論行政復(fù)議調(diào)解制度的正當(dāng)性及其制度完善

錢芳妍　戴毅偲

摘要 我國《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（以下簡稱“《實(shí)施條例》”）于2007年5月由國務(wù)院頒布，在這時(shí)行政復(fù)議調(diào)解制度才正式被納入到行政復(fù)議程序當(dāng)中，正式從立法上確立行政復(fù)議調(diào)解制度，并且對(duì)其原則、適用范圍、行政復(fù)議調(diào)解書的法律效力及其執(zhí)行作出了規(guī)定。但是，該《實(shí)施條例》的出臺(tái)也未能完全消解法律研究者和法律實(shí)務(wù)工作者對(duì)于該調(diào)解制度在整個(gè)行政復(fù)議程序中正當(dāng)性的疑慮。全文從剖析該調(diào)解制度的正當(dāng)性與效益性著手，梳理出該調(diào)解制度的四大原則，進(jìn)而結(jié)合實(shí)例提出完善該調(diào)解制度的幾點(diǎn)建議和設(shè)想。

關(guān)鍵詞 行政復(fù)議 復(fù)議調(diào)解 調(diào)解制度

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.248

行政復(fù)議調(diào)解，即在行政復(fù)議程序中，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)的主持，適用調(diào)解，在自愿、合法的基礎(chǔ)上，通過對(duì)當(dāng)事人的勸說和協(xié)調(diào)，使得各方當(dāng)事人之間互諒互讓、友好協(xié)商最終達(dá)成合意，從而真正的解決行政爭議，消除矛盾的行政復(fù)議活動(dòng)。

一、行政復(fù)議調(diào)解制度形成的過程

我國行政復(fù)議調(diào)解經(jīng)歷了一個(gè)從完全否定到不否定再到逐步肯定的過程。最高人民法院《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》（1985年）是最早明確否定行政爭議調(diào)解的法律規(guī)定。該《通知》指出，人民法院在對(duì)主管行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的具體行政行為的合法性審查和確認(rèn)時(shí)，應(yīng)查明情況、作出公正判決，而不能進(jìn)行調(diào)解。隨后，《行政復(fù)議條例》（國務(wù)院1990年12月發(fā)布、1994年10月修訂發(fā)布、現(xiàn)已廢止）第8條規(guī)定，復(fù)議案件在復(fù)議機(jī)關(guān)審理時(shí)也不適用調(diào)解?！靶姓?fù)議不適用調(diào)解原則”一度成為行政爭議處理的特殊原則之一，甚至出現(xiàn)在我們的一些教科書之中，嚴(yán)重的影響行政復(fù)議調(diào)解制度的發(fā)展。我國《行政復(fù)議法》（1999年）（以下簡稱“《行政復(fù)議法》”）取消了行政復(fù)議不能調(diào)解的禁止性規(guī)定，但是也未明確行政復(fù)議的過程中能否適用調(diào)解制度。直到《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（2007年）（以下簡稱“《實(shí)施條例》”）的頒布，為行政復(fù)議調(diào)解制度正名，正式納入到行政復(fù)議程序當(dāng)中。隨著我國現(xiàn)階段和諧社會(huì)的發(fā)展，在查清事實(shí)、明確責(zé)任的前提下，利用調(diào)解的手段，解決行政爭議，取得雙方當(dāng)事人滿意、節(jié)約行政成本，真正達(dá)到定紛止?fàn)?、案結(jié)事了的社會(huì)效果。

二、行政復(fù)議調(diào)解制度的正當(dāng)性與效益性

三十多年以來，我國行政復(fù)議調(diào)解制度從無到有的發(fā)展變化，也讓我們看到了我國法律制定者、法律研究者以及法律服務(wù)者對(duì)于行政復(fù)議調(diào)解制度正當(dāng)性的認(rèn)識(shí)發(fā)生的一系列變化，但是《實(shí)施條例》的出臺(tái)也并未能完全消解對(duì)于該制度的正當(dāng)性的疑慮。筆者將從以下幾個(gè)方面來論證行政復(fù)議調(diào)解制度的正當(dāng)性與效益性：

