天津市財政票據(jù)管理問題淺析與對策探討

◎文/龐曉泉

一、天津市財政票據(jù)管理現(xiàn)狀

近年來，天津市財政部門以深化非稅收入管理改革為契機，將財政票據(jù)管理與非稅收入征收管理緊密結(jié)合，不斷加強規(guī)范財政票據(jù)管理，進一步提高 “以票管費”力度，有力地促進了非稅收入征收管理。

（一）確立清單機制，規(guī)范管理行為

2017年，為進一步推動非稅收入收繳管理系統(tǒng)征收，加強財政票據(jù)管理，實現(xiàn)以票控費，結(jié)合全市非稅系統(tǒng)征收實際，市財政部門建立了財政票據(jù)清單管理機制。公布非稅收入繳庫使用財政票據(jù)清單，并對財政票據(jù)清單實行動態(tài)管理，按月在財稅政務(wù)網(wǎng)對外公開，接受社會監(jiān)督。各單位征收、繳納非稅收入按規(guī)定票種使用財政票據(jù)，各檢查部門對違反財政票據(jù)使用規(guī)定的行為，按規(guī)定予以處理。

（二）理順管理職責(zé)，強化管理服務(wù)

為進一步加強財政票據(jù)管理，理順管理職責(zé)，明確分工，更好發(fā)揮“以票控費”作用，市財政部門將財政票據(jù)管理職責(zé)進行了調(diào)整，由票據(jù)中心負責(zé)全市財政票據(jù)印制、保管、審批、發(fā)放、核銷工作，形成了票據(jù)由印制到核銷的全程統(tǒng)一管理，既理順了管理程序，又方便了用票單位，從而使票據(jù)管理流程更加順暢高效。

（三）規(guī)范工作流程，提升管理成效

為規(guī)范管理，票據(jù)管理部門先后制定了《財政票據(jù)管理工作流程》、《醫(yī)療收費票據(jù)管理工作流程》、《財政票據(jù)銷毀審批流程》、《財政票據(jù)違規(guī)使用行為處置辦法及程序》等一系列工作流程和管理辦法，明確管理依據(jù)、要求、規(guī)范工作程序，提高了管理效率，優(yōu)化了管理機制。

（四）加強監(jiān)督檢查，嚴行監(jiān)管職責(zé)

一是認真核銷票據(jù)，及時發(fā)現(xiàn)票據(jù)使用中存在的問題。二是建立 “雙隨機一公開”監(jiān)督檢查機制，深入票據(jù)使用單位檢查、調(diào)研了解情況。三是加強對財政票據(jù)相關(guān)政策規(guī)定學(xué)習(xí)理解和掌握，在票據(jù)審批核銷環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，對用票單位實施有效的監(jiān)督和管理。

二、財政票據(jù)管理中存在的問題

隨著管理不斷加強，財政票據(jù)使用越來越規(guī)范，“以票控費”作用凸顯，但是，財政票據(jù)管理使用中暴露的問題依舊不容忽視。

（一）票據(jù)使用單位存在的問題

一是用票單位依法用票的意識不強，對財政票據(jù)管理思想重視不夠，重領(lǐng)輕管，監(jiān)管不嚴，沒有專人、專柜、專賬管票，多頭管理，在票據(jù)的發(fā)放、使用和繳銷上不能嚴格按照規(guī)定辦理，存在票據(jù)遺失等情況。二是管理人員不穩(wěn)定、業(yè)務(wù)不熟悉，對票據(jù)使用要求不明確，票據(jù)混開，串用，填寫內(nèi)容不齊全，不按照規(guī)定的收費項目名稱、收費標準填寫，錯填、漏填、書寫不清楚等不規(guī)范現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。三是票據(jù)核銷不及時，無視財政部門的通知要求，長期拖延核銷時間，票據(jù)長期積壓使用，失于管理。例如一本捐贈票據(jù)幾年未使用完，用票單位長期不驗票，游離于財政監(jiān)管之外。四是對票據(jù)使用政策規(guī)定不了解，有意或無意地混淆概念，曲解規(guī)定，擅自改變票據(jù)用途的情況不同程度存在。如有的單位用往來結(jié)算票據(jù)收取會議費、房租費等收入；社團收據(jù)不只用來收取會費，還收取培訓(xùn)費、補助、贊助等項目。

