凝聚共識 守正創(chuàng)新以高質量立法保障行政復議高質量發(fā)展

梁 鷹（全國人大常委會法工委行政法室主任）

2023年9月1日，十四屆全國人大常委會第五次會議審議通過了新修訂的行政復議法。修訂行政復議法，完善行政復議制度，對于更好保護人民群眾合法權益、發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用具有重要意義。此次全面修訂行政復議法，貫徹落實黨中央決策部署，堅持立法為了人民、依靠人民，堅持穩(wěn)中求進、守正創(chuàng)新，作出了若干制度創(chuàng)新，具有突出的制度特點。立法中通過各種渠道充分聽取全國人大代表、基層立法聯(lián)系點、專家學者、行政復議參加人等各方面意見，切實做到立一部滿載民意的法、立一部管用可行的法，為促進行政復議高質量發(fā)展、發(fā)揮行政復議在化解行政爭議中的主渠道作用提供堅實法治保障。

一、把握方向，堅決貫徹落實黨中央決策部署

行政復議是化解行政爭議的一項重要法律制度。從1990年國務院出臺《行政復議條例》，到1999年行政復議法頒布實施，并于2009年、2017年作了兩次部分條款的修改，我國行政復議制度經歷了一個不斷完善發(fā)展的過程。在此過程中，國務院制定了實施條例，公安、稅務、海關等部門根據(jù)部門實際制定了配套規(guī)章、規(guī)范性文件，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)厍闆r制定了貫徹落實行政復議法的地方政府規(guī)章或者行政規(guī)范性文件，進一步細化行政復議法的規(guī)定，推動行政復議法落地生根。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視行政復議工作，作出一系列重大決策部署。2020年2月，習近平總書記主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議，審議通過了《行政復議體制改革方案》。習近平總書記指出，要發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。隨著我國經濟社會發(fā)展，需要加強和改進行政復議工作，對行政復議法進行全面修訂，滿足人民群眾對實質性化解行政爭議的新要求、新期待。

修訂行政復議法，最關鍵的就是貫徹落實黨中央決策部署，牢牢把握修法方向，將習近平總書記關于行政復議工作的重要指示和黨的二十大精神、黨中央關于行政復議的重大決策部署充分體現(xiàn)到行政復議法的立法目的、主要原則和具體規(guī)定中。這是立法決策與改革決策相銜接、相統(tǒng)一的過程，充分體現(xiàn)了通過法定程序使黨的主張轉化為國家意志，在法治下推進改革的必然要求。

（一） 堅持黨的領導。黨的領導始終貫穿行政復議工作的全過程和各方面，行政復議改革的重要方向、重要事項和重大節(jié)點始終在黨的領導之下，行政復議工作只有在黨的領導之下才能充分發(fā)揮法治政府建設的重要抓手作用。新修訂的行政復議法在總則中明確規(guī)定“行政復議工作堅持中國共產黨的領導”。

（二）整合地方行政復議職責，完善行政復議管轄體制。行政復議管轄體制是行政復議的制度基礎，此次修訂行政復議法，根據(jù)行政復議體制改革的要求，結合各地有益做法，主要作了以下規(guī)定：一是統(tǒng)一地方行政復議機關，保留國務院部門管轄權限。明確縣級以上地方各級人民政府統(tǒng)一行使行政復議職責，取消地方各級人民政府工作部門的行政復議職責。規(guī)定國務院部門管轄本部門及其派出機構、授權組織作為被申請人的行政復議案件。二是保留垂直領導等行政機關的行政復議職責。規(guī)定海關、金融、外匯管理等實行垂直領導的行政機關、稅務和國家安全機關，保留行政復議職責。三是結合各方面提出的意見，作出符合實際的靈活規(guī)定。一方面，對司法行政部門的行政復議管轄作專門規(guī)定，從管轄制度上使行政復議更加取信于民。規(guī)定對履行行政復議機構職責的地方人民政府司法行政部門的行政行為不服的，申請人可以向本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級司法行政部門申請行政復議。另一方面，從行政復議工作的實際出發(fā)，特殊問題靈活處理。規(guī)定直轄市、設區(qū)的市人民政府工作部門按照行政區(qū)劃設立的派出機構作為被申請人的行政復議案件，也可以由派出機構所在地人民政府管轄。

（三）健全配套工作機制。為充分發(fā)揮行政復議機關、行政復議機構的作用，強化行政復議工作效能，需要健全行政復議配套工作機制，加強行政復議規(guī)范化、信息化建設，加強行政復議宣傳工作。根據(jù)這一要求和實際需要，新修訂的行政復議法作了以下規(guī)定：一是行政復議機關應當加強行政復議工作，支持和保障行政復議機構依法履行職責；二是行政復議機關應當加強信息化建設，提高工作質量和效率；三是國務院行政復議機構應當會同有關部門制定行政復議人員工作規(guī)范，加強對行政復議人員的業(yè)務考核和管理。