（一）行政復(fù)議調(diào)解在司法實(shí)踐中的情況

司法實(shí)踐中，行政復(fù)議過程中運(yùn)用調(diào)解方式解決行政爭議是現(xiàn)實(shí)存在，并且能有效解決部分行政爭議。當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，行政復(fù)議制度的適用環(huán)境發(fā)生了重大變化，各種矛盾糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜，成為影響社會(huì)和諧的重要制約因素。人們依法通過訴訟方式解決矛盾糾紛，能有效的避免出現(xiàn)極端方式解決問題的情況，但訴訟并非是解決矛盾的最優(yōu)選擇，因此并不是所有的糾紛都可以通過司法途徑有效解決，而且訴訟本身也存在許多缺陷：高成本、遲延，其結(jié)果合法但不一定合理以及其結(jié)果可能與當(dāng)事人的預(yù)期落差較大，訴訟過程也可能使得當(dāng)事人雙方的關(guān)系更趨緊張，不利于維護(hù)行政機(jī)關(guān)的公信力。然而，調(diào)解卻能夠有效地解決部分行政爭議，使得當(dāng)事人不至于完全對(duì)抗。調(diào)解往往在不斷的協(xié)商，在此過程中，當(dāng)事人可以梳理出各方爭議的焦點(diǎn)并拋出解決問題的方案，有助于當(dāng)事人之間進(jìn)行切實(shí)有效的溝通，對(duì)己方的權(quán)益有所取舍，且在協(xié)商可能達(dá)不成一致時(shí)使矛盾不激化。有資料顯示，衛(wèi)生部、上海、浙江等重視運(yùn)用調(diào)解制度的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，以調(diào)解方式和解結(jié)案的行政復(fù)議案件，一股占據(jù)行政復(fù)議案件總量的20%-30%。特別是江西省政府，其受理的行政復(fù)議案件中，80%是以調(diào)解結(jié)案的……2003年以來，各地各部門通過協(xié)商終止的行政復(fù)議案件占案件總量的百分之三十以上。因此，實(shí)踐中行政復(fù)議調(diào)解制度已發(fā)揮著越來越大的作用。如一起稅務(wù)處罰案件中，某市地方稅務(wù)局認(rèn)定某醫(yī)藥公司存在偷稅情形，少繳納轉(zhuǎn)讓房屋的企業(yè)所得稅、轉(zhuǎn)讓房屋的營業(yè)稅等稅費(fèi)合計(jì)160多萬元，并因此加收滯納金101多萬元。隨后，該市地稅局作出稅務(wù)行政處罰決定書，對(duì)醫(yī)藥公司處以82萬余元罰款。后建議醫(yī)藥公司以稅務(wù)局巨額罰款缺乏合理性、處罰過重向當(dāng)?shù)厝嗣裾崞鹦姓?fù)議。同時(shí)提出醫(yī)藥公司為本市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出較大的貢獻(xiàn)，請(qǐng)求依法減輕或免除對(duì)其的處罰。市人民政府在復(fù)議過程中，調(diào)查案件情況結(jié)合醫(yī)藥公司的實(shí)際經(jīng)營情況，在自由裁量的空間內(nèi)適用調(diào)解，對(duì)其免除了82萬元的罰款。復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議案件中適用調(diào)解，有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，幫助企業(yè)度過難關(guān)，尊重當(dāng)事人選擇各種途徑維權(quán)，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)“以人為本”的行政管理理念，有利于維護(hù)行政機(jī)關(guān)的公信力與權(quán)威性。