（二）票據(jù)監(jiān)督管理中存在的問題

雖然市財政部門已經(jīng)采取了一系列有效措施加強對財政票據(jù)監(jiān)管，但財政部門票據(jù)管理的及時性、有效性及權(quán)威性依然有待提高，主要表現(xiàn)在：一是管理手段傳統(tǒng)單一，不能適應(yīng)財政票據(jù)發(fā)展需要。就天津市票據(jù)管理來看，財政部門主要是依托票據(jù)領(lǐng)發(fā)環(huán)節(jié)對舊票存根的人工審驗和核銷來實現(xiàn)的，其中的弊端顯而易見。二是管理力度亟待加強。目前的管理措施還不能對用票單位實施全程的監(jiān)督和檢查，對違規(guī)使用票據(jù)的單位沒有統(tǒng)一、明確、具有可操作的處罰規(guī)范，往往只是口頭警告，嚴重的就是核減票據(jù)發(fā)放數(shù)量，對于違規(guī)單位的后續(xù)整改監(jiān)督缺乏有效的制約機制，處罰力度不夠，缺少權(quán)威性。三是票據(jù)審批發(fā)放和監(jiān)督檢查分設(shè)在不同財政部門，而各財政部門之間缺少及時有效的溝通反饋機制，造成管理上各司其職，管理和監(jiān)督脫節(jié)，使違規(guī)單位有空可鉆。

（三）存在突出問題的幾種票據(jù)

1．行政事業(yè)單位往來結(jié)算票據(jù)

行政事業(yè)單位資金往來結(jié)算所涉及的內(nèi)容日趨復(fù)雜，資金往來結(jié)算票據(jù)的使用單位數(shù)量較多，涉及的部門廣泛，票據(jù)使用范圍廣、開具的項目繁多，使用數(shù)量多少、開具金額大小不一，目前，天津市使用資金往來結(jié)算票據(jù)的行政事業(yè)單位已達千余家，年均領(lǐng)用量達到6萬本左右。從目前票據(jù)的使用管理看，最大的問題就是超范圍使用、使用不規(guī)范。

2.公益事業(yè)捐贈統(tǒng)一票據(jù)

雖然財政部門對捐贈票據(jù)的管理日益規(guī)范，但依然存在不能避免的突出問題，主要表現(xiàn)在：一是自然人進行捐贈時，沒有捐贈協(xié)議，一些捐贈人又不要求開具票據(jù)，另外一些法人單位是收取若干自然人的捐贈后集中轉(zhuǎn)交受贈單位并由受贈單位開具一張捐贈票據(jù)，這些行為致使捐贈票據(jù)不能如實反映捐贈數(shù)額，嚴重脫離了財政部門監(jiān)管，甚至一些單位還從中逃稅，直接給國家造成損失。二是雖然財政部門嚴格控制捐贈票據(jù)的領(lǐng)取數(shù)量，但由于一些單位只是臨時發(fā)生少數(shù)捐贈業(yè)務(wù)，而一本捐贈票據(jù)是50份，那么即使只領(lǐng)一本票據(jù)也要使用幾年，導(dǎo)致票據(jù)長期游離于財政部門監(jiān)管之外。

3.醫(yī)療票據(jù)

一是隨著社會醫(yī)療保險基金管理系統(tǒng)的日益強大，醫(yī)?；鸬慕Y(jié)算與管理越來越依賴于醫(yī)保卡實現(xiàn)，醫(yī)療收費票據(jù)的主要作用已經(jīng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊暮戏☉{證。一些有技術(shù)條件的醫(yī)療衛(wèi)生部門已經(jīng)根據(jù)自身需求自行開發(fā)使用收費系統(tǒng)打印自制的小票，患者可根據(jù)需要選擇是否打印醫(yī)療票據(jù)，這種做法一方面提高了醫(yī)療衛(wèi)生部門的收費效率，滿足了患者需求；另一方面也大量減少了醫(yī)療票據(jù)使用量，避免了浪費。但是，依據(jù)《天津市醫(yī)療收費票據(jù)使用管理辦法》的要求，醫(yī)療機構(gòu)為患者提供醫(yī)療服務(wù)應(yīng)當(dāng)使用醫(yī)療收費票據(jù)且醫(yī)療收費票據(jù)是會計核算的原始憑證，是財政、衛(wèi)生、社保、審計、監(jiān)察等部門進行監(jiān)督檢查的重要依據(jù)，因此從某種意義上來講醫(yī)療機構(gòu)擅自改用其他憑證收費的行為應(yīng)該算作票據(jù)使用違規(guī)。

