巴塞爾Ⅲ資本監(jiān)管的全球?qū)嵺`

文/朱元倩 編輯/孫艷芳

由于巴塞爾協(xié)議Ⅲ的制定工作始終在進(jìn)行中，以及規(guī)則制定過程中各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的博弈等因素，2016年以來，全球銀行業(yè)實(shí)施巴塞爾協(xié)議Ⅲ的進(jìn)程明顯放緩。

2017年12月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“巴塞爾委員會(huì)”）發(fā)布了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ：后危機(jī)改革的最終方案》（以下簡(jiǎn)稱《最終方案》），標(biāo)志著從國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)至今，經(jīng)過了近10年的討論，巴塞爾協(xié)議的修訂基本告一段落。下一步，巴塞爾委員會(huì)的工作重點(diǎn)將由國(guó)際規(guī)則的制定轉(zhuǎn)移到各國(guó)規(guī)則的制定和實(shí)施上來。

巴塞爾協(xié)議的實(shí)施安排

巴塞爾委員會(huì)制定的巴塞爾協(xié)議，一直被奉為全球銀行監(jiān)管的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。從1988年的巴塞爾協(xié)議I和2006年的巴塞爾協(xié)議Ⅱ，至2013年至今一直在進(jìn)行的巴塞爾協(xié)議Ⅲ的相關(guān)規(guī)則的陸續(xù)發(fā)布，巴塞爾協(xié)議已經(jīng)成為一套伴隨全球銀行經(jīng)營(yíng)環(huán)境和業(yè)務(wù)發(fā)展變化而不斷更新完善的監(jiān)管體系。金融危機(jī)爆發(fā)后，在二十國(guó)集團(tuán)（G20）主導(dǎo)的新國(guó)際金融治理模式下，巴塞爾委員會(huì)將成員擴(kuò)大到27個(gè)國(guó)家/地區(qū)，基本覆蓋了全球主要國(guó)家和地區(qū)。在G20領(lǐng)導(dǎo)人定期召開的峰會(huì)上，巴塞爾委員會(huì)會(huì)定期就巴塞爾協(xié)議的更新制定和實(shí)施情況進(jìn)行匯報(bào)，并根據(jù)各成員國(guó)（或地區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成的共識(shí)，督促各國(guó)/地區(qū)的實(shí)施。

巴塞爾協(xié)議的實(shí)施狀況包含按時(shí)、按質(zhì)兩個(gè)層面：按時(shí)的層面是指巴塞爾協(xié)議實(shí)施的進(jìn)展情況，即指各國(guó)是否根據(jù)巴塞爾協(xié)議要求的過渡期安排和實(shí)施時(shí)間，有序推動(dòng)了各國(guó)規(guī)則草案的擬定、征求意見后的正式發(fā)布、以及規(guī)則在本國(guó)的實(shí)施。該層面實(shí)施的情況不僅與各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的工作安排相關(guān)，還與各國(guó)立法程序相關(guān)。按質(zhì)的層面是指在實(shí)施過程中，各國(guó)規(guī)則與巴塞爾協(xié)議的一致性。這些一致性既包括各國(guó)規(guī)則是否覆蓋了巴塞爾協(xié)議的所有規(guī)則，也包括各國(guó)規(guī)則是否與巴塞爾協(xié)議存在實(shí)質(zhì)性的差異。

巴塞爾Ⅲ資本監(jiān)管的實(shí)施進(jìn)展

從2011年10月以來，巴塞爾委員會(huì)每半年會(huì)公布一輪各成員國(guó)/地區(qū)巴塞爾協(xié)議Ⅲ的實(shí)施進(jìn)展情況。近期，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布了截至2018年3月底，27個(gè)成員國(guó)/地區(qū)實(shí)施巴塞爾協(xié)議Ⅲ的最新進(jìn)展情況。本文將聚焦于巴塞爾協(xié)議Ⅲ資本監(jiān)管的全球?qū)嵤┻M(jìn)展。根據(jù)2010年12月發(fā)布的《第三版巴塞爾協(xié)議：更具穩(wěn)健型的銀行和銀行體系的全球監(jiān)管框架》對(duì)資本監(jiān)管的要求，各國(guó)應(yīng)于2013年開始實(shí)施該規(guī)則。目前各成員國(guó)/地區(qū)已在實(shí)施，但同時(shí)，對(duì)巴塞爾協(xié)議Ⅲ的更新和修訂也一直在進(jìn)行，各類規(guī)則仍在不斷完善中。

