農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本控制及其分擔(dān)研究*

茍興朝

內(nèi)容提要：文章認(rèn)為，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本主要包括培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所需成本，去產(chǎn)能、降成本和補(bǔ)短板所需成本以及去庫存所產(chǎn)生的成本。嚴(yán)格控制與合理分擔(dān)改革成本關(guān)系農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程的推進(jìn)乃至成敗?？刂聘母锍杀緫?yīng)從轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府行政效率、完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與農(nóng)村金融管理制度、提高財(cái)政補(bǔ)貼精準(zhǔn)性，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算和財(cái)政資金監(jiān)管等方面著手。巨大的改革成本需要政府、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、普通農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)以及社會非營利組織等合理分擔(dān)，成本分擔(dān)還需明確的分擔(dān)原則、分擔(dān)目標(biāo)以及完善的推進(jìn)機(jī)制。

2015年12月中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào)，要著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)供給體系和效率；2016年中央一號文件提出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；2017年中央一號文件要求，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)新局面。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域掀起的一場深刻變革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必將付出一定的代價(jià)即成本。改革成本的有效控制以及合理分擔(dān)既涉及社會公平問題，更決定著改革之成敗。中共中央和國務(wù)院也高度重視農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本問題，明確指出：“推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個長期過程，須協(xié)調(diào)好各方利益……盡力降低改革成本，積極防范改革風(fēng)險(xiǎn)”。鑒于此，本文將在梳理成本及改革成本基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，探討如何控制改革成本，同時(shí)分析各類成本的構(gòu)成、分擔(dān)主體、分擔(dān)原則及分擔(dān)推進(jìn)機(jī)制。

一、成本及改革成本的基本內(nèi)涵

“成本”一詞在不同學(xué)科其內(nèi)涵各不相同。本文擬主要考察農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程所付出的“經(jīng)濟(jì)資源的耗費(fèi)”，因此本文將從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上使用“成本”一詞。從價(jià)值本性而言，成本是指特定組織或個人為達(dá)成某一目標(biāo)而付出的種種耗費(fèi)。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“成本”是指“生產(chǎn)產(chǎn)品的費(fèi)用”，“為了取得一定資產(chǎn)或勞務(wù)而付出的用貨幣表示的代價(jià)和犧牲”。馬克思經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，商品的不變資本價(jià)值(c)+可變資本價(jià)值(v)是補(bǔ)償生產(chǎn)中所消費(fèi)的生產(chǎn)要素的價(jià)格部分，就是“商品的成本價(jià)格”，也是為了獲得剩余價(jià)值(m)而付出的代價(jià)。

對于改革成本內(nèi)涵的界定，學(xué)界也是見仁見智。許經(jīng)勇(1995)認(rèn)為，“由于改革過程中利益格局變動所造成的矛盾、沖突，以及給改革帶來的阻力，就是改革成本”。顯然，此處的“改革成本”更多地是指社會成本或者政治成本。與前文相對應(yīng)，本文所使用的“改革成本”主要是指改革的經(jīng)濟(jì)成本，即“為實(shí)現(xiàn)一定的改革目標(biāo)，達(dá)到一定的改革效果而耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)資源和付出的代價(jià)之和”。改革成本有廣義和狹義之別，狹義的改革成本是指改革行為或過程所耗費(fèi)的可以表現(xiàn)為貨幣形式的資源和代價(jià)之和。本文將探討?yīng)M義的改革成本。相應(yīng)地，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本就可定義為：為了實(shí)現(xiàn)優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源配置和農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)、提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平、更好地滿足城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)與生活需要之目標(biāo)，所付出的貨幣形式的資源和代價(jià)之和。

二、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本構(gòu)成

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營及管理制度與模式的替代、轉(zhuǎn)換和交易過程，其成本大致包括三個方面：培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所需成本(簡稱“培育成本”)；去產(chǎn)能、降成本和補(bǔ)短板成本(簡稱“去降補(bǔ)成本”)；通過糧食收儲、加工轉(zhuǎn)化和過腹轉(zhuǎn)化、鼓勵出口等方式去庫存所產(chǎn)生的成本(簡稱“去庫存成本”)。下面具體分析各類成本的構(gòu)成情況：

