中央和地方環(huán)保事權(quán)與支出責(zé)任匹配研究

●李淼焱

我國(guó)公共財(cái)政的主要功能是提供公共品。環(huán)境因?yàn)槠渫獠啃远蔀橐环N特殊的公共品。環(huán)境財(cái)政包括收入和支出兩部分，其中環(huán)境支出體現(xiàn)財(cái)政職能并實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)，因而占據(jù)核心地位。中央和地方提供公共品支出責(zé)任的劃分是否科學(xué)會(huì)直接影響國(guó)家治理的成效，同時(shí)也會(huì)影響政府執(zhí)行自身職能的科學(xué)性。筆者以環(huán)境支出效率為例，探討地方支出責(zé)任與地方政府支出效率之間的關(guān)系，為地方事權(quán)與支出責(zé)任的匹配提供相應(yīng)的優(yōu)化建議。

一、中央與地方環(huán)境保護(hù)職能的分工

根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，中央和地方的環(huán)境保護(hù)職責(zé)如下：國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院環(huán)保主管部門制定國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家環(huán)保部門同意發(fā)放國(guó)家環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)信息和其他重大環(huán)境信息。地方環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)本行政區(qū)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。地方制定國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)污染排放物中未作規(guī)定的項(xiàng)目，制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。省級(jí)以上環(huán)保部門定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)。地方政府有責(zé)任監(jiān)督管理環(huán)境保護(hù)，處置突發(fā)事件，公開(kāi)環(huán)保方面的信息，并且有責(zé)任將企事業(yè)單位環(huán)境違法信息計(jì)入社會(huì)誠(chéng)信檔案，并向社會(huì)公布。地方政府的環(huán)保責(zé)任需要相應(yīng)的財(cái)力匹配，支出責(zé)任與環(huán)境投入之間聯(lián)系密切。

筆者觀察中央和地方支出的增長(zhǎng)情況以及各自歷年在環(huán)境保護(hù)方面的投入占比情況，試圖用計(jì)量方法分析中央和地方財(cái)政分權(quán)情況下，支出責(zé)任的劃分合理性，并找到兩者的最優(yōu)點(diǎn)。

二、我國(guó)中央和地方政府的環(huán)境支出現(xiàn)狀

我國(guó)財(cái)政支出中，中央和地方對(duì)環(huán)境保護(hù)的支出總量都有所增加。中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出如圖1所示，2013-2015年中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出增長(zhǎng)迅速，2013年突破 100億元，2014年增至 344.74億元，2015年達(dá)到歷史最高400.41億元，是2007年34.59億元的11.6倍。比較地方環(huán)境支出總額，如圖2所示，地方環(huán)境支出的總體趨勢(shì)增長(zhǎng)，2013年達(dá)3334.89億元，2014年達(dá)3470.91億元，2015年達(dá)到歷史最高的4402.48億元，是2007年961.24億元的4.58倍。再比較兩者的變化，如圖3所示，盡管中央環(huán)保支出的增長(zhǎng)幅度大，但由于其基數(shù)小，環(huán)保支出的增長(zhǎng)總量并沒(méi)有地方大。

比較中央和地方環(huán)境支出占比，從2007到2013年，地方環(huán)境保護(hù)支出一直在90%以上；地方環(huán)境保護(hù)支出從2008年的98%降到2015年92%，中央環(huán)境保護(hù)支出的比例從2007年的3.6%增至2015年的9%。觀察圖4，可以看到2013年開(kāi)始，中央環(huán)保支出占比加強(qiáng)，地方環(huán)保支出占比降低；2013年中央環(huán)保支出占比達(dá)3%，地方環(huán)保支出達(dá)97%；到2015年中央環(huán)保支出增長(zhǎng)至9%，地方環(huán)保支出減少至91%。從中央和地方分擔(dān)環(huán)境責(zé)任的角度看，這意味著中央的支出責(zé)任比地方的支出責(zé)任更重一些。中央和地方在環(huán)保責(zé)任上都有所加重，地方政府在資金投入上數(shù)量更大?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，在中央和地方的支出責(zé)任都加重的情況下，環(huán)保資金的使用效率是否有所提高，這才能說(shuō)明中央和地方的責(zé)任是否合理。應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題一是中央和地方在環(huán)保投入增加的情況下，其資金使用效率是否提高；二是在什么情況下，中央和地方的支出責(zé)任劃分是最優(yōu)的。因而筆者試圖用DEA模型監(jiān)測(cè)歷年地方政府的支出效率，分析中央和地方的支出責(zé)任劃分對(duì)地方財(cái)政提供環(huán)境保護(hù)的公共品是否有促進(jìn)作用。

