地方金融監(jiān)管問題及對策

全國金融工作會議以后，中央要求各地金融監(jiān)管部門加掛地方金融監(jiān)督管理局的牌子。會議提出“守土有責(zé)”，要求強化地方金融監(jiān)管責(zé)任。從現(xiàn)實看，重視地方金融監(jiān)管確有必要。近年來，金融混業(yè)趨向不斷增強，“金融創(chuàng)新”層出不窮，各種新型金融組織迅速發(fā)展起來，但這些機構(gòu)往往內(nèi)控機制脆弱、業(yè)務(wù)操作不規(guī)范，經(jīng)營目的不明確，而它們又多處于監(jiān)管交叉或空白地段，給金融的安全、穩(wěn)健發(fā)展帶來了不小的風(fēng)險。但是，中央制定的統(tǒng)一的金融監(jiān)管政策很多時候難以完全契合金融發(fā)展水平、監(jiān)管需求各不相同的各地方的實際情況，也不能很好發(fā)揮地方對區(qū)域內(nèi)發(fā)展情況及監(jiān)管需求更為熟悉的優(yōu)勢。因此，提高地方金融監(jiān)管水平勢在必行。與這種急迫性相對應(yīng)的是現(xiàn)實中地方金融監(jiān)管存在著許多不易解決的問題，地方金融監(jiān)管發(fā)展存在障礙，難以真正起到補齊監(jiān)管短板、完善金融監(jiān)管網(wǎng)的作用。

一、地方金融監(jiān)管現(xiàn)狀

在我國，對于不同金融機構(gòu)或金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管，分別由中央銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會負(fù)責(zé)實施，監(jiān)管權(quán)集中于中央政府。地方金融監(jiān)管長期以來只是中央金融監(jiān)管的補充。但是伴隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展、金融監(jiān)管壓力的不斷加大，地方金融監(jiān)管越來越成為監(jiān)管體系中不可缺少的部分。

從目前各地金融監(jiān)管部門的職能來看，主要集中在以下四個方面：一是統(tǒng)籌規(guī)劃。負(fù)責(zé)研究分析地方金融形勢和運行情況并統(tǒng)籌起草金融類地方性法規(guī)草案以及和有關(guān)金融監(jiān)管工作的材料、研究并擬訂地方金融建設(shè)的短中長期規(guī)劃；二是協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，積極配合中央有關(guān)金融監(jiān)管部門地方機構(gòu)的監(jiān)管工作，建立監(jiān)管機構(gòu)之間、監(jiān)管機構(gòu)與金融企業(yè)之間等多方溝通協(xié)調(diào)機制。同時，負(fù)責(zé)地方企業(yè)改革、上市的指導(dǎo)工作；三是監(jiān)督和管理。協(xié)同有關(guān)部門共同防范和處置地方金融風(fēng)險，出臺快速處置風(fēng)險的預(yù)案，建立起良好的金融信息收集系統(tǒng)和風(fēng)險預(yù)警機制，主要是負(fù)責(zé)民營金融機構(gòu)、小額貸款公司、新型農(nóng)村合作金融組織等新型金融組織的監(jiān)督管理工作，打擊和處置非法集資等違法金融活動；四是宣傳職能，負(fù)責(zé)各地金融知識的普及以及金融安全、金融風(fēng)險的宣傳工作以及金融網(wǎng)站的創(chuàng)建與維護等。

地方金融監(jiān)管是維護地方金融安全、促進地方金融發(fā)展的重要一環(huán)，是聯(lián)系中央金融監(jiān)管和地方金融機構(gòu)的紐帶，但其監(jiān)管范圍有限，手段匱乏，實質(zhì)性監(jiān)管權(quán)力有待提升。

二、地方金融監(jiān)管存在的問題

(一)定位不清，職責(zé)不明

一是中央與地方監(jiān)管職責(zé)權(quán)限劃分不清晰。長期以來，地方金融監(jiān)管的權(quán)利權(quán)力十分有限，而在本地區(qū)金融風(fēng)險處置方面又需負(fù)起主要責(zé)任。這種不對等使得地方金融監(jiān)管處于尷尬地位，要如何與“一行三會”在本地的監(jiān)管工作上進行分工與協(xié)作的問題長期被討論，卻一直沒能得到有效的解決。另外，中央與地方的關(guān)注點也存在差異：中央的關(guān)注點主要在于防范系統(tǒng)性風(fēng)險以維持國內(nèi)的金融穩(wěn)定。而作為地方政府的組成部門的地方金融監(jiān)管機構(gòu)，其關(guān)注點除了通常的維護地方金融穩(wěn)定外，往往更在于以地方金融發(fā)展促進經(jīng)濟、更加關(guān)注吸引資本流入，解決本地融資問題；二是地方政府自身的監(jiān)管工作也沒有高效率的組織起來，監(jiān)管職責(zé)分散于不同政府職能部門，職權(quán)劃分不清晰，很多問題金融消費者向一個部門投訴，卻被告知不屬于本部門管轄，只得另尋途徑，既降低了工作效率，也不利于保護金融消費者權(quán)益，甚至可能延誤風(fēng)險的處置。