(一) 培育成本

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要引領(lǐng)力量，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成敗在一定程度上取決于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育與發(fā)展?fàn)顩r。整體上看，當(dāng)前我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體還面臨著總量少、市場競爭力弱、生產(chǎn)經(jīng)營技術(shù)水平低、融資成本高、管理人才匱乏等困境。若要解決和克服這些困難和問題，積極培育和不斷壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，則需花費(fèi)必要的培育成本。培育成本主要包括：(1)稅收減免優(yōu)惠，政府為鼓勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展實(shí)施稅收減免優(yōu)惠政策導(dǎo)致的國家財(cái)政收入損失；(2)貸款利率補(bǔ)貼，為解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難問題國家財(cái)政予以的利率補(bǔ)貼；(3)農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司相關(guān)費(fèi)用支出及保費(fèi)補(bǔ)貼，國家財(cái)政對政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的資助以及對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼；(4)培訓(xùn)成本，家庭農(nóng)場經(jīng)營者、農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人、專業(yè)大戶、農(nóng)機(jī)手、合作社帶頭人以及新農(nóng)人等新型職業(yè)農(nóng)民的各類培訓(xùn)費(fèi)用；(5)農(nóng)地流轉(zhuǎn)成本，主要指土地流轉(zhuǎn)相關(guān)費(fèi)用(土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)、流轉(zhuǎn)價(jià)格監(jiān)測、流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁等支出)；(6)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移成本，[注]農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營，而農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營又要求轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，因此，培育成本包括農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移成本。主要包括職業(yè)培訓(xùn)成本、住房保障成本、新增城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)成本以及社會保障成本。

(二) 去降補(bǔ)成本

近年來，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直面臨著結(jié)構(gòu)性失衡問題，大豆嚴(yán)重短缺、供不應(yīng)求，玉米產(chǎn)能過剩、庫存積壓過多，去產(chǎn)能勢在必行；由于我國農(nóng)產(chǎn)品面臨著價(jià)格天花板封頂效應(yīng)和成本地板抬升的雙重?cái)D壓，農(nóng)業(yè)利潤空間愈發(fā)微小，降成本壓力猛增；我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套水平低，農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備落后，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，資源環(huán)境約束較大，補(bǔ)短板也迫在眉睫。去產(chǎn)能、降成本和補(bǔ)短板是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要任務(wù)?！叭ソ笛a(bǔ)成本”主要包括：(1)去產(chǎn)能成本。根據(jù)農(nóng)業(yè)部去產(chǎn)能的相關(guān)指導(dǎo)意見，優(yōu)化“鐮刀彎”地區(qū)玉米種植結(jié)構(gòu)、適當(dāng)降低玉米產(chǎn)能是當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重中之重。去玉米產(chǎn)能涉及三方面成本：第一，耕地輪作休耕補(bǔ)貼，調(diào)減玉米生產(chǎn)降低產(chǎn)能需要支付休耕補(bǔ)貼；第二，信貸擔(dān)保費(fèi)用補(bǔ)助，為支持開展“糧改飼”及發(fā)展現(xiàn)代草食畜牧業(yè)，需向農(nóng)擔(dān)公司支付信貸擔(dān)保費(fèi)用補(bǔ)助；第三，科技創(chuàng)新補(bǔ)貼，玉米生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要加快選育專用品種、培育優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的雜糧飼草品種等科技創(chuàng)新，這類科技創(chuàng)新也需要資金支持。(2)降成本相關(guān)成本。降低我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的路徑主要有適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技以及完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平。降成本的相關(guān)成本主要包括：第一，農(nóng)地流轉(zhuǎn)及相關(guān)成本，為培育新型經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，需要流轉(zhuǎn)農(nóng)地而產(chǎn)生的費(fèi)用支出；第二，發(fā)展農(nóng)業(yè)科技及相關(guān)成本，涵蓋節(jié)水、節(jié)地、節(jié)能、節(jié)料、節(jié)肥等農(nóng)業(yè)科技發(fā)展所需成本、農(nóng)業(yè)機(jī)械化成本以及新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)成本；第三，完善基礎(chǔ)設(shè)施所需成本，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套水平和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平、推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)所需的費(fèi)用支出。(3)補(bǔ)短板的成本。當(dāng)前我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著包括內(nèi)生性要素短板和環(huán)境約束等一系列短板亟需補(bǔ)齊。補(bǔ)齊發(fā)展短板需要的資金投入主要包括：第一，補(bǔ)農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境短板所需費(fèi)用，主要指農(nóng)業(yè)面源污染治理費(fèi)，對地下水漏斗區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地、重金屬污染區(qū)綜合治理產(chǎn)生的費(fèi)用支出，耕地輪作休耕補(bǔ)貼；第二，補(bǔ)內(nèi)生性要素短板所需費(fèi)用，主要指中低產(chǎn)田改造、土地整治及農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)、村級路網(wǎng)建設(shè)、清潔能源推廣和民居改造工程費(fèi)，農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施和寬帶安裝費(fèi)，農(nóng)業(yè)遙感基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品市場信息平臺、冷鏈物流和智能物流建設(shè)費(fèi)，農(nóng)業(yè)職業(yè)教育支出以及農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)供給產(chǎn)生的費(fèi)用。