（二）行政復(fù)議調(diào)解的理論基石

“公權(quán)力的不可處分性”是傳統(tǒng)法學(xué)行政爭議不可調(diào)解的原因。如果行政機(jī)關(guān)通過妥協(xié)、讓步以達(dá)成和解，必將有損國家利益或公共利益。然而，現(xiàn)實(shí)情況總是紛繁復(fù)雜多變的，對(duì)于某些新型的法律問題，則存在立法滯后于司法實(shí)踐的情形，立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)不可能將現(xiàn)實(shí)可能發(fā)生的每—種情況都制定到法律中，也無法制定每一種情況的具體處理方式及結(jié)果，僅能夠?qū)ΜF(xiàn)在或未來可能發(fā)生的事件進(jìn)行抽象的、概括的規(guī)定，只能夠留待行政機(jī)關(guān)去判斷并作出決定。行政機(jī)關(guān)依法享有的自由裁量成份比重日益增大，甚至行政裁量是現(xiàn)代行政權(quán)的關(guān)鍵，現(xiàn)代行政法圍繞著行政裁量形成了許多制度。因此，只要行政爭議的處理存在自由裁量的空間就可能適用調(diào)解。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不僅要合法，還需合理，實(shí)現(xiàn)過罰相當(dāng)。如在法律規(guī)定的范圍行政機(jī)關(guān)對(duì)某一事件作出處罰，該處罰的作出由于行政執(zhí)法人員的認(rèn)知、判斷的能力以及執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)、水平等不同而存在差別，具有一定的主觀性。正是這種自由裁量可能引起行政相對(duì)人對(duì)該具體行政行為的異議，可能認(rèn)為其合法權(quán)益被侵害，從而引起行政爭議。行政訴訟不適用調(diào)解的觀點(diǎn)，主要是基于公權(quán)力不可處分的理論依據(jù)，認(rèn)為行政權(quán)即國家公權(quán)力，是不能放棄法律授予的職權(quán)、不能將其作為妥協(xié)交易的籌碼，進(jìn)而損害社會(huì)、國家的公共利益。而行政機(jī)關(guān)行使行政自由裁量權(quán)、行政行為的撤銷、改變或者重做違法或者明顯不合法的行政行為的等實(shí)體權(quán)限，并不會(huì)因其進(jìn)入訴訟程序而喪失；自由裁量權(quán)的普遍存在，使得行政調(diào)解的適用條件產(chǎn)生，民眾的法律觀念加深，都成為調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)。因此，只要法律合理地限定調(diào)解適用的范圍，某些行政爭議是可以通過調(diào)解解決的。

三、行政復(fù)議調(diào)解制度的四大原則

與民事訴訟中的調(diào)解制度相比較，由于兩者的目的、宗旨、任務(wù)都有區(qū)別，不應(yīng)當(dāng)對(duì)民事訴訟中的調(diào)解制度概況適用。為了能更合法有效地解決行政爭議，自愿原則、平等原則、保密原則、公益原則，是行政復(fù)議調(diào)解制度應(yīng)當(dāng)遵循四大原則。

1.自愿原則?！秾?shí)施條例》明確規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)開展調(diào)解時(shí)應(yīng)遵循自愿原則。無論是行政相對(duì)人還是行政機(jī)關(guān)，特別是行政相對(duì)人，都能夠自主、自愿地啟動(dòng)和終止行政復(fù)議調(diào)解程序。在整個(gè)行政復(fù)議調(diào)解過程中，自愿原則也必須貫穿始終。對(duì)于調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容也必須是爭議雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成的。自愿原則是行政復(fù)議調(diào)解制度的基礎(chǔ)和前提。

2.平等原則。隨著服務(wù)行政的發(fā)展，“官”本位思想，已不再適應(yīng)現(xiàn)代行政法的要求，因此，在行政復(fù)議調(diào)解中應(yīng)扭轉(zhuǎn)先前不對(duì)等社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值觀，賦予行政相對(duì)人平等的權(quán)利，更有利于保障雙方能夠充分的表達(dá)自己的意見和辯解，達(dá)成更真實(shí)的調(diào)解協(xié)議，雙方當(dāng)事人更加愿意履行，糾紛才能真正化解。

3.保密原則。在行政復(fù)議調(diào)解制度中遵循保密制度，可以使得雙方當(dāng)事人更加坦誠地把有關(guān)信息擺到桌面上來，不會(huì)擔(dān)心由于這些信息可能涉及商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私被第三人所知而對(duì)其造成經(jīng)濟(jì)損失或精神創(chuàng)傷甚至引起新的糾紛。

