對(duì)益陽市棚改貨幣化安置的調(diào)查與思考

近年來，益陽市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目快速推進(jìn)，貨幣化安置比例也逐年提高。為了解棚改貨幣安置的現(xiàn)狀及存在的問題，我們對(duì)市房管局、拆遷居民及房地產(chǎn)企業(yè)通過召開座談會(huì)、實(shí)地走訪等形成開展了調(diào)查。調(diào)查顯示：棚改貨幣化安置對(duì)推進(jìn)益陽棚改進(jìn)度及房地產(chǎn)去庫存起到了明顯的作用，但仍面臨政府前期資金壓力大、銀行貸款利息負(fù)擔(dān)重等問題。

一、益陽市棚改貨幣化安置的現(xiàn)狀

(一)貨幣化安置率呈螺旋式上升。自2010年以來，全市棚戶區(qū)改造進(jìn)入快速發(fā)展期，9年時(shí)間，全市共完成17.78萬戶城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造任務(wù)，其中實(shí)物安置5.13萬戶，綜合整治(改擴(kuò)翻建工程)2.79萬戶，貨幣安置9.86萬戶，貨幣化安置戶占棚戶區(qū)改造的55.5%。2010-2018年年度貨幣化安置率分別為79.8%、50.4%、34.6%、45.4%、39.8%、35.2%、57.9%、84.5%和52.1%，2017年全市貨幣化安置達(dá)84.5%。

(二)貨幣化安置率中心城區(qū)和各縣市相差較大。9年間，在中心城區(qū)(三區(qū)及市直相關(guān)單位)完成棚戶區(qū)8.27萬戶，其中貨幣化安置5.08萬戶，貨幣化安置率為61.4%。安化縣、桃江縣、沅江縣和南縣分別完成棚改2.66萬戶、2.48萬戶、1.89萬戶和2.5萬戶，貨幣化安置率分別為30%、38.3%、51.3%和63%。

(三)貨幣化安置方式呈現(xiàn)多樣化。據(jù)調(diào)查，益陽市棚改貨幣化安置主要有三種方式：一是地方政府向棚改居民直接發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼，棚改居民自主購(gòu)買商品房實(shí)現(xiàn)棚改安置，約占50%；二是地方政府向棚改居民發(fā)放房票，用于購(gòu)買符合棚改房源資格的商品房(一般由地方政府搭建平臺(tái)、組織房源)，隨后地方政府向開發(fā)商兌現(xiàn)房票，約占20%；三是地方政府以一定折扣價(jià)格從開發(fā)商手中采購(gòu)商品房，作為棚改安置住房，約占30%。

(四)貨幣化安置資金來源主要依靠銀行貸款。據(jù)調(diào)查，益陽貨幣化安置的資金來源有兩個(gè)渠道：一是中央、省級(jí)和地方政府安排的可用于貨幣化安置的專項(xiàng)資金，全市這部份資金占全部拆遷補(bǔ)償金的13%左右；二是政策性銀行棚戶區(qū)改造貸款中按規(guī)定可用于貨幣化安置的資金，其中一類典型做法是由省級(jí)平臺(tái)公司對(duì)棚改貸款進(jìn)行“統(tǒng)借統(tǒng)還”，地方政府或相關(guān)實(shí)體作為用款人承擔(dān)還款義務(wù)，還款來源包括未來房地產(chǎn)銷售收入、土地出讓收入等，這部分資金占補(bǔ)償金的87%左右，占主導(dǎo)地位。

二、貨幣化安置的主要優(yōu)勢(shì)分析

(一)加快了棚改項(xiàng)目的推進(jìn)效率。其他拆遷安置方式的過渡期一般較長(zhǎng)，而采用貨幣化安置的方式，被拆遷者不用等太久，政府也能節(jié)省大量過渡安置費(fèi)。貨幣化安置所需的房子直接來自于存量房市場(chǎng)，可去庫存，加快房地產(chǎn)的建設(shè)周期。選擇度高，更好的滿足不同人群的需求。老百姓從棚戶區(qū)搬出以后，就可以住進(jìn)樓房，而建設(shè)房子至少要三年甚至四年時(shí)間。這樣，動(dòng)遷群眾就免除了周轉(zhuǎn)、過渡之苦。

