共享經(jīng)濟與行政規(guī)制

朱李越　穆夢曉

摘要 面對“打車難”、“交通擁堵”等現(xiàn)實問題，“專車”共享經(jīng)濟從供給側的角度有力地解決這一問題，同時也實現(xiàn)了閑散資源的充分使用、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等理念，但仍面對市場與政府的博弈難題，《網(wǎng)約車暫行規(guī)定》的出臺意味著公權力的全面規(guī)制，市場不得不再次讓步，解決這一問題，需要回歸共享經(jīng)濟從何而來，進行多中心的治理模式以及回應“專車”案中沒有回應的問題。

關鍵詞 共享經(jīng)濟 “專車” 行政規(guī)制

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1000-0592.2018.08.278

一、問題的提出

當“打車難”、“交通擁堵”等交通碰上共享經(jīng)濟的時代，需要解決的不僅僅是商業(yè)模式問題，更應當解決新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)行業(yè)的協(xié)調問題，是放任不管抑或嚴格管制，是試點立法還是統(tǒng)一立法，是遵循既有法律管制還是突破原有的法律，都是需要回答的問題。既有法律體系直面共享經(jīng)濟，始于2015年發(fā)生于山東省濟南市的“專車”第一案，市中區(qū)法院判決撤銷被告濟南市城市公共客運管理服務中心于2015年2月13日作出的魯濟交（01）罰（2015）8716號《行政處罰決定書》。最后，濟南市中級人民法院最終判決駁回上訴，維持原判。

“專車”第一案中，引起社會聚焦就是專車運營是否合法的問題，即當事人的行為是否構成未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運經(jīng)營，在本案當中，一審法院認為：“網(wǎng)約車這種客運服務的新業(yè)態(tài)，作為共享經(jīng)濟產(chǎn)物，其運營有助于提高閑置資源的利用效率，緩解運輸服務供需時空匹配的沖突，有助于在更大程度上滿足人民群眾的實際需求。在考量現(xiàn)行有效法律與未來社會發(fā)展的因素后，認為當事人的行為構成未經(jīng)許可擅自從事出租汽車客運經(jīng)營，違反了現(xiàn)行法律的規(guī)定。但慮及網(wǎng)約車這種共享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)的特殊背景，該行為的社會危害性較小?！闭厥加诖?，催生《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（以下簡稱《網(wǎng)約車暫行辦法》）出臺，欲以制定的形式回應共享經(jīng)濟的規(guī)制，但事實上是否真的有必要直接以此來回應是值得深思的?；卮疬@一問題，必須站在共享經(jīng)濟的產(chǎn)生予以剖析方能解決。

二、“專車”共享經(jīng)濟緣何共享

到目前為止，官方和學界均未能對共享經(jīng)濟作出準確的定義。從試圖解決經(jīng)濟危機中的滯脹問題到“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，分享經(jīng)濟的概念已然被重構，學者的觀點雖然不盡相同，但是共通之處仍然較多。首先，共享經(jīng)濟產(chǎn)生的背景，學者們觀點保持一致，都認為是在互聯(lián)網(wǎng)時代下而產(chǎn)生，換言之，正是由于互聯(lián)網(wǎng)這一基礎平臺的建設，才有共享經(jīng)濟的誕生。發(fā)達國家家庭擁有物品的實際使用率不到60%，這導致資源未能得到最大利用率，而共享經(jīng)濟所要解決就是最大限度的使用閑置物品。其次，分享經(jīng)濟所分享的對象，從其范圍來說，內容龐雜，種類多樣，從本質來說，是閑散資源，并不是所有權人當前所需之物，同時，分享的權能是使用權，而非所有權。最后，學者們將共享經(jīng)濟表述為新的經(jīng)濟形態(tài)或者商業(yè)模式，“專車”類共享經(jīng)濟以P2P（個人對個人）、O2O（線上到線下）形式存在的共享經(jīng)濟，其優(yōu)點是借助平臺，個人對個人的信息匹配，線下商務的機會與互聯(lián)網(wǎng)結合在一起，讓互聯(lián)網(wǎng)成為線下交易的前臺，該種模式的重要特征就是平臺起到巨大的推動作用。要想研判共享經(jīng)濟是什么，必須借助這三個重要特征予以釋明，本文認為，共享經(jīng)濟的定義是借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術，分享者利用海量閑置資源的使用權予以整合、匹配，獲得收益的一種商業(yè)模式或經(jīng)濟形態(tài)。