對(duì)于目前尚未要求實(shí)施的規(guī)則，各國(guó)提前實(shí)施的意愿并不強(qiáng)烈。一是2017年12月發(fā)布、2022年實(shí)施的《最終方案》，其內(nèi)容主要包括：修訂的信用風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)法、修訂的信用風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部評(píng)級(jí)法、修訂的信用估值調(diào)整框架、修訂的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)最低資本要求（實(shí)施時(shí)間從2019年推遲至2022年）、修訂的操作風(fēng)險(xiǎn)框架、資本底線要求（從2022年開始部分實(shí)施，2027年開始全部實(shí)施）。由于這些規(guī)則正式發(fā)布時(shí)間較短，除歐盟成員國(guó)（比利時(shí)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、盧森堡、荷蘭、西班牙、瑞典、英國(guó)）和沙特阿拉伯已發(fā)布市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)最低資本要求的相關(guān)規(guī)則外，目前27個(gè)成員國(guó)/地區(qū)均未發(fā)布任何草案。二是2016年10月正式發(fā)布、定于2019年實(shí)施的旨在規(guī)范銀行持有滿足TLAC標(biāo)準(zhǔn)工具時(shí)的資本測(cè)算的《持有總損失吸收能力（TLAC）的規(guī)則》，目前在全球?qū)嵤┑倪M(jìn)展差異較大：進(jìn)展最快的是瑞士，其不允許本國(guó)的全球系統(tǒng)重要性銀行和國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行持有滿足TLAC標(biāo)準(zhǔn)的工具，但對(duì)非系統(tǒng)重要性銀行的相關(guān)要求并未建立；其他發(fā)布規(guī)則的還有沙特阿拉伯、加拿大和歐盟成員國(guó)，而其余成員國(guó)/地區(qū)則均未建立相關(guān)規(guī)則。

應(yīng)于2018年1月1日開始實(shí)施的規(guī)則僅包括2014年12月發(fā)布、2016年又更新的《新版資產(chǎn)證券化框架》。然而截至目前，僅有澳大利亞、新加坡等7個(gè)國(guó)家（或地區(qū)）已按時(shí)實(shí)施，歐盟成員國(guó)、瑞士、俄羅斯和印度尼西亞已發(fā)布相關(guān)規(guī)則，而美國(guó)、加拿大等8個(gè)國(guó)家/地區(qū)則均尚未發(fā)布草案。

應(yīng)于2017年1月1日開始實(shí)施的規(guī)則，各國(guó)實(shí)施進(jìn)展的差別較大，部分實(shí)施進(jìn)展緩慢的國(guó)家推動(dòng)力度也較弱：一是2014年3月發(fā)布的、作為一種取代現(xiàn)期風(fēng)險(xiǎn)暴露法等用于度量交易對(duì)手信用風(fēng)險(xiǎn)方法，《交易對(duì)手信用風(fēng)險(xiǎn)暴露計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)法》，只在瑞士、新加坡等6個(gè)國(guó)家開始了實(shí)施，歐盟成員國(guó)等15個(gè)國(guó)家/地區(qū)僅發(fā)布了規(guī)則，而加拿大、巴西等國(guó)連草案都未發(fā)布。二是對(duì)2014年4月發(fā)布的《中央交易對(duì)手風(fēng)險(xiǎn)敞口資本要求》，包括瑞士、澳大利亞、歐盟成員國(guó)等20個(gè)國(guó)家/地區(qū)已正式實(shí)施或發(fā)布草案，美國(guó)、加拿大等國(guó)則尚未發(fā)布相關(guān)草案。三是2013年12月發(fā)布的《基金股權(quán)投資的資本處理方法》，雖然已發(fā)布了時(shí)間較長(zhǎng)，但實(shí)施的差異性仍較大，其中瑞士、加拿大等11個(gè)成員國(guó)/地區(qū)已經(jīng)開始實(shí)施，而美國(guó)、日本等6個(gè)成員國(guó)/地區(qū)尚未發(fā)布草案。