圖1 歷年中央財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出

圖3 歷年中央和地方環(huán)境保護(hù)支出總量對(duì)比

圖2 歷年地方財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出

圖4 歷年中央和地方環(huán)境支出占比

三、環(huán)境支出文獻(xiàn)回顧及指標(biāo)選擇

（一）環(huán)境支出文獻(xiàn)回顧

現(xiàn)有環(huán)境支出的文獻(xiàn)主要采用DEA方法對(duì)環(huán)境治理效率或者環(huán)境支出效率進(jìn)行分析。潘孝珍（2013）用DEA方法測(cè)算地方環(huán)境保障支出效率，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境支出負(fù)相關(guān)，我國(guó)大部分省財(cái)政環(huán)境保護(hù)支出效率低。郭平等（2014）從中國(guó)財(cái)政分權(quán)特點(diǎn)出發(fā)，運(yùn)用省級(jí)面板數(shù)據(jù)，實(shí)證分析了財(cái)政分權(quán)度對(duì)政府工業(yè)污染投資額具有負(fù)效應(yīng)。官永彬（2015）用DEA非參數(shù)測(cè)度省級(jí)地方政府環(huán)境保護(hù)的支出效率，研究發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)環(huán)境的支出效率低于東中部地區(qū)，各省的財(cái)政能力、管理制度和技術(shù)水平不同，其改進(jìn)模式也不同；劉麗波（2016）根據(jù)政府統(tǒng)計(jì)設(shè)置指標(biāo)，計(jì)算治理環(huán)境投入的財(cái)力物力要素和產(chǎn)出效益，衡量不同區(qū)域環(huán)境治理的投資效率，結(jié)果發(fā)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境治理總體投入不足，地區(qū)投資結(jié)構(gòu)有改進(jìn)空間。以上文獻(xiàn)從財(cái)政分權(quán)和指標(biāo)設(shè)置兩方面，運(yùn)用DEA模型對(duì)地方環(huán)境保護(hù)支出效率進(jìn)行測(cè)評(píng)，本文擬借用以上文章的基本思路，設(shè)置中央和地方的環(huán)保支出財(cái)政分權(quán)指標(biāo)，測(cè)評(píng)地方政府在環(huán)境保護(hù)設(shè)備投入中的支出效率。