(三) 去庫存成本

近年來，我國糧食出現(xiàn)三量齊增現(xiàn)象，庫存壓力較大?！爸?016年底，全國三大主糧政策性庫存已高達(dá)3.88億噸左右，加上國家與地方專項(xiàng)儲備和少量社會庫存，總庫存量和庫存消費(fèi)比已遠(yuǎn)超聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的17%～18%糧食安全系數(shù)?！盵注]劉笑然：《新形勢下糧食去庫存對策研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理》2017年第1期。過高的糧食庫存將帶來儲存費(fèi)用增加、加重國家財(cái)政負(fù)擔(dān)等問題。去庫存是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的三大任務(wù)之一。去庫存的路徑選擇不外乎五個：去產(chǎn)能以減少庫存流量、對余糧實(shí)施收儲、通過加工轉(zhuǎn)化消化余糧、通過反傾銷反補(bǔ)貼等措施減少凈進(jìn)口量、鼓勵農(nóng)產(chǎn)品出口型企業(yè)增加出口量。去庫存所需成本主要包括：(1)去產(chǎn)能所需成本，此處的“去產(chǎn)能”是指為減少庫存流量而進(jìn)行的減少部分農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能，主要有：第一，耕地輪作休耕補(bǔ)貼，給糧食非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)調(diào)減玉米、水稻等農(nóng)作物種植面積而支付的休耕補(bǔ)貼；第二，糧改飼和糧豆輪作補(bǔ)貼，推進(jìn)“鐮刀彎”地區(qū)糧改飼和糧豆輪作所花費(fèi)的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼和財(cái)政補(bǔ)貼；(2)糧食收儲費(fèi)。實(shí)施糧食收儲制度對于去庫存而言并非釜底抽薪之舉，而是為了保障種糧農(nóng)民權(quán)益和民眾口糧安全，在這些余糧被消化之前必須采取收儲措施予以處理。糧食收儲包括政策性收儲、糧食企業(yè)收儲與農(nóng)戶家庭和城鎮(zhèn)居民存糧。由于單個家庭戶儲糧規(guī)模較小，因此，糧食收儲費(fèi)主要是指國家政策性收儲和糧食企業(yè)收儲所產(chǎn)生的費(fèi)用支出。糧食收儲費(fèi)主要包括：第一，保管費(fèi)，糧食處于待售狀態(tài)時(shí)所需的使用價(jià)值保管所產(chǎn)生的費(fèi)用，包括倉儲費(fèi)和簿記費(fèi)等；第二，運(yùn)輸費(fèi)，包括糧食從產(chǎn)區(qū)到銷區(qū)、從倉儲地到買賣市場的運(yùn)輸費(fèi)用；第三，補(bǔ)差費(fèi)，政策性收儲中支付的最低收購價(jià)和玉米臨時(shí)收購價(jià)與市場價(jià)的差額。(3)加工轉(zhuǎn)化和過腹轉(zhuǎn)化費(fèi)。糧食加工轉(zhuǎn)化和過腹轉(zhuǎn)化是消化庫存最有效、最經(jīng)濟(jì)的手段。[注]張?jiān)浇?、王軍：《推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的難點(diǎn)及對策》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2017年第2期。此項(xiàng)費(fèi)用主要有：第一，用于鼓勵補(bǔ)貼農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的費(fèi)用支出；第二，用于鼓勵和補(bǔ)貼酒精、飼料等加工企業(yè)購買國家儲糧和運(yùn)費(fèi)的費(fèi)用支出；第三，用于促進(jìn)畜牧業(yè)發(fā)展過腹轉(zhuǎn)化消化糧食庫存的相關(guān)費(fèi)用。(4)反傾銷、反補(bǔ)貼等支出。當(dāng)前糧食高庫存的成因之一為近年來我國農(nóng)產(chǎn)品出口受阻和凈進(jìn)口量與日俱增。為了消化龐大的農(nóng)產(chǎn)品庫存，采取一定的貿(mào)易保護(hù)政策也是必要的。這筆開支主要包括：第一，重要農(nóng)產(chǎn)品反傾銷支出，政府為開展反傾銷調(diào)查支付的行政經(jīng)費(fèi)、調(diào)查機(jī)關(guān)的監(jiān)督成本、中下游企業(yè)和消費(fèi)者的損失、起訴企業(yè)的費(fèi)用開支；第二，反補(bǔ)貼成本，[注]根據(jù)世貿(mào)組織第十屆部長級會議協(xié)議，發(fā)達(dá)國家承諾立即取消農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼，但發(fā)展中國家仍可保留部分靈活措施直至2018年。因此，鑒于現(xiàn)階段部分農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量激增以致供大于求的實(shí)際情況，中國須保留使用反補(bǔ)貼措施的權(quán)利。政府為開展反補(bǔ)貼調(diào)查支付的行政經(jīng)費(fèi)、反補(bǔ)貼稅對進(jìn)口企業(yè)和消費(fèi)者的損失以及起訴企業(yè)的費(fèi)用開支。(5)用于鼓勵農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)增加出口的津補(bǔ)貼和出口退稅。