二是醫(yī)療部門的票據(jù)使用量大，按照規(guī)定票據(jù)存根要保留5年以上才可以申報銷毀，存根的保管及票據(jù)的核銷管理給醫(yī)療部門和財政部門帶來很多困難。這些問題既阻礙了財政部門對醫(yī)療票據(jù)的有效性監(jiān)管，也給票據(jù)保管的安全帶來隱患，雖然新版醫(yī)療票據(jù)取消了存根聯(lián)，但一些醫(yī)療部門并未將大量的記賬聯(lián)作為會計憑證處理，而是視同存根保管。

三、問題產(chǎn)生的原因

（一）財政票據(jù)法規(guī)政策宣傳不夠，用票單位依法用票意識亟待加強

目前財政票據(jù)管理主要依據(jù)是《財政票據(jù)管理辦法》（財政部70號令），而一些用票單位對《辦法》的認識不像對類似 《稅法》之類法律重視，沒有認識到財政票據(jù)是政府非稅收入的法定憑證，與稅務(wù)發(fā)票具有同等的法律地位，出現(xiàn)了依法用票意識不強，對財政票據(jù)管理工作在思想上重視不夠，重領(lǐng)輕管，監(jiān)管不嚴等現(xiàn)象。另一方面，財政票據(jù)宣傳不夠，社會公眾對財政票據(jù)缺乏認知，對收到的財政票據(jù)的合法性及真?zhèn)坞y以辨別，致使對財政票據(jù)的社會監(jiān)督作用不能充分發(fā)揮。

（二）票據(jù)種類繁多，不利于規(guī)范管理

天津市財政票據(jù)雖然經(jīng)過多次規(guī)范清理，至今依然保留21種票據(jù)，如果按同一種票不同面額和類別統(tǒng)計則達到40余種，其中行業(yè)專用票據(jù)占大部分，而專用票據(jù)過多一方面不利于財政監(jiān)管，影響票據(jù)使用安全性；另一方面也會對財政票據(jù)的嚴肅性、權(quán)威性造成不利影響。

（三）票據(jù)規(guī)格不合理，管理存在漏洞

一些財政票據(jù)沒有適應(yīng)社會發(fā)展需求，多年來票樣規(guī)格一成不變，是造成票據(jù)監(jiān)管工作漏洞的主要因素之一。例如公益事業(yè)性捐贈票據(jù)、行政事業(yè)性往來結(jié)算票據(jù)等都存在這個問題。

（四）財政票據(jù)監(jiān)督檢查機制不完善，違規(guī)處罰力度小，票據(jù)管理缺乏權(quán)威性

一方面只在票據(jù)審批環(huán)節(jié)和年度隨機抽查工作中對財政票據(jù)使用進行監(jiān)管顯然是不夠的；另一方面對在票據(jù)審批或檢查中發(fā)現(xiàn)的違紀問題，財政部門的處罰力度相對較弱，基本只限于停票整改，雖然相關(guān)管理辦法中對違規(guī)處罰都有規(guī)定，但缺乏可操作的具體條款，也使得財政票據(jù)的監(jiān)管缺乏應(yīng)有的威懾力。

（五）財政部門票據(jù)管理力量相對薄弱，不利于票據(jù)的深入管理

票據(jù)管理人員數(shù)量相對用票單位數(shù)量、票據(jù)使用量比例懸殊，管理上難以深入調(diào)查了解，不能對單位使用財政票據(jù)的情況進行追溯延伸監(jiān)管，限制了票據(jù)管理的深度，管理難免粗放。

（六）機打票和手工票并存，票據(jù)的信息化管理手段亟待加強

天津市21種財政票據(jù)中，只有《天津市非稅收入統(tǒng)一繳款書》一種票據(jù)在非稅收入收繳系統(tǒng)上運行使用，其他票種均在系統(tǒng)外使用，增加了票據(jù)監(jiān)管的難度。

