淺析環(huán)保NGO參與社會(huì)治理的困境及應(yīng)對(duì)策略

孟子煜

摘要 我國(guó)現(xiàn)在處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)問題多發(fā)、頻發(fā)、突發(fā)，并且出現(xiàn)了利益的多元化和分層化，政府失靈和市場(chǎng)失靈的情況不可避免，這就需要社會(huì)組織來(lái)協(xié)助政府緩解矛盾并滿足公民需求。環(huán)保NGO是以環(huán)境保護(hù)為使命建立的非政府組織，關(guān)注人們賴以生存的環(huán)境，是我國(guó)環(huán)保事業(yè)中的一股重要力量。本文闡述了非營(yíng)利組織在社會(huì)治理中扮演的角色和發(fā)揮的作用，分析了我國(guó)環(huán)保NGO目前在參與社會(huì)治理中面臨的問題，并試圖提出一些解決策略。

關(guān)鍵詞 非營(yíng)利組織 社會(huì)治 理環(huán)保NGO

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.306

NGO（Non-Governmental Organizalions）又稱非政府組織、社會(huì)組織、非營(yíng)利組織，是指不以營(yíng)利為目的、主要開展公益性或互益性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的獨(dú)立的民間組織。美國(guó)學(xué)者撒拉蒙（LesterM.Salamon）教授歸納出NGO具有正式性、民間性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性的五個(gè)特征。改革開放以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化程度隨之提升，生態(tài)環(huán)境的急劇惡化不僅影響公民的身心健康，并且持續(xù)破壞著人類賴以生存的家園。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的沖突，使得在環(huán)境治理的問題上經(jīng)常出現(xiàn)政府和市場(chǎng)失靈的情況，而以保護(hù)環(huán)境為宗旨的環(huán)保NGO，其公益性的目的得到了國(guó)家和社會(huì)的支持，在社會(huì)治理中發(fā)揮著重要的作用，目前環(huán)保NGO已經(jīng)成為衡量一個(gè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展程度的標(biāo)志。

一、社會(huì)治理中的NGO

（一）社會(huì)治理的主體關(guān)系

社會(huì)治理是指以政府、市場(chǎng)和非政府組織為主體的三個(gè)行動(dòng)體，以協(xié)同合作的方式以及平等、互相尊重、共建和諧社會(huì)的價(jià)值觀念，通過(guò)共同參與、協(xié)同解決、公共責(zé)任機(jī)制，來(lái)共同推進(jìn)公共事務(wù)的治理。通常來(lái)說(shuō)，政府是法律及政策的制定者以及實(shí)施者，是權(quán)威的代表，政府需要以一個(gè)公正、公平的形象來(lái)維護(hù)社會(huì)的秩序，在社會(huì)治理中以宏觀的整體性為基礎(chǔ)，具有剛性。而企業(yè)是以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，以利益為導(dǎo)向的團(tuán)體，服務(wù)限于與其具有交易性的群體。在環(huán)境問題中，由于企業(yè)要考慮經(jīng)濟(jì)效益、政府要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以時(shí)常會(huì)出現(xiàn)政府和市場(chǎng)雙失靈的情況，這時(shí)候就需要關(guān)注社會(huì)和人民權(quán)益的環(huán)保社會(huì)組織，以發(fā)聲、溝通、協(xié)調(diào)、合作的方式參與社會(huì)治理，緩沖多方之間的矛盾，推動(dòng)環(huán)保工作的進(jìn)程。實(shí)際上，社會(huì)組織解決了分散化的社會(huì)力量如何能高效、有效參與社會(huì)治理的問題。不同于社會(huì)管理，社會(huì)治理更聚焦于聯(lián)動(dòng)社會(huì)與公民的力量來(lái)激發(fā)社會(huì)組織的活力，預(yù)防和化解社會(huì)矛盾，其主體之間更多的是平等、合作及責(zé)任共同體關(guān)系——以合作的方式共同承擔(dān)社會(huì)治理的責(zé)任，以對(duì)話交流的機(jī)制來(lái)形成多方支援配合。

（二）環(huán)保NGO參與社會(huì)治理的作用

近年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境問題日漸嚴(yán)重，以“霧霾”為代表的空氣問題使得人們開始逐漸意識(shí)到污染所帶來(lái)的深刻變化。環(huán)境屬于公共資源，與每一個(gè)人密切相關(guān)，環(huán)保NGO以公眾利益和意見為基石，與其他社會(huì)治理主體進(jìn)行深入互動(dòng)，旨在推動(dòng)環(huán)保進(jìn)程。