(二)缺乏有效的監(jiān)管機制

地方監(jiān)管機構(gòu)很多只有一套籠統(tǒng)的監(jiān)管要求，而沒有依據(jù)自身監(jiān)管情況及發(fā)展水平，制定出有效的監(jiān)管機制，導(dǎo)致在實際監(jiān)管的過程中，既難以提高效率，也難以讓被監(jiān)管者信服，更容易出現(xiàn)尋租等違法行為，降低監(jiān)管機構(gòu)威信。具體來說，一是缺乏日常檢查和預(yù)警機制。地方金融監(jiān)管機構(gòu)在審批上往往也遵循著比較高的標(biāo)準(zhǔn)，但在審批過后，該金融企業(yè)或組織是如何運營、風(fēng)控有沒有做到位、經(jīng)營手段是否合規(guī)等等，監(jiān)管機構(gòu)很多時候不能做到長期跟蹤監(jiān)控。另外，地方金融監(jiān)管缺乏良好的金融風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制和防范機制，造成監(jiān)管機構(gòu)經(jīng)常對違規(guī)行為和風(fēng)險事件反應(yīng)滯后；二是缺乏良好的風(fēng)險處理機制和規(guī)范的處置操作規(guī)程。風(fēng)險發(fā)生后，在把握輿論導(dǎo)向，及時賠償被侵權(quán)方，整治整改相關(guān)企業(yè)，最大化降低對社會影響等方面，地方監(jiān)管機構(gòu)沒有一套行之有效的辦法，反應(yīng)速度慢，既不能很好處理風(fēng)險，也不能給予金融消費者應(yīng)有的保護。三是缺乏事后問責(zé)機制。金融企業(yè)跨區(qū)域、地方多頭監(jiān)管等等因素都使得風(fēng)險事件產(chǎn)生后，在問責(zé)環(huán)節(jié)容易產(chǎn)生糾紛和推諉，該有的懲治不能得到落實、監(jiān)管漏洞不能得到彌補。

(三)履職能力不足

一方面，地方金融監(jiān)管機構(gòu)法律地位不明，現(xiàn)有法律對地方金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)利沒有給予明確的規(guī)定，使得地方金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管效力較低。僅有的一些授權(quán)也散見于各行政性規(guī)范性文件。而這些文件通常缺乏穩(wěn)定性，使得地方監(jiān)管行為效力更打折扣。而且，一些地方監(jiān)管機構(gòu)同時即是監(jiān)管權(quán)限文件的制定者，這種現(xiàn)象使得其職權(quán)行使過程中的合法性合理性更加受到質(zhì)疑。通過各地金融監(jiān)管機構(gòu)的有關(guān)文件中可以看到，一些地方金融監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)僅僅停留在擬訂本地區(qū)金融業(yè)發(fā)展的意見、組織金融安全知識宣傳普及、協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展金融違法打擊工作、指導(dǎo)地方性銀行業(yè)、融資性擔(dān)保業(yè)管理等的基礎(chǔ)層面，離達(dá)到的有力整治金融違法，提高監(jiān)管水平的目標(biāo)還有很大的距離。另一方面，地方金融監(jiān)管機構(gòu)隊伍建設(shè)存在不足，人員少，專業(yè)性不高。一些地方有關(guān)部門的官員在采訪中對媒體也提到，難以引進具有高水平的人才。經(jīng)費、編制都是問題。這些障礙都使得地方金融監(jiān)管機構(gòu)履職能力普遍不高，監(jiān)管基礎(chǔ)十分薄弱，真正做好全面覆蓋又嚴(yán)實有效的監(jiān)管工作是十分困難的。

三、解決地方金融監(jiān)管問題的對策

(一)協(xié)調(diào)多方關(guān)系

地方金融監(jiān)管面臨著協(xié)調(diào)與各方的關(guān)系的問題，在處理好這些關(guān)系的基礎(chǔ)上才能理清監(jiān)管脈絡(luò)，落實監(jiān)管職能，提高監(jiān)管效率。