（二）環(huán)境支出評(píng)價(jià)方法和模型選取

測(cè)定治理環(huán)境污染的評(píng)價(jià)方法一般采用投入—產(chǎn)出指標(biāo)，用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法建立多指標(biāo)輸入輸出之間同類決策單元的效率評(píng)價(jià)體系。DEA（Data Envelopment Analysis）在系統(tǒng)工程、決策分析、經(jīng)濟(jì)管理和產(chǎn)業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)方面都作為重要分析工具和研究手段，完全適用于評(píng)估，因此本文使用DEA建構(gòu)環(huán)境支出效率評(píng)價(jià)模型。本文采用的指標(biāo)分為投入和產(chǎn)出兩個(gè)方面，所有數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站和歷年 《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》。投入指標(biāo)是2007-2015年30個(gè)省級(jí)環(huán)境保護(hù)支出總額，支出指標(biāo)包括廢氣、廢水和固體治理三類。由于 《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生變化，筆者只能用廢氣治理設(shè)施數(shù)（套）、廢水治理設(shè)施數(shù) （套）和無(wú)害化處理廠（座）三個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)計(jì)算。筆者認(rèn)為，如果地方政府在廢水、廢氣和固體廢物處理機(jī)械設(shè)備上投入比較多，假定其設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)間一樣，那么可以計(jì)算出財(cái)政資金投入到設(shè)備上的資金使用效率。筆者計(jì)算出各省2007-2015年的環(huán)境保護(hù)投入—產(chǎn)出效率，如表1所示，發(fā)現(xiàn)各省環(huán)境保護(hù)的投入—產(chǎn)出效率呈現(xiàn)不同的發(fā)展趨勢(shì)。環(huán)保投入—產(chǎn)出效率不斷提升的?。ㄊ校┯校喊不铡⒑邶埥?、重慶、內(nèi)蒙古、甘肅、江蘇、廣東、河北；投入—產(chǎn)出不斷下降的省（市）有：北京、福建、天津、海南、上海；投入—產(chǎn)出效率先升后降的省份有：河南、寧夏、廣西、陜西、云南；投入—產(chǎn)出效率先降后升的有：江西、吉林、遼寧、湖北、湖南、青海、四川、貴州、山東、新疆、浙江、山西。從以上環(huán)境保護(hù)支出效率的變化趨勢(shì)看，各地環(huán)保設(shè)備支出變化趨勢(shì)各不相同。這其中的原因可能是各地的污染情況不同，地方政府對(duì)環(huán)保設(shè)備的需求情況不一樣。但是表1可看到地方財(cái)政資金在環(huán)保設(shè)備投資上的總體效率不高。除了廣東省保持在0.9到1之間外，其他各省的資金使用效率非常低。比如寧夏基本上保持在0.15左右，海南則從2007年的1跌至2015年的0.26，青海甚至在0.1左右徘徊。以上數(shù)據(jù)說(shuō)明，我國(guó)地方政府環(huán)境保護(hù)支出效率比較低，有很大的改進(jìn)空間，地方政府以質(zhì)量為導(dǎo)向的資金使用機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)，導(dǎo)致資金使用效率低下。

表1 全國(guó)各省份環(huán)保投入—產(chǎn)出效率表

四、政府在環(huán)境支出中存在的問(wèn)題

綠色發(fā)展是貫穿我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主線，黨的十九大報(bào)告中提出建設(shè)美麗中國(guó)的理念，并且實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，力求提高生產(chǎn)發(fā)展方式、生活方式和生態(tài)環(huán)保的質(zhì)量，為全球生態(tài)安全作貢獻(xiàn)，但是環(huán)保投入和環(huán)保資金使用上仍然效率不高。具體分析，財(cái)政支出在環(huán)境保護(hù)方面存在如下問(wèn)題：

第一，我國(guó)環(huán)境保護(hù)方面資金投入總量及其與GDP占比均下降。從2011年開(kāi)始，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)上的投資總額總體上先增長(zhǎng)后下降。數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)環(huán)境污染治理投資總額達(dá)8806.3億元，比2014年下降8.03%。

第二，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)投資占比小幅度下降。2015年城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資達(dá)4946.8億元，占環(huán)境污染治理投資總額的56.2%；工業(yè)污染源治理投資額達(dá)773.7億元，占環(huán)境污染治理投資總額的8.8%。

第三，污染治理設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用上漲。2015年我國(guó)治理污染設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用達(dá)到3282.7億元，比2014年污染設(shè)施治理運(yùn)行費(fèi)用增加8.5%。全國(guó)的工業(yè)廢氣治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用達(dá)到1866億元，占污染設(shè)施運(yùn)行總費(fèi)用的56.8%；而廢水治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用占污染治理設(shè)施運(yùn)行總費(fèi)用的35.4%，達(dá)到1162.7億元。

