)機(jī)關(guān)的積極作用，提高其服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、政府管理能力提高等方面的能力和效益，就需要完善審計(jì)權(quán)執(zhí)法中的監(jiān)督與約束機(jī)制建設(shè)，立足執(zhí)法裁量權(quán)的合理合規(guī)以及逐步的完善，充分發(fā)揮其積極作用。

(一)完善法律法規(guī)并建立執(zhí)法裁量權(quán)的具體細(xì)則

依法審計(jì)是整個(gè)審計(jì)工作作為核心的法理基礎(chǔ)，也是其一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，要形成良好的執(zhí)法守法氛圍，讓裁量權(quán)的積極效果得到有效體現(xiàn)，還需要完善相關(guān)法律法規(guī)以建立執(zhí)法裁量的具體細(xì)則。一方面要對現(xiàn)有的《中華人民共和國審計(jì)法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)處理處罰的規(guī)定》等與審計(jì)工作密切相關(guān)的法律法規(guī)做進(jìn)一步的修改完善。在具體修訂的過程中要兼顧審計(jì)工作的客觀實(shí)際，對執(zhí)法裁量權(quán)的適用原則、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序、監(jiān)督機(jī)制等作出更為明確的規(guī)定，總體的設(shè)計(jì)要保證裁量權(quán)的使用松弛有度；一方面各地審計(jì)機(jī)關(guān)要加快制定審計(jì)權(quán)執(zhí)法裁量權(quán)的具體細(xì)則，甘肅省審計(jì)廳、山西省太原市審計(jì)局等地方審計(jì)機(jī)關(guān)已經(jīng)出臺了關(guān)于行政處罰的辦法以及基準(zhǔn)，這是一個(gè)巨大的進(jìn)步，但是在很多地區(qū)的審計(jì)機(jī)關(guān)以及人民政府還沒有出臺這方面的細(xì)則，因此在未來審計(jì)工作開展中，必然要進(jìn)一步完善相關(guān)的業(yè)務(wù)細(xì)則和具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，就裁量權(quán)的懲罰標(biāo)準(zhǔn)、種類、適用情形等做出明確的界定，以此確保裁量權(quán)的使用有法可依。

(二)加大審計(jì)權(quán)執(zhí)法裁量權(quán)的行政規(guī)制力度

審計(jì)機(jī)關(guān)行使執(zhí)法裁量權(quán)并不是完全自由無約束的，要確保具體應(yīng)用的合理、合法、合合度，除了依賴于法律法規(guī)及制度完善的規(guī)制外，也需要進(jìn)行必要的行政規(guī)制，這方面的具體規(guī)制主要體現(xiàn)在審計(jì)機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)制以及來自同級人民政府、上級審計(jì)機(jī)關(guān)的外部規(guī)制上。一方面審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的裁量權(quán)審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)工作人員行使裁量權(quán)是法定權(quán)力，理應(yīng)受到法律的保護(hù)，但是在具體實(shí)施過程中對裁量權(quán)做擴(kuò)大化或縮小，既不符合法律法規(guī)的規(guī)定，也有違相應(yīng)的法理精神，因此為了保證裁量權(quán)行使的合法合規(guī)，就需要在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門的裁量權(quán)審計(jì)委員會(huì)，由其進(jìn)行事中、事后的審查，并作出具體的懲處意見，以此對審計(jì)人員行使裁量權(quán)作出相應(yīng)的監(jiān)督和限制；一方面上級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出臺裁量權(quán)應(yīng)用的具體準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，我國審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，審計(jì)機(jī)關(guān)同時(shí)受本級政府以及上級審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，因此上級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出臺審計(jì)權(quán)執(zhí)法裁量權(quán)的具體細(xì)則，供下級審計(jì)機(jī)關(guān)參考使用；另一方面則是要強(qiáng)化政府對審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，要進(jìn)一步完善行政處罰的救濟(jì)制度以及行政復(fù)議、行政監(jiān)察制度，賦予被處罰對象申訴權(quán)，保護(hù)被審計(jì)對象的合法權(quán)益。要建立健全審計(jì)報(bào)告公開制度，理論上不涉及保密及其他要求的審計(jì)結(jié)果都應(yīng)當(dāng)按照《政府信息公開條例》進(jìn)行公開，接受社會(huì)大眾以及被審計(jì)對象的監(jiān)督，從而形成對審計(jì)權(quán)執(zhí)法裁量權(quán)完備的行政規(guī)制體系。

(三)提升審計(jì)權(quán)執(zhí)法裁量權(quán)規(guī)制隊(duì)伍的綜合素養(yǎng)

實(shí)施裁量權(quán)不僅僅依賴于法律法規(guī)以及行政規(guī)制體系的完善，更離不開工作人員專業(yè)素養(yǎng)的提高。一方面審計(jì)人員必須熟知審計(jì)有關(guān)的法律法規(guī)以及規(guī)章制度，依法審計(jì)是一切審計(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，裁量權(quán)作為法定權(quán)力，具體的應(yīng)用也應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的框架體系內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，接受必要的監(jiān)督，因此審計(jì)人員必須要熟知必要的法律法規(guī)及規(guī)章制度，以確保在行使裁量權(quán)的過程中無論是程序還是辦法、處罰結(jié)果等都不違法；一方面審計(jì)人員必須具備良好的職業(yè)道德素養(yǎng)，在開展審計(jì)的過程中審計(jì)人員既要懂法守法，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)具備良好的職業(yè)道德，不應(yīng)把裁量權(quán)作為權(quán)力尋租的工具，在具體審計(jì)工作的開展中堅(jiān)持公平、公開、公正的作風(fēng)；另一方面審計(jì)人員要不斷提高自身的專業(yè)素養(yǎng)，要在具體的工作中與時(shí)俱進(jìn)，不斷掌握最新的技術(shù)、理念、方法等，提高發(fā)現(xiàn)問題解決問題的能力，以此更好地發(fā)揮出裁量權(quán)在審計(jì)工作中的積極作用。

裁量權(quán)賦予了審計(jì)人員執(zhí)法一定的彈性，能夠根據(jù)實(shí)際情況作出更有效的決策，達(dá)到懲治犯罪、減少國有資產(chǎn)損失、壯大審計(jì)工作聲威等多方面的目的，裁量權(quán)的使用在審計(jì)以及處罰對象、具體處罰力度等方面有著廣泛地應(yīng)用。國家審計(jì)權(quán)執(zhí)法中裁量權(quán)的應(yīng)用必須基于現(xiàn)有法律法規(guī)限定的框架進(jìn)行，依法審計(jì)是國家審計(jì)權(quán)執(zhí)法裁量權(quán)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)情況中國家審計(jì)權(quán)執(zhí)法中裁量權(quán)的使用卻存在著諸多問題，一定程度上成為權(quán)力尋租的工具，既與裁量權(quán)本身需堅(jiān)持的公平公正原則相違背，也違背了法理精神，以此必須進(jìn)行有效的規(guī)制。具體的規(guī)制主要側(cè)重從行政、法律法規(guī)以及人員素養(yǎng)這幾個(gè)方面，力求實(shí)現(xiàn)裁量權(quán)有效行使與規(guī)制的統(tǒng)一。

(商洛學(xué)院，陜西 商洛 726000)

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