泰州市工業(yè)園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀分析及對(duì)策建議

高偉瑋

(中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300)

工業(yè)園區(qū)是現(xiàn)代工業(yè)集聚發(fā)展的主要載體，對(duì)于促進(jìn)企業(yè)集中、產(chǎn)業(yè)集群、要素集聚、土地集約具有十分重要的意義。在過(guò)去的20年時(shí)間里，泰州市工業(yè)園區(qū)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，已經(jīng)成為全市工業(yè)經(jīng)濟(jì)的主戰(zhàn)場(chǎng)和主引擎，但隨著新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的加速轉(zhuǎn)型，園區(qū)舊有的粗放式發(fā)展模式已明顯與時(shí)代發(fā)展要求不相適應(yīng)，積極探尋泰州市工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的有效路徑刻不容緩。

1 泰州市工業(yè)園區(qū)現(xiàn)狀

自上世紀(jì)80年代以來(lái),工業(yè)園區(qū)建設(shè)在我國(guó)蓬勃興起,并取得了巨大成功。這些園區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)證明:不論從推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的角度看,還是從增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力、提高產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展水平看,工業(yè)園區(qū)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。泰州市工業(yè)園區(qū)的創(chuàng)建始于上世紀(jì)90年代初，1992年泰州設(shè)立經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，1993年升格為省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，掀起了工業(yè)園區(qū)建設(shè)的新潮。到2016年止，經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，全市共形成大小工業(yè)園區(qū)36個(gè)，分別是2個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、6個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、9個(gè)市級(jí)科技創(chuàng)業(yè)園和21縣區(qū)級(jí)工業(yè)園區(qū)。截止2016年12月，工業(yè)園區(qū)入駐企業(yè)共計(jì)2355家(其中開(kāi)發(fā)區(qū)709家)，累計(jì)投資額約305.7億元(其中開(kāi)發(fā)區(qū)189.7億元)。泰州工業(yè)園區(qū)經(jīng)歷了從無(wú)到有、從小到大的發(fā)展過(guò)程，盡管也取得了一定成效，但與先進(jìn)地區(qū)相比，與轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求相比，存在較大差距。主要表現(xiàn)為：一是園區(qū)布局分散，載體規(guī)模不大。泰州全市大部分鎮(zhèn)有2個(gè)以上工業(yè)集中區(qū)，分布零散，主要集中在工業(yè)基礎(chǔ)好的村里，有的遠(yuǎn)離集鎮(zhèn)，有的只有幾家企業(yè)，沿路而建，沿河而建，一字排開(kāi)，塊狀成片較少，呈點(diǎn)、線狀分布較多，村村點(diǎn)火、處處冒煙的特征明顯。即使塊狀成片的園區(qū)，規(guī)劃面積普遍較小，規(guī)劃也大多是本世紀(jì)初編制的，長(zhǎng)期沒(méi)有修編；且園區(qū)內(nèi)有住家，居住區(qū)有工廠，分布混亂無(wú)序。二是園區(qū)主題缺乏，企業(yè)關(guān)聯(lián)不緊。大多數(shù)鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)集中區(qū)的產(chǎn)業(yè)主體不鮮明，門(mén)類(lèi)多，產(chǎn)業(yè)雜，形成主題明確、產(chǎn)業(yè)類(lèi)企業(yè)集中的園區(qū)不多。園區(qū)中機(jī)械、化工、紡工并存，機(jī)械中有紡工、化工中有紡工的現(xiàn)象普遍存在。企業(yè)盡管也集中到園區(qū)了，但企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)的互補(bǔ)性不高，園區(qū)缺乏主題，沒(méi)有個(gè)性，是一個(gè)企業(yè)集中的大拼盤(pán)。三是園區(qū)基礎(chǔ)薄弱，配套功能不全。大部分鎮(zhèn)由于財(cái)力有限，缺乏融資平臺(tái)，融資能力不強(qiáng)，導(dǎo)致園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)較低，有的園區(qū)內(nèi)路燈、綠化配備不全。此外，園區(qū)的功能“只圖當(dāng)前有、不求今后”的現(xiàn)象較普遍，盡管項(xiàng)目入駐時(shí)具備“五通一平”的要求(通給水、通排水、通電力、通電信、通道路和場(chǎng)地平整)，但功能配套不完備，垃圾、污水處理設(shè)施缺乏，行政服務(wù)、商務(wù)、商業(yè)服務(wù)平臺(tái)不全，園區(qū)形象、層次較低，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求和形勢(shì)發(fā)展的速度。

2 泰州市工業(yè)園區(qū)主要存在問(wèn)題分析

上述現(xiàn)狀是長(zhǎng)期歷史形成的，屬于園區(qū)發(fā)展過(guò)程的初級(jí)階段，泰州市工業(yè)園區(qū)在過(guò)去的建設(shè)發(fā)展過(guò)程中還存在以下幾個(gè)主要和根本性的問(wèn)題。