(二)更容易群眾接受。對(duì)于選擇貨幣化安置的群眾，可選擇當(dāng)?shù)卣峁┑氖袌?chǎng)存量房，也可在房源信息平臺(tái)上選擇購(gòu)買其他區(qū)域的新房或二手房，棚改居民所面對(duì)的是大量的存量房源可選擇，通過房源信息平臺(tái)的整合，居民更容易選擇到戶型格局、地理位置等方面滿意的房源。

(三)有效穩(wěn)定了房地產(chǎn)市場(chǎng)。雖然棚改貨幣化安置并不能直接增加房地產(chǎn)新開工和建設(shè)規(guī)模，但近幾年政府要求擴(kuò)大棚戶區(qū)改造中貨幣化安置的比例，相關(guān)棚改居民從而直接或間接地進(jìn)入商品房市場(chǎng)。它有助于加快三四線城市房地產(chǎn)銷售、降低房地產(chǎn)庫存，進(jìn)而提振市場(chǎng)情緒、支撐房?jī)r(jià)，最終支持整體房地產(chǎn)新開工和建設(shè)規(guī)模。棚改貨幣化安置是房地產(chǎn)銷售穩(wěn)健增長(zhǎng)的重要支撐。去年年初以來棚戶區(qū)改造“貨幣化安置”的占比大幅提高。

(四)帶動(dòng)了房地產(chǎn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。貨幣化安置通過消化市場(chǎng)存量住房，一方面通過大量的改造資金注入房地產(chǎn)市場(chǎng)，能夠有效止住房地產(chǎn)市場(chǎng)下滑態(tài)勢(shì)；另一方面通過引導(dǎo)棚改釋放的剛性需求，進(jìn)一步帶動(dòng)相關(guān)上下游產(chǎn)業(yè)的投入，從而保證整個(gè)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的正常接續(xù)；同時(shí)通過國(guó)家政策性貸款支持，有效發(fā)揮資金流通作用，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)正常健康發(fā)展。

三、貨幣化安置中存在的問題

(一)貨幣化安置前期資金壓力大。貨幣化安置推行以來，貨幣補(bǔ)償資金成為政府拆遷過程中的最主要支出。按照政策，被征收人簽訂協(xié)議并按期騰空后，補(bǔ)償資金需一次性支付到位。這在一定程度上造成政府前期籌集資金需求大、資金壓力大。

(二)政府承擔(dān)的銀行貸款利息負(fù)擔(dān)重。目前益陽利用國(guó)家棚戶區(qū)改造政策性機(jī)遇，積極爭(zhēng)取國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行貸款支持，銀行貸款是棚戶區(qū)改造的主要資金來源。2018年4月末，益陽保障性住房開發(fā)貸款余額60.5億元，僅2018年就新增27億元，按照5%的利率計(jì)算，每年需支付的利息就高達(dá)3億元，政府資金難以長(zhǎng)期維持。

(三)拆遷弱勢(shì)群體更期望于實(shí)物安置。益陽房地產(chǎn)市場(chǎng)量?jī)r(jià)齊升、庫存低的現(xiàn)狀影響貨幣化安置比率。目前益陽拆遷補(bǔ)償費(fèi)依舊是按照2014年的標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)時(shí)益陽中心城區(qū)住宅均價(jià)僅為3997元/平方米，而2016年以來，益陽房?jī)r(jià)持續(xù)上升，2018年4月中心城區(qū)住宅均價(jià)已達(dá)到6064元/平方米，拆遷戶獲得的拆遷費(fèi)難以填補(bǔ)房?jī)r(jià)快速上漲造成的資金空缺，特別是部分弱勢(shì)群體原本住房面積不大，補(bǔ)償金額有限，很難買到小戶型的住房，他們更期望于實(shí)物置換。