三、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本控制及其分擔(dān)

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本可分為必要成本和過度成本兩類。必要成本是指改革中產(chǎn)生的不可避免的資源投入與代價(jià)，而過度成本是指改革中產(chǎn)生的超過必要部分的資源投入與代價(jià)，或者稱之為失誤與低效成本。無論是過度成本還是必要成本，都可采取相應(yīng)措施予以控制。本文的成本控制有兩層涵義：一是避免或者規(guī)避過度成本，二是盡量減少或降低必要成本。為順利推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在將成本總量控制在社會可承受范圍之內(nèi)的原則下，既要避免過度成本又要最大限度地降低必要成本。

(一) 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本控制措施

1.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府行政效率，降低制度性成本

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革終究要用市場化改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化，因此，政府應(yīng)找準(zhǔn)自身定位，轉(zhuǎn)變職能，充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督職能。客觀地講，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)方面的沉疴成因之一即為政府職能錯位、缺位和越位并存，以及行政效率低下。例如，存續(xù)多年的托市的糧食收儲政策，價(jià)補(bǔ)不分的財(cái)政支農(nóng)政策，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息化、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)以及農(nóng)業(yè)從業(yè)人員職業(yè)培訓(xùn)的重視程度不夠以及在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體方面大包大攬等，都是政府職能缺位或錯位的具體表現(xiàn)。因此，當(dāng)前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革倒逼政府轉(zhuǎn)變職能，堅(jiān)持有所為有所不為的方針，將自身職能主要定位在為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供有效的制度供給、創(chuàng)造法制環(huán)境、改善監(jiān)管環(huán)境、搭建競爭平臺、增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等公共產(chǎn)品供給等方面；同時(shí)，加快推進(jìn)行政審批制度改革，簡化辦事手續(xù)和降低門檻，簡政放權(quán)優(yōu)化服務(wù)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地、生產(chǎn)經(jīng)營融資降低制度性成本，切實(shí)解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款、保險(xiǎn)、農(nóng)機(jī)購置以及設(shè)施用地等政策問題。

2.完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與農(nóng)村金融管理制度，盡量規(guī)避和降低交易成本