以上問(wèn)題說(shuō)明我國(guó)政府在環(huán)境保護(hù)方面仍需要投入更多資金，同時(shí)也需要提高資金使用效率。

五、財(cái)政分權(quán)下對(duì)地方環(huán)境支出資金使用的效率分析

中國(guó)現(xiàn)有國(guó)情下，中央和地方環(huán)境保護(hù)的事權(quán)和支出責(zé)任匹配不夠，有可能導(dǎo)致地方政府的資金使用效率損失。其邏輯是，地方承擔(dān)的環(huán)境支出責(zé)任在中央政府監(jiān)控乏力的情況下，地方政府沒(méi)有動(dòng)力主動(dòng)提高財(cái)政資金的使用效率，因此地方政府環(huán)保資金占用率越高，其支出責(zé)任越大，資金使用效率反而越低。筆者預(yù)測(cè)，地方政府的支出責(zé)任與其資金使用效率成負(fù)相關(guān)關(guān)系。筆者借鑒前人文獻(xiàn)中財(cái)政分權(quán)的基本思路，設(shè)置中央和地方的環(huán)境支出分權(quán)效率指標(biāo)fd-envir為解釋變量，用Eff表示地方政府環(huán)境保護(hù)效率的被解釋變量，建立如下計(jì)量模型：Eff=α+βfd-envir。 其中被解釋變量Eff是上文計(jì)算出的各省環(huán)境保護(hù)支出效率。核心解釋變量fd-envir表示地方環(huán)保財(cái)政支出責(zé)任占比，fd-envir=地方環(huán)保人均支出/（中央環(huán)保人均支出+地方環(huán)保人均支出）。該模型主要說(shuō)明支出責(zé)任的劃分范圍與地方支出效率之間的關(guān)系。筆者直覺(jué)上認(rèn)為地方政府支出占比越大越不關(guān)心資金的使用效率，預(yù)計(jì)β符號(hào)為負(fù)。被解釋變量Eff的數(shù)來(lái)源于表1，地方環(huán)保人均支出和中央環(huán)保人均支出數(shù)據(jù)均來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。筆者用stata2.0軟件采取OLS方法對(duì)模型進(jìn)行線性回歸。結(jié)果如表2所示：

表2 央地環(huán)保支出分權(quán)對(duì)地方環(huán)保支出效率的回歸分析

筆者做了兩次模型回歸，結(jié)果顯示在不考慮二次項(xiàng)的情況下，模型（1）地方環(huán)境支出分權(quán)系數(shù)為負(fù)，并且在0.01顯著水平上顯著，證實(shí)了筆者的觀點(diǎn)。模型（1）的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義是，地方政府環(huán)境保護(hù)的支出分權(quán)與地方政府支出效率成反比，地方政府人均環(huán)境保護(hù)支出占比越大，越不利于地方資金效率的使用。也就是說(shuō)，在環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任劃分上，地方政府的支出責(zé)任越大越不利于地方環(huán)境支出效率的提高。中央對(duì)地方環(huán)境保護(hù)資金支出的管理和績(jī)效考核仍需要改進(jìn)。證實(shí)了該想法后，筆者認(rèn)為中央不可能擔(dān)負(fù)所有的環(huán)境支出責(zé)任，因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)的落實(shí)仍然由地方政府實(shí)施，所以中央和地方在環(huán)境支出的劃分上不可能完全由中央全部承擔(dān)。但是中央和地方支出責(zé)任劃分的比例最優(yōu)點(diǎn)是哪里呢？模型（2）進(jìn)行二次回歸，設(shè)定地方環(huán)境支出分權(quán)的平方作為解釋變量（平方的含義是分權(quán)程度進(jìn)一步提高），被解釋變量仍然是地方環(huán)境支出效率。結(jié)果如表2模型（2）所示，其散點(diǎn)圖如圖5所示。模型（2）系數(shù)為負(fù)，說(shuō)明提高地方環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)與地方環(huán)境保護(hù)的支出效率有倒U型關(guān)系。其經(jīng)濟(jì)含義是，隨著分權(quán)程度提高，環(huán)保支出效率先升后降，存在一個(gè)環(huán)境支出分權(quán)的最優(yōu)點(diǎn)。也就是說(shuō)，中央和地方在支出責(zé)任的劃分方面，當(dāng)分權(quán)程度比較低時(shí)，提高分權(quán)有助于促進(jìn)效率提高。當(dāng)分權(quán)程度比較高時(shí)，再提高分權(quán)會(huì)降低效率。