對(duì)應(yīng)于2016年開始實(shí)施的規(guī)則，各國(guó)正在積極完善和推進(jìn)中，但部分國(guó)家進(jìn)展緩慢：一是2019年1月1日全面實(shí)施的逆周期資本緩沖，所有成員國(guó)/地區(qū)均已正式公布實(shí)施該規(guī)則，二是2013年9月發(fā)布、2015年3月修訂的《非中央清算衍生產(chǎn)品的保證金要求》，在美國(guó)、歐盟成員國(guó)等21個(gè)成員國(guó)/地區(qū)，已正式實(shí)施或發(fā)布草案，但仍有墨西哥、俄羅斯等6國(guó)尚未發(fā)布草案。

2016年以來，全球銀行業(yè)實(shí)施巴塞爾協(xié)議Ⅲ的進(jìn)程明顯放緩。從客觀因素來看，主要包括以下幾點(diǎn)原因：第一，巴塞爾協(xié)議Ⅲ的修訂工作始終在進(jìn)行中，如《最終方案》直到近期才正式發(fā)布，《資產(chǎn)證券化資本計(jì)量規(guī)則》分別于2014年和2016年陸續(xù)進(jìn)行了更新，而市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)則更是分別于2009年、2013年、2014年和2016年四次發(fā)布更新。這無疑增加了國(guó)際規(guī)則本身的不確定性，為各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局參照巴塞爾協(xié)議Ⅲ制定本國(guó)規(guī)則帶來了困難。第二，國(guó)際監(jiān)管規(guī)則制定過程的實(shí)質(zhì)也是各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的博弈，其既要滿足提高全球銀行業(yè)穩(wěn)定性的宗旨，又要公平考慮各國(guó)銀行業(yè)在法律環(huán)境、會(huì)計(jì)制度、業(yè)務(wù)范圍等方面的差異，這就導(dǎo)致國(guó)際規(guī)則較為復(fù)雜，而監(jiān)管當(dāng)局和業(yè)界需要時(shí)間理解、消化，并匹配本國(guó)的實(shí)際情況，將這些規(guī)則落實(shí)到風(fēng)險(xiǎn)管理等IT系統(tǒng)中。從主觀動(dòng)力來看，近年來各國(guó)對(duì)巴塞爾協(xié)議Ⅲ的認(rèn)可程度也出現(xiàn)了較大的分歧，這不僅是由于各國(guó)政權(quán)更迭中執(zhí)政理念的不同所導(dǎo)致的，也與各國(guó)銀行業(yè)及金融業(yè)的發(fā)展情況密切相關(guān)。例如，新加坡等國(guó)家對(duì)巴塞爾協(xié)議Ⅲ十分推崇，幾乎照單全收；墨西哥、印度尼西亞等國(guó)家出于保護(hù)本國(guó)銀行業(yè)的目的，則推遲了巴塞爾協(xié)議Ⅲ的實(shí)施時(shí)間，甚至把一些本國(guó)業(yè)務(wù)涉及較少的相關(guān)規(guī)則無限期延后；南非、歐盟等國(guó)家或地區(qū)，基本是觀望態(tài)度，雖然發(fā)布了相關(guān)規(guī)則的草案，但卻遲遲沒有實(shí)施，或者在時(shí)間安排上參考其他國(guó)家的實(shí)施進(jìn)程，導(dǎo)致實(shí)施進(jìn)展相對(duì)較慢。

巴塞爾Ⅲ資本監(jiān)管實(shí)施的一致性

2013年至2016年，巴塞爾委員會(huì)先后對(duì)27個(gè)成員國(guó)/地區(qū)實(shí)施了資本監(jiān)管的一致性狀況評(píng)估。評(píng)估的結(jié)果顯示，歐盟“大體不合格”，即歐盟及其成員國(guó)的資本監(jiān)管框架的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)，監(jiān)管差異對(duì)金融穩(wěn)定或國(guó)際公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境造成的影響較大；美國(guó)、韓國(guó)和印度尼西亞“大體符合”，即這些國(guó)家/地區(qū)的資本監(jiān)管框架基本能滿足巴塞爾協(xié)議的要求，僅有少數(shù)項(xiàng)目不達(dá)標(biāo)，其差異對(duì)金融穩(wěn)定或國(guó)際公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境造成的影響有限。除此之外的其他國(guó)家或地區(qū)的評(píng)估結(jié)果均為“符合”，即這些國(guó)家/地區(qū)的資本監(jiān)管框架能滿足巴塞爾協(xié)議的所有最低標(biāo)準(zhǔn)，不存在可能導(dǎo)致審慎監(jiān)管的關(guān)注或給國(guó)際活躍銀行帶來競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重大差異。