順利推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要完善系列配套制度，以優(yōu)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的制度環(huán)境。從當(dāng)前來看，完善相關(guān)配套制度主要包括農(nóng)村土地經(jīng)營制度和農(nóng)村金融管理制度。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，而農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營又以完善農(nóng)村土地經(jīng)營制度為前提。為有效培育經(jīng)營規(guī)模大、勞動生產(chǎn)水平高、商品化程度高的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，幫助其節(jié)約土地流轉(zhuǎn)成本，政府必須完善農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展土地規(guī)?；?jīng)營掃清障礙。當(dāng)前完善農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度的重點(diǎn)主要包括：落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬、改革農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度以及農(nóng)村宅基地制度和征地制度。具體而言，首先，積極推進(jìn)農(nóng)村土地的確權(quán)、登記和頒證工作，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造前提條件；其次，積極推進(jìn)閑置的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易，盤活閑置用地；再次，盤活農(nóng)村閑置的宅基地和農(nóng)村房產(chǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓工作。[注]孔祥智：《農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本內(nèi)涵與政策建議》，《改革》2016年第2期。

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的血脈，金融制度之于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要性不言而喻。但現(xiàn)實(shí)是，由于農(nóng)村金融制度不完善和金融基礎(chǔ)設(shè)施落后，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資成本過高，從而制約其發(fā)展與壯大。因此，完善農(nóng)村金融制度和金融基礎(chǔ)設(shè)施也迫在眉睫。具體措施包括：加大政策支持力度，對貧困和邊遠(yuǎn)山區(qū)的金融分支機(jī)構(gòu)實(shí)行補(bǔ)貼制度；完善風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境，引導(dǎo)擔(dān)保機(jī)構(gòu)加大支農(nóng)惠農(nóng)力度；[注]蔣國政：《金融服務(wù)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思考——以湖南永州為例》，《金融發(fā)展評論》2016年第8期。優(yōu)化農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)和服務(wù)點(diǎn)布局，完善農(nóng)村支付體系建設(shè)；完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用評級體系，降低融資增信的交易成本；適當(dāng)放寬融資增信對象的準(zhǔn)入條件，搭建平等的準(zhǔn)入平臺。[注]王建華：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資增信：制度優(yōu)化與績效提升》，《南方金融》2017年第4期。

3.提高財(cái)政補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，避免或減少過度成本

盡管近年來我國財(cái)政支農(nóng)支出呈遞增趨勢，對“三農(nóng)”的支持力度愈來愈大，但還存在著較為嚴(yán)重的補(bǔ)貼錯位和支出結(jié)構(gòu)失衡等問題。首先，部分財(cái)政支農(nóng)資金并沒有被用到刀刃上，土地流轉(zhuǎn)了的農(nóng)戶依然享受惠農(nóng)補(bǔ)貼，而真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶卻沒能享受到政策優(yōu)惠，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體很難成為補(bǔ)貼的最終受益人；其次，財(cái)政支農(nóng)支出過多地向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施傾斜，而對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息化發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技研發(fā)以及對農(nóng)業(yè)從業(yè)人員培訓(xùn)的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，[注]王朝明：《農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中價(jià)格與財(cái)政效應(yīng)》，《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第3期。失衡的支出結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了財(cái)政支出效益低下。因此，必須提高財(cái)政補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。具體說來，創(chuàng)新財(cái)政支出的管理體制與機(jī)制，提高財(cái)政補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性，防止財(cái)政支出的“漏出效應(yīng)”，推動資金項(xiàng)目向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)和特色產(chǎn)區(qū)傾斜；建立生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，優(yōu)化農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼，整合現(xiàn)有的種糧補(bǔ)貼項(xiàng)目，把糧食補(bǔ)貼真正用在糧食生產(chǎn)上；優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)?shù)叵蜣r(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全、生產(chǎn)信息化、科技研發(fā)等領(lǐng)域傾斜，加大對農(nóng)村倉儲設(shè)施、冷鏈物流、公路網(wǎng)、農(nóng)田水利以及土地整治等的財(cái)政投入；改革糧食收儲政策，充分發(fā)揮市場的價(jià)格確定功能，實(shí)行價(jià)補(bǔ)分離，提高財(cái)政補(bǔ)貼效益；“建立政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、統(tǒng)籌安排、產(chǎn)業(yè)帶動的培訓(xùn)機(jī)制，整合各渠道培訓(xùn)資金資源”，提高資金使用效率。

4.加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算和財(cái)政資金監(jiān)管，節(jié)約農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移成本