圖5 地方政府支出分權(quán)提高與支出效率相關(guān)性

六、地方政府環(huán)境支出相關(guān)結(jié)論及政策建議

（一）相關(guān)結(jié)論及原因分析

以上DEA計(jì)量模型的研究表明，我國(guó)地方之間的環(huán)境保護(hù)支出效率差別比較大，在環(huán)保設(shè)備支出效率方面，浙江和廣東的支出效率最高，寧夏、甘肅和青海的環(huán)保設(shè)備支出效率全國(guó)最低。這也印證了甘肅2015年環(huán)保銻污染和沙漠污染的事件。為了說(shuō)明導(dǎo)致地方環(huán)境保護(hù)支出效率低的原因，筆者建構(gòu)模型，發(fā)現(xiàn)地方政府的支出效率與其財(cái)政支出占比呈負(fù)相關(guān)，說(shuō)明中央和地方在資金分配使用上，不僅要注意事權(quán)的劃分，更要注意事權(quán)與支出責(zé)任的匹配。

筆者認(rèn)為出現(xiàn)以上情況的主要原因是：地方作為資金使用方，在缺乏中央監(jiān)管的情況下，沒(méi)有動(dòng)力提高資金的使用效率，更多注意力放在對(duì)資金的爭(zhēng)取之上。因此在事權(quán)劃分正確的前提下，中央和地方支出責(zé)任的劃分對(duì)資源配置效率起到實(shí)質(zhì)性作用。更重要的政策含義是，應(yīng)辯證地看待中央和地方支出責(zé)任的劃分，尋求中央和地方合作及責(zé)任分配的最佳劃分點(diǎn)。在中央和地方支出分權(quán)不充分的情況下，提高支出分權(quán)程度有助于提高地方資金的使用效率；當(dāng)中央和地方支出分權(quán)已經(jīng)很充分，到達(dá)最優(yōu)值之后，繼續(xù)提高支出分權(quán)會(huì)降低資金使用效率。

（二）政策建議

據(jù)此，筆者提出以下政策建議：

第一，中央和地方的支出責(zé)任劃分應(yīng)該在現(xiàn)有數(shù)據(jù)的支撐之下進(jìn)行測(cè)算，以此引導(dǎo)地方政府行為轉(zhuǎn)變。中國(guó)現(xiàn)階段地方事權(quán)與支出責(zé)任不匹配的現(xiàn)象在各地區(qū)之間的情況各異。事權(quán)劃分的合理性無(wú)法用定量的數(shù)據(jù)來(lái)測(cè)度，財(cái)力劃撥找不到對(duì)應(yīng)的定量指標(biāo)，就無(wú)法科學(xué)判定事權(quán)與支出責(zé)任匹配的程度。地方政府普遍反映其支出責(zé)任多，忽略了資金使用效率的提高，這不利于財(cái)政資金的科學(xué)管理使用。環(huán)境保護(hù)應(yīng)該以效率為主，兼顧公平。環(huán)境保護(hù)執(zhí)行最好的行政級(jí)別，其資金的配備應(yīng)該更多。這樣能夠激勵(lì)地方政府的環(huán)保積極性，引導(dǎo)地方政府行為從爭(zhēng)取財(cái)政資金，轉(zhuǎn)變到用好每一分錢，做好每一件事上。

第二，確定地方環(huán)境監(jiān)控指標(biāo)，將環(huán)境保護(hù)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)考慮。自然環(huán)境資源存在可持續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)正面臨環(huán)境污染威脅、資源約束趨緊的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨中央屢次強(qiáng)調(diào)地方政府必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，走可持續(xù)發(fā)展道路。為了減少地方政府追求GDP造成的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府應(yīng)該制定綠色GDP產(chǎn)能能耗控制評(píng)價(jià)體系和地方政府在環(huán)境保護(hù)支出方面的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。綠色產(chǎn)能能耗控制評(píng)價(jià)指標(biāo)包括單位GDP的能耗、水耗、電耗、建設(shè)用地以及單位規(guī)模工業(yè)增加值能耗、工業(yè)三廢排放量占地方GDP比重等。地方政府環(huán)境保護(hù)支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括環(huán)境保護(hù)費(fèi)用占地方支出的比重、城市空氣質(zhì)量良好天數(shù)達(dá)標(biāo)率、城市綠化覆蓋率等正向指標(biāo)作為地方政府的支出績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。