1.協(xié)調(diào)好地方監(jiān)管與中央監(jiān)管之間的關(guān)系，明確權(quán)限分工，立足于監(jiān)管利益共同點的基礎(chǔ)之上，共促監(jiān)管完善。雖然中央與地方在金融監(jiān)管上的關(guān)注方向上可能存在差異，但究其根本，兩方的共同目的都是要創(chuàng)設(shè)良好的金融環(huán)境從而促進經(jīng)濟的發(fā)展。因此中央與地方應(yīng)立足于此共通之點，建成分工合作的高效機制，共同構(gòu)筑全國的金融監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。但在分工時兩者應(yīng)各有側(cè)重，劃分各自權(quán)限，既要避免監(jiān)管空白，也要防止出現(xiàn)監(jiān)管重復(fù)而相互推諉或相互暗地爭權(quán)的不良現(xiàn)象。中央要做好頂層設(shè)計，布局整體，從總體上做好金融監(jiān)管目標(biāo)和方法的設(shè)定，從宏觀層面建立監(jiān)管機制防范金融風(fēng)險，站在跨區(qū)域、跨時間的更高層面維護金融體系穩(wěn)定；地方要發(fā)揮自己對本地金融機構(gòu)及經(jīng)濟發(fā)展情況更為了解的優(yōu)勢，在中央制度的監(jiān)管框架內(nèi)根據(jù)本地情況實施監(jiān)管，讓監(jiān)管力量不留死角，尤其注重將不屬于一行三會監(jiān)管的地方性類金融機構(gòu)及金融企業(yè)納入監(jiān)管范圍，充分補位中央，共建有序、穩(wěn)定、高效的金融環(huán)境。此外，中央與地方也可以在監(jiān)管的模式與經(jīng)驗等方面進行密切的交流與溝通，互相借鑒，共同提高監(jiān)管效率。

2.處理好地方內(nèi)不同職能部門間的關(guān)系，劃清責(zé)任界限，合作共促發(fā)展。此前對同一金融機構(gòu)的監(jiān)管可能存在“多方都可以管、多方都不管”的現(xiàn)象，金融消費者投訴無門，金融風(fēng)險不斷積壓。各部門職權(quán)交叉，提高了溝通成本。地方監(jiān)管應(yīng)著力處理好這種問題，明晰地方性金融監(jiān)管框架，明確各有關(guān)各部門責(zé)任界限，杜絕監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空，建立脈絡(luò)清晰的監(jiān)管網(wǎng)。同時地方金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)與公安部門、工商管理部門等攜手合作，拿出處置風(fēng)險的合作行動方案，確保一旦出現(xiàn)嚴(yán)重違法或者風(fēng)險較大的行為，能夠及時化解，提升地方金融監(jiān)管的有效性。

3.協(xié)調(diào)好地方與其他地區(qū)金融監(jiān)管部門的關(guān)系，聯(lián)動協(xié)同。當(dāng)前許多中大型的金融機構(gòu)均是跨地區(qū)經(jīng)營，光靠一地之力往往難以實施有效的監(jiān)管。地方金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極與相鄰地區(qū)建立高效的聯(lián)合監(jiān)督系統(tǒng)，加強信息共享機制的建設(shè)和聯(lián)席會議的召開，針對需要跨區(qū)合作的監(jiān)管事務(wù)，建立風(fēng)險應(yīng)急方案，攜手防范金融風(fēng)險。在當(dāng)前大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)迅猛發(fā)展的背景下，各地方金融監(jiān)管機構(gòu)也可相互配合，多地區(qū)數(shù)據(jù)共享，構(gòu)建金融信用體系，實施更有效的監(jiān)控監(jiān)管。