四、解決問題的途徑和建議

（一）采取多種形式，加強政策法規(guī)宣傳

一是加大財政票據(jù)法規(guī)政策的宣傳力度，充分利用網(wǎng)絡(luò)、報刊等媒體，提高公眾對財政票據(jù)管理政策、法規(guī)制度的認識理解，讓公民既履行繳費義務(wù)，又有知情權(quán)；財政部門既要開展好服務(wù)工作，也應(yīng)將財政票據(jù)管理工作透明化，擴大和提高社會監(jiān)督力度。二是有針對性地對相關(guān)人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，認真貫徹落實 《財政票據(jù)管理辦法》以及相關(guān)財政票據(jù)管理規(guī)定，增強依法用票意識，使全社會尤其是行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)、執(zhí)法人員及財會人員全面提高認識，切實轉(zhuǎn)變觀念、統(tǒng)一認識。

（二）進一步整合規(guī)范票據(jù)種類、規(guī)格，滿足用票單位需求

財政部門應(yīng)根據(jù)收費項目、內(nèi)容、行為的變化，及時調(diào)整票據(jù)種類、內(nèi)容及規(guī)格，管理既及時有效，又滿足用票需求。

（三）健全財政監(jiān)督檢查機制，加強法規(guī)制度建設(shè)

對用票單位進行全方位、多層次、多角度的監(jiān)督管理是財政票據(jù)管理亟待解決的問題。

一要強化財政票據(jù)的監(jiān)督檢查制度，使事后檢查與事前監(jiān)督、事中調(diào)控相結(jié)合，提高監(jiān)督的針對性、時效性和嚴肅性。一是建立稽查制度，確立平時抽查和年度檢查相結(jié)合的長效管理機制，定期或不定期對各票據(jù)使用單位的票據(jù)使用情況進行稽查，及時掌握票據(jù)使用的有關(guān)情況，對票據(jù)使用量大，問題突出的收費單位進行重點檢查，對違紀情況及時掌握。二是建立票據(jù)管理部門聯(lián)動機制，將票據(jù)管理部門、非稅收入征管部門、票據(jù)稽查部門、稅務(wù)、審計等各個部門對行政事業(yè)單位票據(jù)的監(jiān)督檢查信息共享，互為依托，實現(xiàn)堵塞漏洞，有效管理的目標。

二要確立切實可行的財政票據(jù)違規(guī)處罰辦法。要明確處罰細則，加大處罰力度，對票據(jù)違規(guī)使用行為嚴厲查處，對串用、丟失、缺頁、拆本、錯開和開具大頭小尾等現(xiàn)象應(yīng)停止供應(yīng)新的收費票據(jù)，并對有關(guān)責(zé)任人進行批評及處罰，從源頭堵住收費漏洞，增強財政票據(jù)管理的權(quán)威性和威懾力。

加強財政票據(jù)管理，建立事前、事中、事后一條龍式監(jiān)督檢查管理體系，是加強政府非稅收入管理，規(guī)范行政事業(yè)單位收費行為的一項重要而有力的措施。

（四）探索創(chuàng)新工作方法，努力實現(xiàn)票據(jù)的精細化管理

一方面財政部門票據(jù)管理人員要加強對財政票據(jù)管理政策法規(guī)的學(xué)習(xí)、理解和把握，做到既嚴格管理，又高效服務(wù)。另一方面面對財政票據(jù)的種類多樣，用票單位量多復(fù)雜的情況，票據(jù)管理人員要開拓思路、積極探索、創(chuàng)新方法，積極尋找切實有效的管理方法，努力實現(xiàn)票據(jù)的精細化管理。

一是建議實行代開財政票據(jù)制度。針對申請領(lǐng)票單位屬于一次性或較少發(fā)生的經(jīng)濟行為，如一些社會團體、協(xié)會等單位的往來結(jié)算事項，一些行政事業(yè)單位接受公益事業(yè)捐贈業(yè)務(wù)等行為，票據(jù)使用數(shù)量少或只一次性使用的情況，為了防止行政事業(yè)單位違紀違規(guī)，建議財政部門可以對有需要的單位實行代開票據(jù)，從源頭堵住票據(jù)違規(guī)使用的漏洞。

二是建議實行票據(jù)的“有效期”制度，限定票據(jù)使用年限，實行一年或兩年變換票據(jù)字軌，老票超過期限自動作廢的辦法，這樣不但可以有效杜絕用票單位長期游離于監(jiān)管之外的行為，還可以減少票據(jù)的浪費。