4.公益原則。雙方當(dāng)事人的協(xié)商、讓步及達(dá)成的調(diào)解協(xié)議內(nèi)容均不能侵害國家、社會(huì)或第三人的合法權(quán)益，不能盲目地為解決行政爭議而以犧牲公益為代價(jià)。行政復(fù)議調(diào)解必須在查清事實(shí)、明確責(zé)任、合法的前提下進(jìn)行，必須在行政機(jī)關(guān)具有的自由裁量的范圍內(nèi)進(jìn)行。

四、完善行政復(fù)議調(diào)解制度的建議和設(shè)想

雖然《實(shí)施條例》第五十條明確規(guī)定了行政復(fù)議調(diào)解制度的原則、適用范圍、行政復(fù)議調(diào)解書的法律效力及其執(zhí)行。但是，我國現(xiàn)行的行政復(fù)議調(diào)解制度尚處于起步階段，還是存在著許多不足之處。在此，筆者提出如下完善行政復(fù)議調(diào)解制度的幾點(diǎn)建議：

（一）擴(kuò)大行政復(fù)議調(diào)解制度可適用的范圍

在《實(shí)施條例》中第五十條明確規(guī)定了行政復(fù)議調(diào)解可適用的范圍為兩大類：一類為，行政相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)依法定的自由裁量權(quán)所作出的具體行政行為不服而申請(qǐng)行政復(fù)議的案件；另一類為，當(dāng)事人之間關(guān)于行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛的案件。除此之外，筆者認(rèn)為還有其他可適用行政復(fù)議調(diào)解的案件，如行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人因?yàn)閷?duì)行政復(fù)議案件所認(rèn)定的事實(shí)存在認(rèn)識(shí)理解上的差異，從而導(dǎo)致的行政復(fù)議案件，或因?yàn)榘盖閺?fù)雜且雙方都難以形成優(yōu)勢(shì)證據(jù)的案件，或者行政裁決的案件，或者行政合同糾紛的案件，或者行政賠償、補(bǔ)償類的案件，或者行政指導(dǎo)案件，或因?yàn)樵诜缮洗嬖诳瞻谆蛘呤欠煞ㄒ?guī)規(guī)定不明確的案件，而在適用法律上存在困難的案件等。但是，不論哪一種類型的行政復(fù)議案件，都不能以損害公共利益或者第三人的合法權(quán)益為代價(jià)，否則一律不適用。

（二）行政復(fù)議主持調(diào)解人員的確定

筆者認(rèn)為，行政復(fù)議主持調(diào)解人員的確定可以參照國內(nèi)仲裁制度中仲裁員的選定或指定方式來確定。當(dāng)事人可以約定由一名調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解，爭議標(biāo)的較大或者案情比較復(fù)雜時(shí)，當(dāng)事人可以約定由三名調(diào)解員組成調(diào)解組進(jìn)行主持調(diào)解、協(xié)商。

（三）行政復(fù)議調(diào)解書不具有終局性

調(diào)解使得雙方當(dāng)事人達(dá)成合意，進(jìn)而形成行政復(fù)議調(diào)解書。該調(diào)解書是雙方意思表示—致形成的書面協(xié)議，行政復(fù)議解決行政爭議的方式之一，對(duì)行政復(fù)議決定不服的依法可提起行政訴訟，對(duì)行政復(fù)議調(diào)解書不服的也應(yīng)當(dāng)可以提起行政訴訟來解決爭議。這樣行政復(fù)議調(diào)解書便不具有終局性，同時(shí)也能有效的限制行政復(fù)議調(diào)解機(jī)關(guān)濫用職權(quán)或者相互庇護(hù)，最終達(dá)到維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益的目的。

行政復(fù)議調(diào)解制度曾是我國解決爭議的傳統(tǒng)、古老的方式，作為傳統(tǒng)的傳承與實(shí)踐，其也是解決行政爭議多元化、化解行政糾紛矛盾、促進(jìn)構(gòu)建社會(huì)和諧的現(xiàn)實(shí)需要，體現(xiàn)了私法手段向行政法領(lǐng)域的滲透。應(yīng)當(dāng)理性看待行政復(fù)議調(diào)解制度的應(yīng)用，在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善現(xiàn)行行政復(fù)議調(diào)解制度中存在的問題，使行政復(fù)議調(diào)解制度發(fā)揮更好的作用，建設(shè)和諧社會(huì)。