二、找準定位，以制度優(yōu)勢促進主渠道作用有力發(fā)揮

習近平總書記指出，要發(fā)揮行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用。行政復議的制度優(yōu)勢與其主渠道作用是相輔相成、互相成就的。20多年來，行政復議案件的領域逐步擴張，幾乎涵蓋了公安、土地、市場監(jiān)管、社會保障等所有行政管理領域，涉及行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收等。據(jù)有關部門提供的資料看，2022年，全國行政復議機關共立案26.9萬件行政復議案件，行政復議的主渠道作用正在逐步彰顯。為進一步發(fā)揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，保障行政復議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢，此次修訂行政復議法，從強化吸納行政爭議的能力、優(yōu)化行政復議決定體系等方面作出規(guī)定。

（一）強化行政復議吸納行政爭議的能力。一方面，對于社會各界認為應當納入行政復議范圍的情形逐一進行研究，結合行政訴訟法的規(guī)定和行政復議工作實際，擴大了行政復議范圍。一是在行政復議范圍中增加下列情形：對行政機關作出的賠償決定或者不予賠償決定不服；對行政機關作出的不予受理工傷認定申請決定或者工傷認定結論不服；認為行政機關不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等行政協(xié)議；認為行政機關在政府信息公開工作中侵犯其合法權益。二是規(guī)范和明確不屬于行政復議范圍的情形，即：國防、外交等國家行為；行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等規(guī)范性文件；行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；行政機關對民事糾紛作出的調解。

另一方面，在原行政復議法規(guī)定的基礎上，結合我國現(xiàn)行法律法規(guī)關于行政復議前置的規(guī)定，總結行政復議與行政訴訟銜接的有關實踐，完善行政復議前置范圍。一是將對當場作出的行政處罰決定不服、認為行政機關未依法履行法定職責、申請政府信息公開但行政機關不予公開的情形納入行政復議前置范圍。二是將行政復議前置其他情形的設定權限由“法律、法規(guī)”修改為“法律、行政法規(guī)”。三是規(guī)定對行政復議前置情形，行政機關在作出行政行為時應當告知公民、法人或者其他組織先向行政復議機關申請行政復議。

（二）優(yōu)化行政復議決定體系。行政復議是行政機關內部監(jiān)督的重要手段，根據(jù)法律法規(guī)的相關規(guī)定，上級行政機關具有糾正下級行政機關行政行為的權限。行政復議機關直接變更行政行為，既是高效解決行政爭議的措施，也能真正體現(xiàn)復議為民。優(yōu)化調整行政復議決定體系，是促進行政復議發(fā)揮主渠道作用的重要立法舉措。一是加強行政復議變更決定的運用，增加變更決定的適用情形，尤其是對于一些事實不清、證據(jù)不足的案件，行政復議機關也可以在查清事實和證據(jù)的前提下，作出變更決定。二是按照先變更，再撤銷、確認違法、限期履行，而后再維持、駁回的順序，調整行政復議決定的順序，進一步突出變更決定和撤銷決定的地位。

三、服務人民，全力維護人民群眾合法權益

行政復議是維護人民群眾合法權益的重要渠道，是解決人民群眾急難愁盼問題的重要方式。行政復議法是一部權利救濟的法，只有在權利救濟中讓人民群眾信得過、愿意來、有盼頭，才能真正維護人民群眾的合法權益。為此，在立法中踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，堅持問題導向，始終將人民是否得到實惠、人民權益是否得到保障，作為檢驗立法工作的標尺。此次修訂行政復議法，在方便公民、法人和其他組織申請和參加行政復議，提升行政復議制度公正性和公信力等方面作出若干制度創(chuàng)新。

（一）方便公民、法人和其他組織申請和參加行政復議。新修訂的行政復議法規(guī)定了多項便民舉措，為當事人申請、參加行政復議提供便利，保障當事人在行政復議中的各項權利。主要包括以下幾個方面：一是提供“外力”支持。申請人、第三人可以委托一至二名律師、基層法律服務工作者或者其他代理人代為參加行政復議。符合法律援助條件的行政復議申請人申請法律援助的，法律援助機構應當依法為其提供法律援助。二是增設便民申請渠道。行政機關通過互聯(lián)網渠道送達行政行為決定的，應當同時提供提交行政復議申請書的互聯(lián)網渠道。對當場作出或者依據(jù)電子技術監(jiān)控設備記錄的違法事實作出的行政處罰決定不服申請行政復議的，可以通過作出行政處罰決定的行政機關提交行政復議申請。三是增加補正程序。行政復議申請材料不齊全或者表述不清楚，行政復議機關無法判斷是否符合受理條件的，應當在五日內書面通知申請人補正；補正通知應當一次性載明需要補正的事項。