(二)建立科學(xué)機制

地方金融監(jiān)管內(nèi)容龐雜，而往往人力物力不足，要做好監(jiān)管工作，必須建立一套科學(xué)、有效的機制。

1.建立日常的檢查機制。地方金融監(jiān)管機構(gòu)在履行監(jiān)管職責(zé)的過程中往往重視對小額貸款公司、網(wǎng)絡(luò)融資平臺等的審批，而輕視日常監(jiān)管，到危害金融安全的事件真正發(fā)生之后再去行動。其中一部分原因可能是傳統(tǒng)的監(jiān)管方式很多采用現(xiàn)場監(jiān)管，由金融管理人員到有關(guān)金融機構(gòu)實地進行檢查。但對于地方金融監(jiān)管部門來說可能因缺乏人力、物力，往往難以做到經(jīng)常性的現(xiàn)場檢查，因此在建立日常檢查機制時應(yīng)注重發(fā)展非現(xiàn)場監(jiān)督檢查機制的建立。既可以使檢查不受人力物力及時空問題的限制，也可以形成制度性的監(jiān)督項目，更為事前預(yù)警和事后問責(zé)機制的建立提供基礎(chǔ)和依據(jù)。地方應(yīng)積極推行非現(xiàn)場監(jiān)督檢查，制定一整套定期報送制度、建立金融監(jiān)管的參數(shù)系統(tǒng)，強化數(shù)據(jù)審核。

2.建立靈敏的預(yù)警機制，在有效的日常檢查機制建立基礎(chǔ)上，制定監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系，建立監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)數(shù)據(jù)庫和工作臺帳，加強對企業(yè)經(jīng)營的跟蹤監(jiān)測，通過機制收集各類信息，進行靜態(tài)資料與動態(tài)資料的結(jié)合分析，及時掌握各種金融風(fēng)險苗頭，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險，快速報告，準(zhǔn)確判定金融風(fēng)險的性質(zhì)與程度，對確認(rèn)需要預(yù)警的風(fēng)險隱患，要及時進行情況通報或提出預(yù)警措施。

3.建立有效的處理機制，對一般金融風(fēng)險隱患，應(yīng)向有關(guān)金融機構(gòu)、企業(yè)進行風(fēng)險提示，提出整改預(yù)防的相關(guān)建議；對較大金融風(fēng)險隱患，可以會同有關(guān)部門共同商議，協(xié)調(diào)行動，必要時向有關(guān)金融企業(yè)發(fā)出風(fēng)險警示函，責(zé)令整改；對重大金融風(fēng)險隱患，則可以協(xié)同各方共同議定處理措施，并形成詳細(xì)的風(fēng)險處理工作意見，并及時把握輿論動向，避免造成社會動蕩。

4.建立事后問責(zé)機制。在檢查、預(yù)警、處理機制建立的基礎(chǔ)上，問責(zé)也更易執(zhí)行。一方面是對事發(fā)金融企業(yè)或個人的問責(zé)，加強處罰力度，及時清理，避免后患，另一方面是對監(jiān)管機構(gòu)乃至特定責(zé)任人的問責(zé)，查明哪一環(huán)節(jié)出現(xiàn)差錯和漏洞，就此整改，不斷提升監(jiān)管水平，減少監(jiān)管短板，也有利于監(jiān)管力度全面提升。

(三)完善法律保障

國家層面，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)實情況，制定關(guān)于地方金融監(jiān)督管理法律和條例，明確地方金融監(jiān)管的對象、職責(zé)與功能等相關(guān)內(nèi)容，明晰其監(jiān)管權(quán)責(zé)，規(guī)范其監(jiān)管行為。地方層面也要緊密跟進，在國家相關(guān)立法的基礎(chǔ)之上，制定本地的金融監(jiān)管方案。尤其注重本地經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和金融發(fā)展實際情況，出臺符合本地區(qū)發(fā)展情況的監(jiān)管條例，同時應(yīng)密切關(guān)注本地區(qū)金融新業(yè)態(tài)的產(chǎn)生與發(fā)展情況，不斷跟進完善監(jiān)管法規(guī)和政策，減少非法金融組織可以游走的法律灰色地帶，提高本地金融監(jiān)管效力、創(chuàng)設(shè)良好金融生態(tài)。

(四)強化隊伍建設(shè)

注重地方金融監(jiān)管隊伍的培養(yǎng)和能力建設(shè)。根據(jù)地方金融監(jiān)管工作推進的情況，一方面應(yīng)加強對已有人員的培訓(xùn)，可以組織外出學(xué)習(xí)，另一方面從不同渠道挑選人才，面向社會招聘，或抽調(diào)有金融相關(guān)工作經(jīng)驗，熟悉金融監(jiān)管實務(wù)的人員，以有經(jīng)驗者帶無經(jīng)驗者，以此培育起地方的金融監(jiān)管隊伍，提高監(jiān)管水平。其次要注重利用科技的力量輔助工作的推進，加強監(jiān)管信息數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。對于一些專業(yè)性較高的工作，也可以選擇外包給具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)的團隊或公司，發(fā)揮他們的優(yōu)勢，也減小現(xiàn)有監(jiān)管團隊的工作量及人員壓力。

(安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

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