1.教育倡導(dǎo)。由公民參與的非營(yíng)利組織是一個(gè)培育公民意識(shí)，訓(xùn)練公民行為的重要場(chǎng)域，更是教育倡導(dǎo)公民環(huán)保意識(shí)的重要途徑。作為我國(guó)環(huán)保NGO最基本的一項(xiàng)工作，教育與倡導(dǎo)工作一般會(huì)通過(guò)舉辦環(huán)保講座、發(fā)放傳單、組織競(jìng)賽以及聯(lián)合媒體宣傳等途徑，其目的是提升我國(guó)公民的環(huán)保意識(shí)和知識(shí)，訓(xùn)練公民日常的環(huán)保行動(dòng)，是社會(huì)治理中的重要環(huán)節(jié)。

2.立法監(jiān)督。NGO在社會(huì)治理中扮演著監(jiān)督政府及企業(yè)的重要角色。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生沖突，政府和市場(chǎng)不能有效發(fā)揮其作用時(shí)，環(huán)保NGO可以代表人民群眾來(lái)對(duì)政府和企業(yè)進(jìn)行輿論監(jiān)督，通過(guò)協(xié)商、溝通、游說(shuō)等方式使其履行自己的環(huán)保責(zé)任，并向政府獻(xiàn)言建策，推動(dòng)相關(guān)立法及政策的進(jìn)程。同時(shí)，一些環(huán)保NGO還開展環(huán)境質(zhì)量的認(rèn)證評(píng)定，以第三方的身份為大眾提供真實(shí)信息，有利于公民參與監(jiān)督。

3.緩沖溝通。由于環(huán)境訴求而引起的群體性沖突事件近年來(lái)不斷增加，比如松花江污染事故、大連海岸油污染事故等，不僅給民眾造成了傷害，同時(shí)也消解了政府的權(quán)威性。環(huán)保NGO在面臨群體性事件時(shí)，是政府、企業(yè)和民眾溝通的橋梁，在這一過(guò)程中，“經(jīng)過(guò)沖突、對(duì)話、協(xié)商、妥協(xié)，落實(shí)公共責(zé)任，追求公共利益，達(dá)成平衡和責(zé)任整合”。

4.提供公共服務(wù)。政府購(gòu)買服務(wù)類似于政府和社會(huì)資本合作，即PPP模式（Public-Private Partnership），這種將企業(yè)及非營(yíng)利組織參與進(jìn)政府的社會(huì)治理建設(shè)的創(chuàng)新模式，使得治理的效率及質(zhì)量獲得提高。在環(huán)境治理方面，環(huán)保NGO為政府提供購(gòu)買服務(wù)，可以減少政府的成本，并使得服務(wù)效果最大化，滿足公眾需求、社會(huì)需求和環(huán)境需求。

二、環(huán)保NGO在社會(huì)治理中出現(xiàn)的困境

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，為了解決新的社會(huì)矛盾，報(bào)告同時(shí)提出了“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”。盡管政府已經(jīng)意識(shí)到創(chuàng)新社會(huì)治理的重要性，但是由于我國(guó)NGO起步時(shí)間較晚，所以經(jīng)常會(huì)囿于自身建設(shè)、體制建設(shè)和公信力建設(shè)而影響社會(huì)治理的進(jìn)程和成效。

（一）NGO自身建設(shè)之困境

首先，資金不足。《中國(guó)環(huán)保NGO發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》中提到：“我國(guó)76.1%的環(huán)保NGO沒有固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源。由于經(jīng)費(fèi)不足，超過(guò)60%的環(huán)保NGO沒有自己的辦公場(chǎng)所，96%的全職人員薪酬在當(dāng)?shù)貙僦械仁杖胨揭韵?，其?3.9%的全職人員基本沒有薪酬。”可以說(shuō)，資金不足是環(huán)保NGO參與社會(huì)治理中面臨的最主要的問題，這主要是由于其“公共物品”中的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，因此難以實(shí)現(xiàn)收費(fèi)服務(wù)，所以很多NGO在舉步維艱的維系生存，對(duì)于其發(fā)揮社會(huì)治理的作用則無(wú)暇顧及。其次，專業(yè)性不足。環(huán)保事業(yè)具有很強(qiáng)的專業(yè)性，比如對(duì)于空氣的監(jiān)測(cè)、對(duì)生態(tài)平衡的建議等。NGO想要真正參與社會(huì)治理，開展環(huán)保科學(xué)技術(shù)的研究是必不可少的一項(xiàng)工作，這不僅能推動(dòng)環(huán)?？萍嫉陌l(fā)展，也能對(duì)政府和企業(yè)施行有效監(jiān)測(cè)，這便需要大量專業(yè)性人才，而實(shí)際上由于其公益性事業(yè)的特點(diǎn)，目前環(huán)保NGO中大多數(shù)從業(yè)者為志愿者及社會(huì)兼職人員，傳統(tǒng)就業(yè)觀及工資水平等也導(dǎo)致了吸納專業(yè)人才難的困境。