農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革順利推進(jìn)的前提條件之一，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的相關(guān)成本是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本的組成部分，有效控制勞動力轉(zhuǎn)移相關(guān)成本有利于節(jié)約農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移成本構(gòu)成復(fù)雜，主要包括職業(yè)培訓(xùn)成本、住房保障成本、新增城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)成本以及社會保障成本等，加之近年來農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量較大、轉(zhuǎn)移速度加快，因此，需要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算與資金監(jiān)管，建立科學(xué)的成本分擔(dān)機(jī)制，盡量節(jié)約勞動力轉(zhuǎn)移成本。首先，財(cái)政預(yù)算編制應(yīng)做到易懂、明晰和可問責(zé)，推進(jìn)預(yù)算管理的精細(xì)化，本著“既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要節(jié)約資源”的原則對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的各項(xiàng)成本進(jìn)行相對準(zhǔn)確的估算；其次，鼓勵專門的社會專業(yè)組織充分發(fā)揮預(yù)算審議職責(zé)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算管理對財(cái)政權(quán)力的監(jiān)督制約功能，[注]朱志峰：《財(cái)政預(yù)算管理轉(zhuǎn)型路徑研究》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2013年第11期。杜絕各種權(quán)力尋租與資源浪費(fèi)行為。

(二)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)研究

從前文分析可看出，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革構(gòu)成復(fù)雜、涉及金額巨大。巨大的改革成本不是某個機(jī)構(gòu)或組織能單獨(dú)承受的，而應(yīng)該從社會公平與效率角度出發(fā)，在社會各個群體或者階層之間合理分配改革成本，構(gòu)建改革成本共擔(dān)、改革成果共享的和諧穩(wěn)定局面。

然而，目前我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)方面也將面臨著不少亟待解決的問題，[注]由于長時(shí)期來我國改革成本分擔(dān)方面普遍存在著分擔(dān)體系不健全、分擔(dān)主體責(zé)權(quán)利不清、分擔(dān)制度規(guī)則約束力低以及分擔(dān)不均衡現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)情況也是如此。具體表現(xiàn)在：首先，完善的改革成本分擔(dān)體系尚未形成。改革成本分擔(dān)制度體系還處于簡單的分配階段，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)制度化和常態(tài)化，在改革成本分擔(dān)時(shí)隨意性較大。其次，分擔(dān)主體責(zé)權(quán)利不清。基于前一個原因，分擔(dān)主體之間責(zé)權(quán)利不分，“誰受益誰承擔(dān)，誰承擔(dān)誰受益”的原則尚未得到落實(shí)，以致承擔(dān)責(zé)任時(shí)相互推諉、利益分配時(shí)相互爭奪。第三，成本分擔(dān)規(guī)則約束力較低。成本分擔(dān)規(guī)則還處在規(guī)章制度層次，對相關(guān)主體的法律約束力較低，以致其違約成本較低，從而使享受改革成果而不承擔(dān)改革成本的現(xiàn)象依然存在。第四，階層之間、地域之間和城鄉(xiāng)之間成本分擔(dān)嚴(yán)重失衡。有學(xué)者研究指出，當(dāng)前只有1%的上層、4%的中上層以及11%左右的“搭便車”的中層才享受到了改革成果，而廣大農(nóng)村人口和城市下層人民卻承擔(dān)了大部分成本；由于各地發(fā)展的初始條件不同、改革中實(shí)施傾斜政策以及改革的先發(fā)優(yōu)勢等原因，東中西部承受的改革成本也就大不相同；由于1949年以后國家實(shí)施了工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，在資源配置方面向城市和非農(nóng)業(yè)傾斜，改革成本分擔(dān)在城鄉(xiāng)之間嚴(yán)重失衡。鑒于此，為了有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)造改革成本共擔(dān)、改革紅利共享的和諧局面，須構(gòu)建一套合理的成本分擔(dān)制度。

1.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)的目標(biāo)與原則

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求，是基于當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新形勢和主要矛盾而作出的重大戰(zhàn)略部署。此項(xiàng)改革對于我國而言是一項(xiàng)任務(wù)繁重、涉及面寬、成本高昂、與其他領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革關(guān)系錯綜復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，因此，有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要科學(xué)的制度頂層設(shè)計(jì)，而制定合理的改革成本分擔(dān)目標(biāo)與原則尤為重要。