《網(wǎng)約車暫行辦法》第二條第二款規(guī)定：“本辦法所稱網(wǎng)約車經(jīng)營服務，是指以互聯(lián)網(wǎng)技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經(jīng)營活動?！痹摋l欲在指明，從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛必須在滿足規(guī)定的條件才能成為非巡游車，但是這一條件的滿足的規(guī)制不再由市場或者平臺加以規(guī)定，取而代之的是行政權的介入，這在一定程度也就限制于共享經(jīng)濟外延，泛化的閑置資源范圍在行政機關的介入下，范圍在一定程度上有了限縮，該辦法第十二條第二款規(guī)定運營車輛的具體標準，需要結合當?shù)氐膶嶋H情況作出規(guī)定?！耙怀且徊摺钡募殑t導致不同網(wǎng)約車新政之后的“打車難”問題仍然存在。各地政策不一，潛在的問題時各地方行政機關對“專車”的態(tài)度不一樣，也就是對共享經(jīng)濟這一業(yè)態(tài)所持的觀點不一致，或嚴或松均有自身判斷。

三、我國“專車”共享經(jīng)濟的行政規(guī)制

雖然我國目前已經(jīng)肯定“專車”存在的合法性，但是“專車”類共享經(jīng)濟如何合理的存在，更加符合“互聯(lián)網(wǎng)”風口上的共享經(jīng)濟形態(tài)，在這一波與發(fā)達國家共同起步的機遇下，我國如何做到更好發(fā)展，甚至借用這一勢頭成為世界各國的典型示范。我國“專車”第一案的判決，并沒有從根本上解決專車如何管制，僅僅是回應了“互聯(lián)網(wǎng)+”時代下的一種新經(jīng)濟形態(tài)，催生出的《網(wǎng)約車暫行規(guī)定》以行政手段對這一新經(jīng)濟形態(tài)進行規(guī)制，也未能以回應性的策略加以分析，公權力的直接介入是否應當在考量當前法律規(guī)定的情況下再行規(guī)定都是需要解決的問題。

（一）《網(wǎng)約車暫行辦法》的準入許可期制

《行政許可法》第十四條、第十五條規(guī)定行政許可的設定權，其中，國務院各部門沒有設定行政許可的權限，只能在上位法的規(guī)定下對行政許可進行細化。但是交通部等七個部門對網(wǎng)約車的立法依據(jù)是2004年《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》。這一決定的內容包括了出租汽車經(jīng)營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發(fā)，但這個決定本身受到質疑，認為應當廢止。根據(jù)《行政許可法》第十四條第二款規(guī)定國務院必要時，可通過決定方式設定行政許可，除臨時性許可外，應及時轉為法律或者行政法規(guī)。但是這一臨時性行政許可自該法頒布以來，所保留的行政許可已經(jīng)長達10年之久，已然變成了某些部門固化行政許可的依據(jù)，使臨時性許可變?yōu)殚L期許可。

《行政許可法》第十三條確立了市場機制優(yōu)先原則、社會自律優(yōu)先原則、事后機制優(yōu)先原則，符合“有限政府”的理念。網(wǎng)約車是互聯(lián)網(wǎng)時代的產(chǎn)物，必然屬新的業(yè)態(tài)，若仍然使用原有的行政規(guī)制模式，恐難利于行業(yè)的生態(tài)發(fā)展，適當考慮行政權介入之前市場等環(huán)境能否自行解決。當然，這并不是說完全的市場機制運行，其中，關于社會公共利益的社會制度建設應該被放在重要位置，諸如醫(yī)療、教育等。

網(wǎng)約車的意義并不僅僅是解決個人的出行難，根據(jù)《網(wǎng)約車暫行規(guī)定》第一條規(guī)定的宗旨“為更好地滿足社會公眾多樣化出行需求”，意味著該行業(yè)發(fā)展在于承擔一定的公共事務的職能，在這個層面上，就要解決“公地悲劇”、“每個人都想撈一把”的困境，不得不采用奧斯特羅姆所提出的多中心主義思想，即為“平臺——協(xié)會——行政機關”多方參與治理的模式。