美國(guó)的巴塞爾協(xié)議Ⅲ規(guī)則是由美國(guó)貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲(chǔ)以及聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司于2013年7月2日聯(lián)合發(fā)布的，并于2014年起實(shí)施。其資本新規(guī)由《監(jiān)管資本規(guī)則：監(jiān)管資本、巴塞爾協(xié)議Ⅲ的實(shí)施、最低資本監(jiān)管比率、資本充足以及過渡條款》《監(jiān)管資本規(guī)則：風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資本計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)法、市場(chǎng)紀(jì)律以及信息披露要求》和《監(jiān)管資本規(guī)則：風(fēng)險(xiǎn)資本計(jì)量的高級(jí)法和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)資本規(guī)則》三份監(jiān)管規(guī)定組成。其中：前兩個(gè)文件適用于除小型銀行控股公司以外的所有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)；而后一個(gè)文件僅適用于國(guó)際活躍銀行或適用于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)則的銀行，其中有關(guān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)資本規(guī)則的規(guī)定，則限定在交易賬戶資產(chǎn)超過10億美元或占比10%以上的銀行。根據(jù)巴塞爾委員會(huì)2014年的評(píng)估結(jié)果，美國(guó)資本監(jiān)管框架中的資產(chǎn)證券化監(jiān)管框架的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)法與巴塞爾協(xié)議“大體不相符”——根據(jù)美國(guó)監(jiān)管要求計(jì)算的資產(chǎn)證券化風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)明顯低于巴塞爾標(biāo)準(zhǔn)。其主要原因是由于美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局不允許使用外部評(píng)級(jí)法，而是使用了另一種方法代替當(dāng)時(shí)巴塞爾協(xié)議Ⅲ適用的資產(chǎn)證券化評(píng)級(jí)法。目前，《最終方案》的資產(chǎn)證券化要求已經(jīng)更新，且已充分考慮了不允許使用外部評(píng)級(jí)的情況，但美國(guó)尚未發(fā)布新的草案。在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)法方面，美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局將交易賬戶中資產(chǎn)證券化的過渡性規(guī)則作為長(zhǎng)期規(guī)則，對(duì)部分核心銀行的資本充足率造成了較大影響。美國(guó)當(dāng)局也同意盡快按照《最終方案》市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管框架的變化對(duì)本國(guó)規(guī)則進(jìn)行修訂，但目前尚未發(fā)布相關(guān)草案。近年來，美國(guó)實(shí)施巴塞爾協(xié)議的情況也有了新的變化。根據(jù)美國(guó)總統(tǒng)特朗普的行政命令，財(cái)政部于2017年6月發(fā)布了《創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)遇的金融體系——銀行和信用社》的報(bào)告，建議重新審定美國(guó)全球系統(tǒng)重要性銀行的資本和流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)，包括對(duì)系統(tǒng)重要性銀行的附加要求等；對(duì)于資產(chǎn)規(guī)模小于100億美元的社區(qū)銀行，簡(jiǎn)化其資本監(jiān)管要求，如豁免其實(shí)施巴塞爾協(xié)議Ⅲ；同時(shí)，還將評(píng)估實(shí)施《最終方案》的信用風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)法對(duì)信用中介和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)帶來的影響。因此在未來實(shí)施巴塞爾協(xié)議Ⅲ的過程中，不排除美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局會(huì)出現(xiàn)搖擺或觀望的情形。