（五）依托計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，大力推進財政票據(jù)電子化管理

財政票據(jù)電子化管理，是按照規(guī)范政府非稅收入和非稅收入票據(jù)管理的要求，完善和推廣運用非稅收入收繳管理系統(tǒng)票據(jù)管理功能，實現(xiàn)電子開票、自動核銷、信息共享、強化監(jiān)督、高效便民，充分發(fā)揮財政票據(jù)“以票管收”的作用。實現(xiàn)財政票據(jù)的電子化管理是解決財政票據(jù)管理中存在的諸多問題的根本途徑。

1．實行票據(jù)電子化管理，歸并票種，規(guī)范使用，實現(xiàn)票據(jù)精細化管理。依托非稅收入收繳電子化管理系統(tǒng)清理歸并財政票據(jù)，逐步壓縮帶有行業(yè)特色的專用票據(jù)，擴大通用票據(jù)和機打票據(jù)使用范圍，最終形成“以通用票據(jù)為主，專用票據(jù)為輔；以機打票據(jù)為主，手工票據(jù)為輔”的財政票據(jù)種類構(gòu)成，達到“電腦開票、自動核銷、全程跟蹤、源頭控制”，對票據(jù)印制、審批、發(fā)放、使用、資金管理、票據(jù)核銷等一系列行為實現(xiàn)全程監(jiān)控，對用票單位的開票信息、執(zhí)收項目、執(zhí)收標準、票據(jù)使用數(shù)量、收取金額、資金繳庫等情況自動核實的科學(xué)化管理。非稅收入收繳管理系統(tǒng)對票據(jù)種類、收費項目、收費標準等要素統(tǒng)一設(shè)定，通過系統(tǒng)應(yīng)用，單位的收費行為包括資金的收繳情況通過票據(jù)使用全程處于系統(tǒng)監(jiān)管之下，從根本上解決了票種過多，使用不規(guī)范問題，制止了違規(guī)違紀濫用票據(jù)的行為，實現(xiàn)了票據(jù)的精細化管理。

2．實行票據(jù)電子化管理，實現(xiàn)對非稅收入類票據(jù)之外的其他財政票據(jù)的監(jiān)督管理。一是針對財政部門無法及時掌握其他財政票據(jù) （特別是醫(yī)療收費票據(jù)）使用信息的現(xiàn)狀，積極爭取實現(xiàn)財政與各用票單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，財政票據(jù)電子化管理系統(tǒng)與各用票單位業(yè)務(wù)系統(tǒng)的對接，可以加強對單位業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的采集及對單位收費行為、票據(jù)使用的監(jiān)管，實現(xiàn)信息共享。二是針對用票量較小的其他財政票據(jù)如社團會費收據(jù)，在互聯(lián)網(wǎng)上搭建票據(jù)開具系統(tǒng)，其他財政票據(jù)使用單位可以登陸該系統(tǒng)并填開票據(jù)，相關(guān)票據(jù)信息可通過內(nèi)外網(wǎng)數(shù)據(jù)同步至財政票據(jù)電子化管理系統(tǒng)。這樣既可降低單位聯(lián)網(wǎng)成本，也可實現(xiàn)其他財政票據(jù)電子化管理的目的。

3．實行票據(jù)電子化管理，建立財政票據(jù)真?zhèn)尾樵兿到y(tǒng)。隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展和運用，電子票據(jù)是財政票據(jù)改革和發(fā)展的方向，而票據(jù)的電子化管理是電子票據(jù)的前提和保障。積極推行財政票據(jù)電子化管理不僅能夠解決現(xiàn)有票據(jù)管理中存在的弊端，堵塞漏洞，實現(xiàn)票據(jù)管理的有效性、權(quán)威性和科學(xué)性，將財政票據(jù)有關(guān)信息公布在信息平臺上，支持網(wǎng)絡(luò)、短信等多種查詢鑒別方式，便于公眾查詢真?zhèn)?，實現(xiàn)財政票據(jù)的社會監(jiān)督。

總之，財政票據(jù)管理是一項政策性強、涉及面廣、工作量大的重要工作，隨著經(jīng)濟體制不斷的完善、政府職能的逐步轉(zhuǎn)變和非稅收入管理改革不斷的深化，作為其中重要組成部分的財政票據(jù)管理工作也要與時俱進，創(chuàng)新發(fā)展，積極探索科學(xué)、規(guī)范、公正、嚴謹?shù)墓芾頇C制，充分展示政府履職能力和合理高效的公共服務(wù)水平。