（二）《網(wǎng)約車暫行規(guī)定》的安全問題規(guī)制

尚未出現(xiàn)“專車”以前，我國對人車結合的規(guī)制主要有只提供司機的代駕業(yè)務、只提供車輛的汽車租賃業(yè)務、車輛和司機均提供的包車業(yè)務、出租車業(yè)務，其中代駕除了要求代駕人員需要有駕駛證之外不需要其他的資質，其他兩者均受到較為嚴格的管制，其中只提供車輛的汽車租賃業(yè)務雖然沒有統(tǒng)一立法的規(guī)定，但仍受制于地方性法規(guī)等其他規(guī)范性文件，后者則更為嚴格，如出租車不僅要取得經(jīng)營權，同時司機還需要從業(yè)資格證，再如包車業(yè)務均需要經(jīng)營許可。

“專車”為規(guī)避諸如此類的嚴格規(guī)定，不得不以“四方協(xié)議”的方式躲避相關規(guī)定，所謂“四方協(xié)議”包括網(wǎng)絡平臺公司、汽車租賃公司、勞務派遣公司以及駕駛員四方主體，目的在于規(guī)范彼此權利義務。這一協(xié)議從本質本質來說，就是人車分離，駕駛員將自己所有的車輛，掛靠于汽車租賃公司，自己再與勞務派遣公司簽協(xié)議，成為勞務派遣公司的員工，網(wǎng)絡平臺的作用僅僅是提供有無乘車需求的信息。

但實際上，網(wǎng)約車車輛為駕駛員所有，汽車租賃公司、勞務派遣公司并沒有任何事實上作用，可以說是有名無實。但網(wǎng)絡平臺作為信息提供者，則有可能通過四方協(xié)議形式逃避責任，將網(wǎng)約車運營中出現(xiàn)的法律責任推給另外三個主體。

《網(wǎng)約車暫行規(guī)定》第十六條規(guī)定：“網(wǎng)約車平臺公司承擔承運人責任……”使得“專車”的運營商再也無法通過“四方協(xié)議”逃避法律責任。

（三）《網(wǎng)約車暫行規(guī)定》的雇傭關系規(guī)制

《網(wǎng)約車暫行規(guī)定》第十八條第一款規(guī)定：“網(wǎng)約車平臺公司……，與駕駛員簽訂多種形式的勞動合同或者協(xié)議，……并將駕駛員相關信息向服務所在地出租汽車行政主管部門報備?！蓖瑯邮窃谝浴八姆絽f(xié)議”的框架，若認定網(wǎng)絡服務平臺在雙方交易撮合過程中僅僅充當?shù)氖蔷娱g人，那服務平臺將不承擔任何責任，但是這一法律責任則由駕駛員承擔，并非以專門提供運輸服務的駕駛員來說，其所要承擔的法律風險遠遠大于運輸成本，進一步說，駕駛員在提供這一運輸服務之時，也不會考慮過多責任承擔，如果這部分責任由駕駛員承擔對整個共享經(jīng)濟的發(fā)展將會大打折扣，因為人們可能預見到其所要承受的代價而放棄對閑置資源的共享。但這一規(guī)定仍然存在詬病之處，如果強制雙方只能簽訂勞動合同，雖然有利于糾紛的解決，但有違共享經(jīng)濟社會成員松散的特點。如果雙方簽訂勞務合同，根據(jù)《侵權責任法》第三十五條規(guī)定個人之間形成勞務關系，發(fā)生侵權行為后如何承擔責任。但“專車”勞務合同雙方并非個人，而是網(wǎng)絡服務平臺和駕駛員，不能適用該條款。我國是成文法的國家，既要實現(xiàn)法律的穩(wěn)定性，又要解決法系統(tǒng)的統(tǒng)一性，則必須將相關的配套法律予以相應的修訂。

四、結論

《網(wǎng)約車暫行規(guī)定》的出臺肯定“專車”類共享經(jīng)濟的合法性，但是應當以何種合理的方式而存在，卻是值得商榷的，缺乏其他因素的考量，直接以全國性的規(guī)定進行管制，沒有嘗試我國立法中常用的“試點”的分級制試驗，中央政策制定吸收地方試行的經(jīng)驗，缺少這一經(jīng)驗，導致“專車”的范圍狹窄、未能形成多中心的治理模式以及駕駛員與網(wǎng)約車平臺的關系單一，但值得肯定的是通過保險制度分擔社會的風險，有利于“專車”共享經(jīng)濟的發(fā)展，共享經(jīng)濟的到來，是中國經(jīng)濟實現(xiàn)騰飛的一次機遇，作為相關立法部門，應當正視這一新的經(jīng)濟業(yè)態(tài)，配合中央提出“互聯(lián)網(wǎng)+”的戰(zhàn)略，促進我國經(jīng)濟體制、行政體制的深化改革。