歐盟的成員國(guó)中有9個(gè)國(guó)家是巴塞爾委員會(huì)的成員國(guó)，其中有7個(gè)國(guó)家是創(chuàng)辦巴塞爾委員會(huì)的成員國(guó)。但由于歐盟各成員國(guó)對(duì)歐盟巴塞爾協(xié)議Ⅲ規(guī)則的制定和自由裁量權(quán)如何把握的分歧較大，在歐債危機(jī)對(duì)銀行業(yè)的沖擊尚未完全消除的背景下，當(dāng)前歐盟在巴塞爾協(xié)議Ⅲ的實(shí)施上較為猶豫，規(guī)則的制定也欠審慎。歐盟的巴塞爾協(xié)議是由歐盟理事會(huì)起草的于2012年5月征求意見、2013年6月正式出臺(tái)的《對(duì)信用機(jī)構(gòu)和投資公司的審慎性要求的提案》（CRR）和《有關(guān)信用機(jī)構(gòu)行為準(zhǔn)入以及對(duì)信用機(jī)構(gòu)和投資公司的審慎性監(jiān)管的指引》（CRDIV）。根據(jù)巴塞爾委員會(huì)的評(píng)估，歐盟資本監(jiān)管規(guī)則的資本定義、信用風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)法、資產(chǎn)證券化框架和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)法“大體符合”巴塞爾協(xié)議Ⅲ的相關(guān)要求，信用風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)評(píng)法“大體不符合”巴塞爾協(xié)議Ⅲ的相關(guān)要求，交易對(duì)手信用風(fēng)險(xiǎn)“不符合”巴塞爾協(xié)議Ⅲ的相關(guān)要求。

巴塞爾Ⅲ的實(shí)施效果

巴塞爾委員每半年會(huì)對(duì)各成員國(guó)/地區(qū)實(shí)施巴塞爾協(xié)議Ⅲ的指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況進(jìn)行更新和評(píng)估。2018年3月，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布了2017年6月末全球銀行業(yè)的達(dá)標(biāo)情況，樣本銀行為全球193家銀行。樣本銀行中有106家為一組銀行，即一級(jí)資本在30億歐元以上的國(guó)際活躍銀行；87家為二組銀行，即除一組銀行以外的其他銀行。在不考慮過渡期安排的情況下，根據(jù)截至2015年末巴塞爾協(xié)議Ⅲ的指標(biāo)定義，2017年6月末，一組銀行的核心一級(jí)資本充足率為12.5%，其中全球系統(tǒng)重要性銀行的核心一級(jí)資本充足率為12.4%；二組銀行的核心一級(jí)資本充足率為14.7%。在參加測(cè)算的銀行中，所有銀行均達(dá)到了核心一級(jí)資本充足率的要求；對(duì)一級(jí)資本的要求，一組銀行均已達(dá)到，而二組銀行則尚需補(bǔ)充總共1億歐元才能滿足要求。按照2022年起正式實(shí)施的TLAC標(biāo)準(zhǔn)來衡量，25家全球系統(tǒng)重要性銀行中，有10家存在TLAC缺口，共計(jì)1090億歐元。所以，考慮到《最終方案》中資本底線等條款的影響，未來全球銀行業(yè)仍面臨補(bǔ)充資本的較大壓力。

從風(fēng)險(xiǎn)類別來看，呈現(xiàn)出信用風(fēng)險(xiǎn)資本減少、操作風(fēng)險(xiǎn)資本計(jì)提增加的趨勢(shì)。具體而言，一組銀行中信用風(fēng)險(xiǎn)資本計(jì)提占比為63.5%，相較2011年6月首次評(píng)估時(shí)的74.6%有大幅下降。其中公司敞口的信用風(fēng)險(xiǎn)資本占36.6%，資產(chǎn)證券化敞口的信用風(fēng)險(xiǎn)資本占1.8%。與之形成對(duì)照的是，受到后危機(jī)時(shí)代操作風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)的影響，操作風(fēng)險(xiǎn)最低資本計(jì)提占比為16.1%，則較2011年6月首次評(píng)估時(shí)的7.8%大幅上升。雖然根據(jù)定量測(cè)算的結(jié)果，最終方案對(duì)銀行業(yè)資本充足水平總體影響不大，但是由于各類風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量方法的改進(jìn)、內(nèi)部評(píng)級(jí)法的約束、資本底線的安排等，仍將不可避免地會(huì)對(duì)部分銀行產(chǎn)生明顯的資本補(bǔ)充壓力和一系列相應(yīng)的挑戰(zhàn)。