科學運用負面清單外匯管理模式

文/金滿濤 編輯/任風遠

負面清單管理最先發(fā)源于美歐等發(fā)達國家的國際貿(mào)易投資協(xié)定，指在談判中約定采用的外資準入制度，通常包括禁止和限制外資進入的行業(yè)、領域、業(yè)務等清單，也稱為“否定清單”。1994年，北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）在國際貿(mào)易協(xié)議中首創(chuàng)了負面清單管理，東道國對外資準入的保留措施主要包括一般例外、臨時保障措施以及不符措施等三種類別。NAFTA所確定的負面清單管理具有嚴格的透明度，東道國制定相關(guān)政策條規(guī)時，會受制于清單，若想對已有的清單內(nèi)容進行微調(diào)，如延期、變更等，需要在不影響不符措施運行的基礎上進行，不能隨意或變相更改清單約束的廣度和寬度。因此，NAFTA的約束對象雖然只涉及北美和澳洲的部分國家，但是對于其他地區(qū)相關(guān)貿(mào)易協(xié)定的達成極具借鑒與參考意義。自NAFTA之后，許多國家在簽訂雙邊或多邊投資協(xié)議時，都會運用負面清單管理進行外資準入限制或制定不符措施。自1994年NAFTA在國際貿(mào)易協(xié)定中首創(chuàng)負面清單管理以來，該模式已被全球70多個國家和地區(qū)采用。

負面清單管理在發(fā)展中國家的實踐也取得了一定的成效。例如，印度于2000年開始啟用負面清單管理，但并未明確注明負面清單稱謂，只是對外資準入設立了三個層面的限制：持股比例、準入程序、附加條件。值得注意的是，在印度等諸多南亞國家，負面清單制度還不成熟。雖然政府有放寬外商投資的意愿，但是其負面清單的限制條目依然繁多，外商投資受持股比例限制等因素制約，不能在更廣闊的領域?qū)|道國進行投資。

隨著我國外向型經(jīng)濟的快速發(fā)展，以行政管理為主的傳統(tǒng)外匯管理手段已難以適應層出不窮的外匯業(yè)務創(chuàng)新。在當前國際資本流動加劇的形勢下，借鑒負面清單管理的國際經(jīng)驗、科學運用負面清單管理模式，將有助于合理配置監(jiān)管資源，提高外匯監(jiān)管效果，防范跨境資金流動風險。具體可從以下幾方面入手：

一是構(gòu)建以負面清單為框架的宏觀審慎外匯管理模式?？v觀國際上的負面清單管理經(jīng)驗，大多體現(xiàn)為對外商直接投資領域的管理和限制。從我國的情況看，可按照“本外幣、境內(nèi)外、經(jīng)常與資本、線上與線下”四位一體的宏觀審慎主體監(jiān)管思路，設置外匯管理負面清單條目，將關(guān)乎國家安全的重點領域設為禁止類級別，對重要的行業(yè)領域進行限制，并對未來可能實行約束舉措的行業(yè)設置保留措施，為清單的后續(xù)調(diào)整留足空間。

二是完善現(xiàn)行外匯管理法規(guī)，確保法律效率和透明度。根據(jù)負面清單管理的國際經(jīng)驗，完善法律法規(guī)是負面清單管理的核心。我國應進一步梳理現(xiàn)有的外匯管理政策法規(guī)，尤其是涉及資本項目外資準入的相關(guān)政策規(guī)定，并在充分評估市場主體和業(yè)務風險的基礎上，重點梳理現(xiàn)行制度中與負面清單管理原則不一致、不協(xié)調(diào)的內(nèi)容、程序及罰則。例如，對負面清單限制類事項不再進行業(yè)務審核，在特別管理措施中明確資格準入標準，為涉外主體提供全面指南，提高外匯管理政策透明度，增強依法監(jiān)管的有效性等。

三是完善跨境資金流動風險評估，為新興領域預留發(fā)展空間。當前，我國跨境資金流動風險評估機制尚不完善，預警功能相對不足，影響了負面清單管理制度的前瞻性和有效性。對此，我國應借鑒國際先進經(jīng)驗，結(jié)合自身改革進程，不斷完善跨境資金流動風險評估機制，建立以風險為導向的負面清單管理。此外，還應理性分析“互聯(lián)網(wǎng)+外匯新業(yè)態(tài)”等創(chuàng)新型外匯業(yè)務的特點，實現(xiàn)既能為外匯業(yè)務創(chuàng)新預留空間，又能有效防范跨境資金流動風險。

四是適度保留正面清單，做好正面清單與負面清單的銜接。在當前國際資本流動加劇的形勢下，應從宏觀著眼、從微觀入手，綜合運用正面清單和負面清單措施：一方面對必要的正面清單給予過渡性安排，從正面清單到負面清單的轉(zhuǎn)向中，避免“一刀切”；另一方面要嚴格限制負面清單內(nèi)的禁止項目，尤其要遏制借外匯業(yè)務創(chuàng)新實現(xiàn)跨境資金異常流動的行為。