任何一項(xiàng)制度都有其特有的目標(biāo)，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)也不例外。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)制度就其實(shí)質(zhì)而言，既有引導(dǎo)和約束相關(guān)主體行為的屬性，更有激勵和促使相關(guān)主體主動承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的特性。具體而言，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)制度的根本目標(biāo)為，通過一套合法合理的措施規(guī)則，從內(nèi)心意識和外在壓力兩個方面使政府、涉農(nóng)企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)主體、普通農(nóng)戶以及社會非營利組織處于責(zé)任自律狀態(tài)，約束各相關(guān)主體行為，實(shí)現(xiàn)改革成本在相關(guān)主體之間得以合理分配以及責(zé)任分擔(dān)的制度化和常態(tài)化，從而有效推動改革的順利進(jìn)行，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧與穩(wěn)定。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)特有的制度目標(biāo)要求有相應(yīng)的原則與之相適應(yīng)?？偟恼f來，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)須遵循“中央主導(dǎo)，地方主體，多方共擔(dān)”“效率優(yōu)先，兼顧公平”兩項(xiàng)原則?！爸醒胫鲗?dǎo)，地方主體，多方共擔(dān)”原則是指，中央政府負(fù)責(zé)改革成本分擔(dān)的制度頂層設(shè)計(jì)，通過“區(qū)域、階層和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，加大財(cái)政投入，從整體上謀劃推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)程；地方政府應(yīng)擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的決策部署，積極籌措改革成本；遵循“責(zé)、權(quán)、利”相結(jié)合原則，形成政府、涉農(nóng)企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、普通農(nóng)戶以及社會非營利組織等多方共擔(dān)的成本分擔(dān)機(jī)制。“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則是指，在謀求改革成本合理分擔(dān)時(shí)，將整體利益、集體利益、長遠(yuǎn)利益以及有效推進(jìn)改革進(jìn)程放在首位；另一方面，盡管任何一項(xiàng)改革都具有“非帕累托改變”以及“摩擦成本”客觀存在的特征，但仍然要強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的對等性，協(xié)調(diào)好參與改革的各主體的利益，真正形成改革成果共享、改革成本共擔(dān)的和諧局面。

2.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)主體

(1)中央和地方政府分擔(dān)的改革成本。中央政府和地方政府是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)主體，推進(jìn)改革所需成本應(yīng)主要由二者承擔(dān)。按照財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，中央和地方的成本分擔(dān)責(zé)任應(yīng)做進(jìn)一步的細(xì)分，中央政府主要負(fù)責(zé)全國性公共產(chǎn)品的成本，地方政府主要負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的成本，而有些成本應(yīng)由二者共擔(dān)。據(jù)此，中央政府主要負(fù)責(zé)科技創(chuàng)新補(bǔ)貼、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技相關(guān)成本以及反傾銷和反補(bǔ)貼支出；地方政府主要負(fù)責(zé)稅收優(yōu)惠減免、貸款利率補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼、信貸擔(dān)保費(fèi)、 糧改飼和糧豆輪作補(bǔ)貼、部分培訓(xùn)成本；央地兩級政府共擔(dān)的有農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的部分成本、部分糧食收儲費(fèi)、完善基礎(chǔ)設(shè)施的部分成本、補(bǔ)農(nóng)村內(nèi)生性要素短板費(fèi)、補(bǔ)農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境短板成本、部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)及相關(guān)成本、農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司相關(guān)費(fèi)用及保費(fèi)補(bǔ)貼、糧食保管費(fèi)、糧食運(yùn)輸費(fèi)、糧食收購價(jià)格差。由于目前已經(jīng)使用的七項(xiàng)“綠箱”政策主要針對社會發(fā)展目標(biāo)，剩下未使用的四項(xiàng)都是直接支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的措施，而“黃箱”政策主要是對主要農(nóng)產(chǎn)品提供價(jià)格、出口或其他形式的補(bǔ)貼措施，[注]張領(lǐng)先、唐曉林：《WTO框架下我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持時(shí)間特征分析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017年第3期。因此，今后可充分利用“綠箱”政策，適當(dāng)放寬“微量允許”原則，加大財(cái)政支農(nóng)力度。政府分擔(dān)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本的方式包括稅收減免、各類補(bǔ)貼、購買服務(wù)支出及其他類型的財(cái)政直接支出。

表1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本類型、構(gòu)成、分擔(dān)主體及補(bǔ)貼對象