2.1 規(guī)劃及其執(zhí)行的問(wèn)題

首先是市級(jí)層面的園區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略不夠明確，重點(diǎn)打造的園區(qū)平臺(tái)沒(méi)有清晰的定位，盡管也提出了“一區(qū)四園”的構(gòu)想，但對(duì)四個(gè)園區(qū)發(fā)展的方向、目標(biāo)、要求沒(méi)有正式的規(guī)定和明確，園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)并未提到市級(jí)層面來(lái)統(tǒng)籌謀劃和推進(jìn)，依然是由鎮(zhèn)(區(qū))“各自為政”。其次對(duì)一般鎮(zhèn)級(jí)園區(qū)沒(méi)有提出具體發(fā)展要求，任其發(fā)展，我行我素，不管有條件發(fā)展的還是不具備發(fā)展條件的都建立了工業(yè)集中區(qū)，鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)集中區(qū)缺乏科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃，即使有規(guī)劃也比較陳舊，起點(diǎn)和層次偏低，園區(qū)功能設(shè)計(jì)不完善，由于缺乏準(zhǔn)確的產(chǎn)業(yè)定位，加之沒(méi)有完整的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，致使園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局散亂，各類(lèi)企業(yè)混雜。

2.2 管理體制的問(wèn)題

目前各鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的管理模式主要采取園區(qū)管理辦公室的形式，部分鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、職能、人員不能完全到位，有的園區(qū)管理出現(xiàn)真空現(xiàn)象。部分園區(qū)行政管理職能、公益性服務(wù)職能和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)職能不明確，導(dǎo)致園區(qū)組織目標(biāo)多元化，運(yùn)行受阻，監(jiān)管松散等問(wèn)題。尤其對(duì)于全市重點(diǎn)打造的曙光工業(yè)園、雙登科工園和民營(yíng)產(chǎn)業(yè)園，管理體制也是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)管理模式，管理力量和資源配置能力與重點(diǎn)園區(qū)的發(fā)展要求嚴(yán)重不匹配，很大程度上制約了園區(qū)的發(fā)展層次和空間。

2.3 經(jīng)營(yíng)機(jī)制的問(wèn)題

泰州全市各鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)主要倚靠行政推動(dòng)，市場(chǎng)化運(yùn)作不夠，園區(qū)基礎(chǔ)配套設(shè)施投入主要來(lái)自地方財(cái)政、銀行融資和項(xiàng)目包裝上爭(zhēng)，投入不足以及債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重已成為制約園區(qū)健康發(fā)展的重要因素。在入園項(xiàng)目管理方面，也普遍缺乏效益觀念，有的項(xiàng)目沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行投資強(qiáng)度和產(chǎn)出效益的規(guī)定；有的項(xiàng)目享受的優(yōu)惠政策沒(méi)有與協(xié)議規(guī)定的投入產(chǎn)出效益掛鉤；低效項(xiàng)目的清理退出機(jī)制也不健全，這些項(xiàng)目白白占用了寶貴的資源而無(wú)貢獻(xiàn)，清退時(shí)往往還要付出高昂的代價(jià)。

2.4 政策配套的問(wèn)題

除經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)之外，泰州全市重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)的配套扶持政策不完善，市財(cái)政沒(méi)有設(shè)立支持重點(diǎn)園區(qū)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金，重點(diǎn)園區(qū)在稅收分成、用地指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面也沒(méi)有得到政策傾斜。各鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的扶持政策也僅限于對(duì)新建標(biāo)準(zhǔn)廠房的土地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)和租金補(bǔ)貼。此外，對(duì)于各類(lèi)園區(qū)的目標(biāo)管理及績(jī)效考核也不到位。由于未能有效發(fā)揮政策激勵(lì)和考核導(dǎo)向作用，難以形成園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力。

3 促進(jìn)泰州工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策和建議

3.1 科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)平臺(tái)