（二）完善行政復議審理機制，提升行政復議公正性。提高行政復議公信力，關鍵在于提升行政復議審理的公正性，使行政復議取信于民。此次修法針對制約行政復議公正性的主要問題，各個擊破、精準施策，努力讓人民群眾在每一個行政復議案件中都感受到公平正義。新修訂行政復議法著力完善行政復議審理程序，主要從兩個方面作了規(guī)定。

一方面，完善行政復議審理的一般要求：第一，規(guī)定上級行政復議機關根據(jù)需要，可以審理下級行政復議機關管轄的行政復議案件。第二，規(guī)定行政復議中止、終止程序的具體適用情形，對行政復議期間停止執(zhí)行的情形作出規(guī)定。第三，完善行政復議證據(jù)規(guī)定。第四，增加簡易程序，促進行政復議案件的“繁簡分流”。

另一方面，對行政復議普通程序提出更高要求：第一，規(guī)定適用普通程序審理的行政復議案件，行政復議機構應當當面或者通過互聯(lián)網、電話等方式聽取當事人的意見，并將聽取的意見記錄在案；因當事人原因不能聽取意見的，可以書面審理。第二，規(guī)定審理重大、疑難、復雜案件，行政復議機構應當組織聽證；行政復議機構認為有必要聽證，或者申請人請求聽證的，行政復議機構可以組織聽證。

四、立足實際，促進行政復議工作有序開展

行政復議是政府系統(tǒng)自我糾錯的重要監(jiān)督制度，構建統(tǒng)一、科學的行政復議體制，完善規(guī)范、高效的行政復議工作機制是行政復議法修改的一項重要目標。行政復議工作長期以來面臨隊伍建設不夠強、辦法措施不夠多等問題，加強行政復議履職保障，充實行政復議“工具箱”，有利于行政復議工作發(fā)揮實效，真正發(fā)揮行政復議監(jiān)督行政機關及其工作人員依法行政的作用。

（一）加強履職保障，讓行政復議機構和行政復議人員履行行政復議職責吃下“定心丸”?，F(xiàn)階段，行政復議人員隊伍建設還需要進一步加強，有的地方對于行政復議人員的保障不夠有力，有的地方行政復議人員的工作能力有待提高。為了督促各地加強行政復議履職保障，新修訂的行政復議法規(guī)定以下幾個方面：一是國家建立專業(yè)化、職業(yè)化行政復議人員隊伍；二是行政復議機關應當確保行政復議機構的人員配備與所承擔的工作任務相適應，提高行政復議人員專業(yè)素質，根據(jù)工作需要保障辦案場所、裝備等。

（二）引入外部機制，為行政復議機關辦理行政復議案件提供“助推器”。在近年來的改革實踐中，一些地方的行政復議委員會取得良好效果，為行政復議機關辦理行政復議案件提供強力支持。為進一步強化外力支持，落實改革成果，新修訂的行政復議法規(guī)定，縣級以上各級人民政府應當建立行政復議委員會，為辦理行政復議案件提供咨詢意見，就行政復議工作中的重大事項和共性問題研究提出意見；行政復議委員會的咨詢意見是行政復議決定的重要參考依據(jù)。

（三）強化調解手段，將調解作為辦理行政復議案件的“潤滑劑”。調解具有方便易行、多方溝通等特點，在合法自愿的原則下進行調解，有利于當事人之間達成一致意見、解決實際問題，推動行政爭議實質性化解。在發(fā)揮行政復議便民為民的制度優(yōu)勢方面，調解的作用不容忽視，在行政復議法中對調解作出明確規(guī)定是有必要的。據(jù)此，新修訂的行政復議法在總則中規(guī)定辦理行政復議案件可以進行調解，并規(guī)定了調解應當遵循的原則。

法律的生命力在于實施。新修訂行政復議法的順利有效實施，需要各方面的共同努力。有關方面應當完善配套法規(guī)政策，貫徹落實法律各項規(guī)定，加強宣傳解讀，做好法律實施工作。通過各方面相互配合、共同努力，確保法律規(guī)定得到全面貫徹和有效執(zhí)行，扎實做好行政復議工作，切實維護人民群眾合法權益。