(2)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和普通農(nóng)戶分擔(dān)的改革成本。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要參與者，也是改革紅利的主要分享者，因此，它們也應(yīng)理所當(dāng)然地承擔(dān)一定的改革成本。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和管理能力培訓(xùn)、為開展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營流轉(zhuǎn)農(nóng)地、享受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)等以及補(bǔ)齊內(nèi)生性要素短板等活動，因此，它們應(yīng)承擔(dān)一定的培訓(xùn)成本、部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)及相關(guān)成本、部分農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移成本以及補(bǔ)內(nèi)生性要素短板的部分費(fèi)用。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，普通農(nóng)戶主要參與了農(nóng)民市民化過程以及新型農(nóng)民培育培訓(xùn)等，享受龍頭企業(yè)為其提供的生產(chǎn)服務(wù)、農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境和農(nóng)村生活環(huán)境改善以及農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)，因此，這一群體也應(yīng)承擔(dān)部分改革成本，主要包括市民化相關(guān)的住房保障成本、社會保障成本、就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)，以及清潔能源推廣和民居改造工程費(fèi)、農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施和寬帶安裝費(fèi)、部分農(nóng)業(yè)職業(yè)教育支出以及農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)供給產(chǎn)生的部分費(fèi)用。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與普通農(nóng)戶分擔(dān)改革成本的方式主要包括購買性支出和服務(wù)付費(fèi)。

(3)涉農(nóng)企業(yè)和社會非營利組織分擔(dān)的改革成本。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中涉及的涉農(nóng)企業(yè)主要包括清潔能源公司、通訊電信部門、涉農(nóng)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、糧食運(yùn)輸保管企業(yè)、糧食深加工企業(yè)以及農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)等。這些企業(yè)的經(jīng)營活動具有一定的逐利性，因此，它們?yōu)榱巳〉媒?jīng)營利潤也必須支付一定的成本，這些成本包括通訊基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)、部分培訓(xùn)成本、部分糧食運(yùn)輸費(fèi)和保管費(fèi)、糧食深加工企業(yè)部分成本以及農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)的反傾銷和反補(bǔ)貼的部分支出。社會非營利組織不以追求經(jīng)濟(jì)利潤為目的，而是追求特定的社會目標(biāo)，因此，政府應(yīng)該積極創(chuàng)造條件使社會非營利組織發(fā)揮為社會發(fā)展進(jìn)步做貢獻(xiàn)的作用。社會非營利組織可分擔(dān)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的部分成本、農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的部分成本以及補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境短板和內(nèi)生性要素短板的部分成本。涉農(nóng)企業(yè)成本支出主要是自身生產(chǎn)經(jīng)營活動所需費(fèi)用，社會非營利組織資金支出主要是其進(jìn)行工作和開展業(yè)務(wù)時(shí)的費(fèi)用開支、管理費(fèi)用以及捐贈支出等。

3.農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)推進(jìn)機(jī)制

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)還需要建立相應(yīng)的制約機(jī)制和激勵機(jī)制來予以推進(jìn)。就制約機(jī)制而言，需加緊制定《中央與地方關(guān)系法》，將中央與地方關(guān)系的運(yùn)行納入法制化框架，明確中央與地方在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)中的責(zé)任邊界，使其各司其職；不斷完善社會非營利組織基本法律制度，規(guī)范其資金收支管理、募捐和捐助等行為；具體落實(shí)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》并制定類似的約束新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體行為的制度規(guī)則，明確各主體在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的義務(wù)與責(zé)任；建立農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成本分擔(dān)的監(jiān)督考核機(jī)制，對各主體成本投入的資金到位與使用情況實(shí)行監(jiān)督與考核，以避免各種推諉、扯皮乃至違法違紀(jì)行為發(fā)生。就激勵機(jī)制而言，一是將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善、農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境改進(jìn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展環(huán)境短板補(bǔ)齊以及降成本去庫存等方面的業(yè)績作為考核地方政府政績的重要指標(biāo)，凡成績優(yōu)異者在干部選拔晉升中優(yōu)先，同時(shí)作為中央政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付撥付的重要參考；二是在稅收優(yōu)惠減免、貸款利息補(bǔ)貼、信貸擔(dān)保、融資增信、休耕輪作補(bǔ)貼等方面向那些主動承擔(dān)社會責(zé)任、具有全局意識且積極分擔(dān)改革成本的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體傾斜。