（二）NGO體制建設(shè)之困境

由于歷史沿革，我國(guó)NGO機(jī)關(guān)化、行政化的傾向較濃，大多有權(quán)威的NGO是依靠政府的支持鼓勵(lì)而建設(shè)的，其本質(zhì)沒有完全脫離官僚體系之外，所以大多數(shù)行動(dòng)依舊是根據(jù)政府的宏觀指導(dǎo)，極少發(fā)揮與其他主體平等對(duì)話的作用，而對(duì)于草根環(huán)保組織，則很難發(fā)展壯大，大多數(shù)環(huán)保NGO目前的生存狀態(tài)堪憂。并且，由于經(jīng)驗(yàn)不足，NGO在如何與政府在環(huán)境保護(hù)的合作上仍然在探索。目前，政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)已屢見不鮮，但在環(huán)保領(lǐng)域推進(jìn)卻很困難，這主要是由于政府環(huán)保部門對(duì)其服務(wù)認(rèn)識(shí)不足，環(huán)保服務(wù)也沒有其他領(lǐng)域（如養(yǎng)老、扶貧等）的效果立竿見影。

（三）NG0公信力建設(shè)之困境

非營(yíng)利組織以公益立身，以群眾為基礎(chǔ)，要想真正參與社會(huì)治理，首先需要公民參與與、和公民認(rèn)同，NGO只有獲得了社會(huì)的信任，才能影響到政府的決策過(guò)程，才能有能力獲得經(jīng)費(fèi)。但隨著“紅十字會(huì)”、“太陽(yáng)村”等貪污捐贈(zèng)款事件的發(fā)生，非營(yíng)利組織一度被推到公信力危機(jī)的風(fēng)口浪尖之上。同樣，對(duì)于環(huán)保NGO，由于公信力不足，在社會(huì)治理過(guò)程中會(huì)面臨參與困境和信任困境，影響項(xiàng)目實(shí)施效果。

三、應(yīng)對(duì)策略

（一）推進(jìn)NGO體制的改革

非營(yíng)利組織在緩和社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問題有著舉足輕重的地位，政府要想充分發(fā)揮其創(chuàng)新社會(huì)治理主體的作用，實(shí)現(xiàn)“人人有責(zé)，人人盡責(zé)”的社會(huì)治理局面，首先應(yīng)該對(duì)具有政府性質(zhì)的NGO“放權(quán)”，逐漸將社會(huì)領(lǐng)域的事務(wù)還權(quán)于社會(huì)，因?yàn)樯鐣?huì)治理的主旨就是“在這‘三足的多元互動(dòng)之中尋求政府與市場(chǎng)和公民社會(huì)（其主體為非政府組織）之間的動(dòng)態(tài)平衡。”在這一過(guò)程中，政府可以以立法的形式確立非政府組織的社會(huì)地位。

（二）推薦法律法規(guī)的完善

在法律方面，完善環(huán)境訴訟法。環(huán)境保護(hù)需要法律法規(guī)的支持，當(dāng)面臨環(huán)境破壞時(shí)，法律應(yīng)該確保環(huán)保NGO可以以原告的身份來(lái)提起訴訟，這對(duì)政府和企業(yè)也是一種監(jiān)督。在稅收政策上，我國(guó)政府應(yīng)該建立非營(yíng)利組織接受捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠政策，捐贈(zèng)人本身也應(yīng)享受減稅待遇，這樣能夠促進(jìn)公眾捐贈(zèng)的積極性，推動(dòng)公益事業(yè)的發(fā)展。

（三）推進(jìn)NGO與企業(yè)合作

在環(huán)保方面，作為社會(huì)治理的主體，NGO可以與企業(yè)進(jìn)行合作。企業(yè)在開發(fā)產(chǎn)品時(shí)，NGO利用環(huán)保的理念和專業(yè)的知識(shí)為企業(yè)提供建議以及技術(shù)支持，從源頭、產(chǎn)品使用以及垃圾回收方面減輕污染，同時(shí)企業(yè)通過(guò)產(chǎn)品的盈利為NGO提供充裕的資金，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏。

（四）推進(jìn)NGO自身建設(shè)

在內(nèi)部管理機(jī)制方面，NGO應(yīng)該建立完整的規(guī)章制度，加強(qiáng)組織財(cái)務(wù)的透明度，保證財(cái)務(wù)用處的清正廉潔，贏得公眾的信任。在人才機(jī)制方面，非營(yíng)利組織內(nèi)部應(yīng)該建立健全人才引進(jìn)制度，加強(qiáng)人力資源開發(fā)，有針對(duì)性的對(duì)環(huán)保專業(yè)人才及組織管理相關(guān)人才進(jìn)行招聘。同時(shí)，國(guó)外無(wú)數(shù)成功的經(jīng)驗(yàn)表明NGO應(yīng)該重視對(duì)有創(chuàng)新能力的領(lǐng)導(dǎo)人的培養(yǎng)，對(duì)人才進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)力的培育，帶領(lǐng)非營(yíng)利組織與社會(huì)治理主體溝通、對(duì)話、協(xié)作。