要立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，調(diào)整發(fā)展思路，突出重點(diǎn)，培育亮點(diǎn)，提升薄弱點(diǎn)，大力推進(jìn)園區(qū)布局調(diào)整，推動(dòng)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，“集聚兵力辦大事，集約資源辦好事，集中力量抓弱勢(shì)?！钡谝?，舉全市之力打造重點(diǎn)園區(qū)。要科學(xué)決策重點(diǎn)平臺(tái)的布局，可在現(xiàn)有大平臺(tái)——經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)打造國(guó)家級(jí)智能電網(wǎng)電器產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)上(目前是省級(jí)基地)，舉全市之力再著力打造1-2個(gè)重點(diǎn)板塊：一是以現(xiàn)在的白米鎮(zhèn)曙光石油裝備產(chǎn)業(yè)園為基礎(chǔ)，以東部干線為軸線，在城東布局一個(gè)“高新技術(shù)裝備產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，以此向北可帶動(dòng)婁莊、向南可拉動(dòng)大倫、蔣垛東南地區(qū)的發(fā)展；二是以姜堰民營(yíng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園為基礎(chǔ)，提升產(chǎn)業(yè)層次，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，由傳統(tǒng)制造向高端轉(zhuǎn)型，大力推動(dòng)現(xiàn)代2.5產(chǎn)業(yè)總部經(jīng)濟(jì)、軟件產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，著力打造一個(gè)“現(xiàn)代科技產(chǎn)業(yè)園”，將產(chǎn)業(yè)做輕、做精、做尖。第二，培育發(fā)展特色園區(qū)。深度挖掘現(xiàn)有鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃提升優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，依照“一鎮(zhèn)一品”的要求，突出主體培育特色，將培植特色產(chǎn)業(yè)與建設(shè)特色園區(qū)結(jié)合起來(lái)，以產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)業(yè)化推動(dòng)園區(qū)向?qū)！⒕?、特、新方向發(fā)展，著力將現(xiàn)行鎮(zhèn)級(jí)綜合園區(qū)向特色園區(qū)、專(zhuān)業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)變。要著力培育華港汽車(chē)零部件產(chǎn)業(yè)園、張甸工業(yè)熱處理裝備產(chǎn)業(yè)園、俞垛特種金屬材料產(chǎn)業(yè)園、婁莊波紋管換熱器產(chǎn)業(yè)園等4個(gè)特色園區(qū)。第三，改造提升一般園區(qū)。其他鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)集中區(qū)要在填平補(bǔ)齊、提檔升級(jí)上下功夫。重點(diǎn)在“強(qiáng)村工程”上做文章，以建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房為抓手，大力鼓勵(lì)本外地能人來(lái)鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，大力吸引中小企業(yè)落戶(hù)園區(qū)。要加大現(xiàn)有入園企業(yè)的提檔升級(jí)力度，加大閑置、低效貢獻(xiàn)率企業(yè)的盤(pán)活力度，努力提高園區(qū)的運(yùn)行質(zhì)態(tài)和入園企業(yè)的貢獻(xiàn)份額。要穩(wěn)步有序地推進(jìn)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步完善設(shè)施功能，提升園區(qū)品味。

3.2 創(chuàng)新管理體制

體制創(chuàng)新是管理創(chuàng)新的根本，沒(méi)有體制設(shè)計(jì)的科學(xué)化就沒(méi)有管理成果的高效化，因此體制的設(shè)置決定了工作的開(kāi)放度和重視度。要改變現(xiàn)有園區(qū)的管理模式，積極實(shí)施園區(qū)分級(jí)管理體制。實(shí)施重點(diǎn)園區(qū)市級(jí)管理體制，可借鑒其他地區(qū)“區(qū)鎮(zhèn)一體化”的模式，加大市委、市政府管理重點(diǎn)園區(qū)的力度，提升重點(diǎn)園區(qū)的行政管理層次，由市領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系向市領(lǐng)導(dǎo)主抓主管轉(zhuǎn)變，由鎮(zhèn)級(jí)主管向市級(jí)主管轉(zhuǎn)變，由自行發(fā)展向集中全市資源重點(diǎn)發(fā)展轉(zhuǎn)變。實(shí)施特色園區(qū)市鎮(zhèn)聯(lián)合管理體制，強(qiáng)化特色園區(qū)培育力度，采取市鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)、以鎮(zhèn)為主的管理模式，實(shí)施市領(lǐng)導(dǎo)掛鉤聯(lián)系園區(qū)制度，加大市級(jí)對(duì)特色園區(qū)的引導(dǎo)扶持力度。實(shí)施部門(mén)包保幫扶薄弱園區(qū)制度，明確幫扶部門(mén)，強(qiáng)化幫扶重點(diǎn)，突出幫扶成效。要進(jìn)一步理順“飛地入園”企業(yè)的服務(wù)管理體制?！帮w地入園”企業(yè)實(shí)施屬地服務(wù)管理，廠建在哪里，哪里就必須服務(wù)管理；企業(yè)貢獻(xiàn)的效益誰(shuí)受益，企業(yè)因“飛地”而給所屬地帶來(lái)的直接成本就由誰(shuí)承擔(dān)。為鼓勵(lì)屬地的服務(wù)管理積極性，可實(shí)行柔性指標(biāo)兩邊計(jì)算的辦法。