四、相關(guān)對(duì)策與建議

隨著房?jī)r(jià)的上升，預(yù)計(jì)2018年貨幣化安置對(duì)房地產(chǎn)銷售增速的貢獻(xiàn)可能會(huì)明顯消退。但城市棚改任重道遠(yuǎn)，貨幣安置不宜退出。我們認(rèn)為目前益陽市貨幣化安置與實(shí)物安置的比率為3：2比較合適。并提出如下建議：

(一)合理宣傳引導(dǎo)，提高安置標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)通過加大政策宣傳來提升貨幣化安置的認(rèn)可度，引導(dǎo)被征收人合理選擇貨幣化安置，由“要我拆”變?yōu)椤拔乙稹保瑸榕飸魠^(qū)和城中村改造營(yíng)造良好的社會(huì)氛圍。提高貨幣化安置標(biāo)準(zhǔn)。為使被征收人拿到補(bǔ)償款后能買得起合適住房，還需要根據(jù)益陽市房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格和物價(jià)水平，適當(dāng)提高貨幣化安置標(biāo)準(zhǔn)，使貨幣化安置整體價(jià)值等同或略高于產(chǎn)權(quán)安置利益空間，打通安置房與商品房連通渠道。

(二)擴(kuò)寬融資渠道，減輕政府壓力。要解決融資工作中的資本金不足問題，把握好國(guó)家棚戶區(qū)改造政策性機(jī)遇，積極爭(zhēng)取國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行貸款支持，降低融資成本。同時(shí)，加強(qiáng)與國(guó)企、央企對(duì)PPP合作模式運(yùn)作的探討和實(shí)踐，適時(shí)推出PPP模式，形成財(cái)政資金引導(dǎo)、社會(huì)資本廣泛參與的多元化融資結(jié)構(gòu)。

(三)吸引房企加入，聚集住房資源?？稍诔浞肿鹬乇徽魇杖艘庠富A(chǔ)上，由政府建立公開采購(gòu)平臺(tái)，邀請(qǐng)多家房地產(chǎn)開發(fā)公司加入，幫助被征收人獲得更加質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的合適住房。政府可對(duì)提供房源的房地產(chǎn)開發(fā)公司予以一定稅費(fèi)優(yōu)惠，提高企業(yè)參與積極性。

(四)盤活土地資源，有效推進(jìn)棚改。要切實(shí)改變“拆遷跟著項(xiàng)目走”的模式，實(shí)行“項(xiàng)目跟著拆遷走”，通過整村打包的方法，推進(jìn)周邊舊廠房、舊市場(chǎng)、舊住宅區(qū)整體搬遷改造。同時(shí)，注重合理利用低效用地再開發(fā)政策，提高土地附加值；完善配套設(shè)施建設(shè)，引進(jìn)優(yōu)良的學(xué)校、醫(yī)院，進(jìn)一步提升綜合服務(wù)功能，集聚人氣。

(五)完善住保體系，防止地推房?jī)r(jià)。要完善住房供給和保障體系，保持房地產(chǎn)調(diào)控政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，因城施策、精準(zhǔn)調(diào)控，防范化解房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，形成商品房、政府保障房、租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)房供應(yīng)格局。配合國(guó)土部門，完善商品住房庫存狀況與住宅用地供應(yīng)掛鉤機(jī)制，改進(jìn)土地出讓方式，防止高價(jià)地推漲房?jī)r(jià)。保持高壓嚴(yán)查態(tài)勢(shì)，嚴(yán)厲打擊開發(fā)企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為。房地產(chǎn)調(diào)控方面，保持調(diào)控政策連續(xù)性穩(wěn)定性。在全市上下營(yíng)造出有力、有效、有序推進(jìn)棚改的良好氛圍。