第三，根據(jù)各地的實(shí)際情況，進(jìn)一步細(xì)化省、市、縣具體劃分地方政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。設(shè)立中央環(huán)境監(jiān)測(cè)與地方環(huán)保資金撥付相結(jié)合的績(jī)效考評(píng)方案，以地方政府環(huán)境保護(hù)的績(jī)效來(lái)確定中央對(duì)地方的環(huán)境保護(hù)支出數(shù)量。省級(jí)政府既有責(zé)任提供環(huán)保技術(shù)支持和指導(dǎo)，也有責(zé)任監(jiān)測(cè)縣、鄉(xiāng)級(jí)政府環(huán)保的實(shí)際情況，并及時(shí)向中央反饋環(huán)保情況?？h、鄉(xiāng)級(jí)政府為了防止環(huán)境保護(hù)的外溢性，有必要與周邊政府達(dá)成環(huán)境外溢性的解決方案。出現(xiàn)損害環(huán)境的情況時(shí)，由省級(jí)政府出面協(xié)調(diào)，與周邊地區(qū)基層政府進(jìn)行賠償責(zé)任及相關(guān)金額的協(xié)商。如果省級(jí)層面無(wú)法協(xié)調(diào)則上報(bào)中央政府進(jìn)一步協(xié)調(diào)。

第四，中央設(shè)置轉(zhuǎn)移支付基金，輔助地方政府共同提供環(huán)保公共品。地方政府特別是基層政府經(jīng)常抱怨支出責(zé)任下移，地方政府承擔(dān)環(huán)保等公共品的支出太多，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付不夠。環(huán)保公共品的特殊性在于，中央和地方政府共同承擔(dān)。由于外部性問(wèn)題的存在，地方政府在環(huán)境凈化和維護(hù)以及環(huán)境污染的處置具體操作層面上付出更多的實(shí)際行動(dòng)。中央作為環(huán)境保護(hù)的總體監(jiān)控者，依靠高科技對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)的情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，也需要配備相應(yīng)的人力和物力，但其支出因?yàn)槿蝿?wù)相對(duì)單一而相對(duì)穩(wěn)定。地方政府則在處置突發(fā)的環(huán)境污染問(wèn)題方面存在更多支出的不確定性。由此，地方政府的環(huán)境保護(hù)費(fèi)用可能會(huì)存在短時(shí)期的不足?，F(xiàn)在的問(wèn)題在于，對(duì)于長(zhǎng)期的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，有的地方政府支出明顯不足；而有的地方基本持平，有的地方則略顯富裕。一方面確實(shí)存在資金不到位，另一方面則由于地方官員對(duì)環(huán)保執(zhí)行力的差異，這就從支出效率上體現(xiàn)出地區(qū)的差異。因此，在處理中央和地方環(huán)保事權(quán)的劃分時(shí)，要首先確定現(xiàn)有環(huán)保責(zé)任的履行情況，基于環(huán)保資金的使用效率，中央設(shè)立相應(yīng)的環(huán)保轉(zhuǎn)移支付資金，以確保環(huán)保事權(quán)執(zhí)行到位?？梢钥紤]用環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基金處理地方政府環(huán)境保護(hù)外溢性的突發(fā)狀況，用一般性轉(zhuǎn)移支付資金處理地區(qū)間環(huán)保資金缺口的問(wèn)題。只有分清這兩種情況，才能有效解決環(huán)保事權(quán)與支出責(zé)任匹配的問(wèn)題。

綜上所述，中央和地方作為環(huán)境保護(hù)的主體，應(yīng)該在職權(quán)劃分清晰的前提下，根據(jù)具體情況，動(dòng)態(tài)調(diào)整事權(quán)劃分和資金匹配的情況。中央負(fù)責(zé)對(duì)地方政府的監(jiān)管；省級(jí)地方政府職責(zé)在于協(xié)調(diào)省際間環(huán)境污染外溢性，監(jiān)督省級(jí)以下行政機(jī)構(gòu)的環(huán)境保護(hù)情況，并及時(shí)將信息匯總至中央。中央和地方事權(quán)劃分根據(jù)具體情況具體分析，以科學(xué)評(píng)定和指標(biāo)體系為依據(jù)，找到中央地方事權(quán)劃分的最優(yōu)點(diǎn)?！?/p>