3.3 強(qiáng)化政策扶持

建立健全園區(qū)發(fā)展的鼓勵(lì)扶持政策，著力推進(jìn)重點(diǎn)園區(qū)做大、特色園區(qū)做專(zhuān)、一般園區(qū)做優(yōu)。園區(qū)建設(shè)要按照“產(chǎn)城(鎮(zhèn))合一、工貿(mào)相濟(jì)、產(chǎn)研相促”的思路和理念，完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，制定“促進(jìn)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)”，對(duì)園區(qū)實(shí)施差別化鼓勵(lì)政策，鼓勵(lì)不同的鎮(zhèn)(區(qū))差別發(fā)展，宜工則工，宜商則商，宜農(nóng)則農(nóng)，不可千鎮(zhèn)一面、千鎮(zhèn)一業(yè)。要建立完善“飛地政策”，強(qiáng)行實(shí)施項(xiàng)目入園制度，鼓勵(lì)鎮(zhèn)(區(qū))引進(jìn)項(xiàng)目入駐重點(diǎn)園區(qū)、特色園區(qū)和鎮(zhèn)級(jí)工業(yè)集中區(qū)。要嚴(yán)格執(zhí)行“擴(kuò)大重點(diǎn)主園區(qū)、提升特色園區(qū)、嚴(yán)控一般園區(qū)”的政策，堅(jiān)決防止亂鋪攤子、亂改規(guī)劃、亂搞一套。要建立“引進(jìn)項(xiàng)目(含技改)復(fù)評(píng)價(jià)”制度，每年對(duì)上年竣工投產(chǎn)的項(xiàng)目進(jìn)行一次復(fù)評(píng)價(jià)，不斷提升項(xiàng)目的質(zhì)量和貢獻(xiàn)率。要建立“工業(yè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)產(chǎn)及退出”機(jī)制，理順項(xiàng)目可進(jìn)可退的通道，加大閑置項(xiàng)目轉(zhuǎn)型、騰籠換鳥(niǎo)的力度和速度。要完善招商引資考核辦法，引導(dǎo)招引主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、稅源產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和騰籠換鳥(niǎo)項(xiàng)目，鼓勵(lì)偏遠(yuǎn)鎮(zhèn)(如通南地區(qū)鎮(zhèn))以土地盤(pán)整的指標(biāo)來(lái)替代招商引資項(xiàng)目，讓盤(pán)出的土地指標(biāo)為市級(jí)重點(diǎn)平臺(tái)做貢獻(xiàn)。要力爭(zhēng)從政策引導(dǎo)的層面強(qiáng)力推進(jìn)園區(qū)發(fā)展，努力使園區(qū)從區(qū)域規(guī)模發(fā)展向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)變，從粗獷發(fā)展向精細(xì)優(yōu)質(zhì)發(fā)展轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)企業(yè)發(fā)展增速、產(chǎn)業(yè)規(guī)模增效、園區(qū)貢獻(xiàn)增長(zhǎng)。

3.4 完善考核體系

強(qiáng)化園區(qū)的考核，針對(duì)不同類(lèi)型的園區(qū)制定不同的考核辦法，對(duì)于重點(diǎn)園區(qū)和特色園區(qū)可以根據(jù)園區(qū)特點(diǎn)，圍繞培育產(chǎn)業(yè)特色、招引重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目這一主題制定考核辦法；對(duì)于一般工業(yè)集中區(qū)可以圍繞建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，打造中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)平臺(tái)這一主題制定考核辦法，也可以鼓勵(lì)這部分鎮(zhèn)將招引的重大項(xiàng)目、特色項(xiàng)目推介到開(kāi)發(fā)區(qū)或重點(diǎn)、特色園區(qū)落戶(hù)，制定有吸引力的“飛地開(kāi)發(fā)”考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法，確立招商引資全市一盤(pán)棋的考核思路來(lái)促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)和重點(diǎn)、特色園區(qū)快速發(fā)展。此外，要進(jìn)一步嚴(yán)格對(duì)落戶(hù)項(xiàng)目的考核，切實(shí)解決有項(xiàng)目無(wú)土地和長(zhǎng)期占用土地?zé)o效益這對(duì)矛盾，制定項(xiàng)目準(zhǔn)入門(mén)檻，對(duì)于簽約項(xiàng)目收取項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)達(dá)效承諾保證金和項(xiàng)目建設(shè)施工保證金，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目投入產(chǎn)出與獎(jiǎng)懲政策掛鉤，從源頭上杜絕低層次、低效項(xiàng)目的進(jìn)入；對(duì)長(zhǎng)期占用土地而無(wú)效益的項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓，實(shí)施差別化的土地使用稅政策，強(qiáng)制淘汰低效項(xiàng)目，把有限的土地資源留給起點(diǎn)高效益好的項(xiàng)目。

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